La politique de développement des énergies renouvelables

De
Bénéficiant d'une énergie moins carbonée et d'une électricité moins chère que la plupart des autres grandes puissances industrielles, notamment en raison de ses parcs hydraulique et nucléaire, la France s'est fixé des objectifs plus ambitieux que de nombreux pays européens en matière d'énergies renouvelables, avec une cible de 23 % de la consommation finale brute toutes énergies à l'horizon de 2020, contre 10,3 % en 2005. Dans son rapport, la Cour analyse les conditions d'atteinte de ces objectifs dans les deux secteurs de la chaleur et de l'électricité, qui représentent respectivement 59,4 % et 40,6 % de l'utilisation des énergies renouvelables (hors biocarburants).
Publié le : lundi 1 juillet 2013
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     La politique de développement des énergies renouvelables   
  Rapport public thématique  
 
 
Sommaire  
DÉLIBÉRÉ ......................................................................................... 9 
INTRODUCTION ...........................................................................11 
CHAPITRE I - LES ÉNERGIES RENOUVELABLES PROGRESSENT SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFS FIXÉS  ...........................................................................................................15 
III - La place des énergies renouvelables dans le contexte énergétique français .................................................................................................... 16 A - Présentation générale......................................................................... 16  B - La chaleur renouvelable...................................................................... 19 C - L’électricité renouvelable.................................................................... 22 
IV - Des objectifs ambitieux ..................................................................... 26 A - Un engagement fort de l’Union européenne ..................................... 26 B - La France est un des pays européens les plus actifs ........................... 28 
V - Des résultats tangibles mais insuffisants à terme ............................... 32 A - La France est encore bien placée........................................................ 32 B - Des objectifs encore éloignés ............................................................. 35 
CHAPITRE II - UNE CONJONCTION DE DIFFICULTÉS .......39 
I - Des coûts de production élevés ........................................................... 39 A - La méthodologie de calcul des coûts .................................................. 40  B - Des coûts de production très disparates ............................................ 41 
II - Un système de soutien complexe et d’efficacité variable ................... 44 A - Les dispositifs de soutien communs à l’électricité et à la chaleur ...... 44 B - Le dispositif de soutien à la production d’électricité renouvelable .... 50 C - Les dispositifs de soutien à la production de chaleur renouvelable ... 53 
III - Un cadre juridique instable et contesté ............................................. 55 A - Des réglementations parfois excessives ............................................. 56 B - Des réglementations instables............................................................ 60 
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COUR DES COMPTES
C - Un contentieux abondant ................................................................... 61 
IV - Une organisation des pouvoirs publics inadaptée ............................ 62 A - Des compétences à préciser entre la DGEC et la CRE ......................... 63 B - Une expertise insuffisante .................................................................. 63 C - Des défaillances dans la prise de décision .......................................... 66 D - Un manque de contrôle ...................................................................... 69 E - Un rôle mal défini pour les collectivités locales .................................. 71 
V - De fortes contraintes physiques ......................................................... 73 A - Un réseau à adapter ........................................................................... 73  B - Une intermittence à gérer .................................................................. 74 C - Un potentiel parfois limité ................................................................. 81 
CHAPITRE III - LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME SOUTENABLES ..............................................................................85 
I - Les coûts financiers pour la collectivité................................................ 86 A - Le coût des mesures de soutien.......................................................... 86 B - Le coût de l’intégration aux réseaux électriques ................................ 96 C - La France est cependant en meilleure position que ses partenaires européens ................................................................................................ 98 
II - Les impacts socio-économiques.......................................................... 99 A - La déstabilisation du marché électrique ............................................. 99 B - Des filières industrielles encore fragiles ........................................... 100 C - Un impact encore modeste sur l’emploi........................................... 104 
III - Les conditions de la cohérence ........................................................ 106 A - Tenir compte des impacts environnementaux ................................. 107 B - Renforcer le rôle du marché de l’électricité ..................................... 110 C - Adapter les réseaux et la consommation.......................................... 111 
IV - Des arbitrages nécessaires .............................................................. 114 A - Arbitrer entre les filières................................................................... 114 B - Adapter les dispositifs de soutien ..................................................... 118 C Arbitrer entre des impératifs d’intérêt général contradictoires ....... 119 -D - Mieux intégrer les enjeux économiques........................................... 119 E - Investir dans la recherche ................................................................. 120   
SOMMAIRE
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CONCLUSION GÉNÉRALE........................................................ 125 
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS ................... 129 
ANNEXES ..................................................................................... 131  Annexe n° 1 : table des sigles ................................................................. 132 Annexe n° 2 : liste des personnalités auditionnées................................ 135 Annexe n° 3 : liste des experts composant le comité d’appui ............... 139 Annexe n° 4 : vocabulaire de l’énergie - national et européen.............. 140 Annexe n° 5 : glossaire « énergies renouvelables» ................................ 144   Annexe n° 6 : les différentes filières....................................................... 148 Annexe n° 7 : liste des dispositifs incitatifs pour le développement des énergies renouvelables dans la production d’électricité et de chaleur . 167 Annexe n° 8 : les méthodes de calcul des coûts de production ............. 171 Annexe n° 9 : coûts de production des énergies renouvelables ............ 174 Annexe n° 10 : les dépenses de recherche et développement par filières ................................................................................................................ 178 Annexe n° 11 : coût public d’abattement des productions d’électricité renouvelable et valeur tutélaire du carbone ......................................... 180 Annexe n° 13 : les certificats verts et les primes additionnelles aux tarifs, les exemples anglais et espagnol ........................................................... 184 Annexe n° 14 : les énergies renouvelables dans plusieurs pays de l’Union européenne............................................................................................ 186 
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNÉS .................................................... 199 
 
 
 
 
 
 
Les rapports publics de la Cour des comptes
élaboration et publication --
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
Lacontradiction que toutes les constatations et implique appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
Lacollégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication.
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COUR DES COMPTES
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique.
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Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes :www.ccomptes.fr sont diffusés par IlsLa documentation Française.
  
 
 
Délibéré
 La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil réunie en formation ordinaire, a adopté le présent rapport intituléLa politique de développement des énergies renouvelables. Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable aux administrations et aux organismes concernés et des réponses adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président, MM. Bayle, Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy, Lefas, Briet, Mme Ratte, présidents de chambre, MM. Babusiaux, Descheemaeker, Hespel, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Devaux, Ganser, Cazala, Braunstein, Mmes Saliou (Françoise), Darragon, MM. Bonin, Vachia, Vivet, Ténier, Mme Froment-Védrine, MM. Ravier, Sépulchre, Mmes Malgorn, Vergnet, Latare, Pittet, MM. Cahuzac, Dors, Ortiz, Cotis, conseillers maîtres.
Ont été entendus : - en sa présentation, M. Levy, président de la chambre chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé et de la préparation du projet de rapport ; - en son rapport, M. Bertrand, rapporteur du projet devant la chambre du conseil, assisté de MM. Babeau et Tronco, conseillers référendaires, rapporteurs devant la chambre chargée de le préparer, et de M. Paul, conseiller maître, contre-rapporteur devant cette même chambre ; - conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet,en ses Procureur général.
 ***  M. Gérard Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 23 juillet 2013.
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COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé, puis délibéré le 13 mars 2013, par la deuxième chambre, présidée par M. Levy, président de chambre, et composée de MM. Descheemaeker, président de chambre, Devaux, de Gaulle, Vialla, Mousson, Monteils, Colcombet, conseillers maîtres, et Gros, conseiller maître en service extraordinaire, ainsi que, en tant que rapporteurs, MM. Babeau, Tronco, conseillers référendaires, et Lafon, rapporteur extérieur, et, en tant que contre-rapporteur, M. Paul, conseiller maître. Ont contribué aux travaux en tant que rapporteurs des différentes enquêtes sur lesquelles la synthèse s’est appuyée, Mme Pappalardo, MM. Cossin, de Gaulle, Vialla, conseillers maîtres, Fourrier, Imbert, conseillers référendaires, Picard, auditeur, Mme Baille, MM. Jannin, Lafon, Pinon et Mme Puig, rapporteurs extérieurs Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 4 juin 2013, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet et Mme Ratte, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général, entendu en ses avis.  
 
 
Introduction
I - Objet du rapport
Le marché de l’énergie connaît depuis deux ans des évolutions profondes : l’irruption des hydrocarbures non conventionnels, l’aggravation de la crise économique et l’accident de Fukushima bouleversent la donne. La politique énergétique française se situe donc en pleine transition. Historiquement dotée d’une énergie moins carbonée et d’une électricité moins chère que la plupart des autres grandes puissances industrielles, notamment en raison de son parc nucléaire, la France s’est fixé dès la fin des années 90 l’objectif de réduire ses émissions de gaz à effet de serre et d’augmenter la part d’énergie renouvelable. Elle a fait le choix d’objectifs plus ambitieux que la grande majorité des pays européens et a engagé une politique volontariste. Sa mise en œuvre a conduit à augmenter la part des énergies renouvelables dans lemix  bouquet » « ouénergétique français à un niveau qui reste encore, à ce jour, limité par rapport à l’ensemble des énergies consommées en France. En 2011, sur une consommation totale d’énergie primaire de 266,4 Mtep1, la consommation d’énergies renouvelables n’en représentait en effet que 7,4 %. S’agissant plus spécifiquement de l’électricité, sur une production totale de 543 TWh, les sources renouvelables en ont représenté 13 %, soit 70,4 TWh2. Le contexte dans lequel cette politique intervient a cependant changé. Les contraintes sur les finances publiques se sont alourdies, la volonté des grandes puissances de lutter contre le changement climatique s’émousse. Enfin, la baisse annoncée de la part du nucléaire dans la production d’électricité de 78,5 % en 2011 à 50 % en 2025 implique logiquement plus d’efficacité énergétique et un surcroît d’énergies renouvelables. L’enquête menée par la Cour sur la politique de développement des énergies renouvelables s’inscrit dans ce cadre. La Cour a entrepris une série de contrôles qui ont notamment abouti, en 2012, à la publication de deux rapports thématiques relatifs, d’une part, à « la politique d’aide aux biocarburants » qui constituent une des formes d’utilisation d’une énergie renouvelable, la biomasse et, d’autre part, aux coûts de la filière électronucléaire. Elle a également, en 2012, contribué à l’information de
                                                 1Millions de tonnes équivalent pétrole (voir glossaire, annexe n° 5). 2Production nette d’électricité-Bilan électrique 2012 de RTE.
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