La responsabilité environnementale.

Ministere De L'Environnement Direction Des Études Économiques Et De L'Évaluation Environnementale

Description

La première partie de ce document examine la responsabilité environnementale sous l'angle pratique et juridique, la seconde d'un point de vue économique, la troisième fait l'état de l'assurance pollution en France, la quatrième revient sur les liens entre responsabilité et assurance et les conséquences qui en découlent pour les pouvoirs publics.
Momal (P). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0063988

Sujets

• Environnement
• Droit de l'environnement
• Pollution
• Protection de l'environnement

Informations

• Publié par: temis-developpement-durable
• Publié le: 01 janvier 2001
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Extrait

    DES ETUDES ECONOMIQUES ET DE L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALEDIRECTION           DOCUMENT DE TRAVAIL                               LA RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE   Patrick MOMAL                     Série Synthèses N° 01-S03      

 

    Site internet : http ://ww.environnement.gouv.fr 20 avenue de Ségur - 75302 Paris 07 SP    

RESUME    

La Responsabilité environnementale Patrick MOMAL               La responsabilité environnementale est le cadre juridique indispensable à l’application du principe pollueur payeur en matière d’atteintes à l’environnement. De plus, l’introduction de la responsabilité environnementale fournit une excellente occasion de renforcer la responsabilité civile en matière de pollution. De ce point de vue, il serait préférable que la responsabilité environnementale soit forte, c’est à dire qu’elle couvre l’ensemble des dommages résultant d’atteintes à l’environnement plutôt qu’une responsabilité réduite aux atteintes à l’environnement stricto sensu (contamination de sites et atteintes graves à la biodiversité).    L’application de la responsabilité environnementale nécessite cependant que les acteurs puissent se procurer une garantie financière, en général une assurance. La responsabilité est alors indirecte mais cela ne remet pas fondamentalement en cause les avantages du système.   Cette responsabilité environnementale devrait être sans faute suivant en cela l’évolution de la jurisprudence en France et dans le monde. La charge de la preuve incombe alors au pollueur qui est généralement le plus puissant et qui devrait donc pouvoir l’assumer. Rien n’empêche le pollueur présumé de se retourner vers d’autres responsables éventuels. Mais, entre-temps, les victimes n’ont pas à porter le poids de l’action en justice.   La responsabilité environnementale devrait être universelle. Sauf à montrer que cela est vraiment et réellement impraticable, elle s’appliquerait alors à tous, avec beaucoup plus de clarté et de transparence qu’en la restreignant à une liste d’activités ou à des zones géographiques. Une responsabilité limitée aux seules atteintes à l’environnement et aux seules activités dangereuses et excluant les hydrocarbures pourrait être perçue comme un échec des gestionnaires et défenseurs de l’environnement.   D’un point de vue économique, la bonne gestion des pollutions aléatoires et l’internalisation de ses coûts passe, en priorité, par des mécanismes d’assurance. Disposer d’une couverture assurantielle ne déresponsabiliserait pas systématiquement les pollueurs potentiels. Au contraire, l’assurance peut favoriser la prévention, cas de l’assurance contre le vol qui n’est souvent accordée qu’en cas de blindage ou de dispositif d’alarme. L’existence d’une assurance donne des signaux économiques clairs sur le coût de la sécurité, comme le montant élevé des primes auto pour les jeunes conducteurs. Le développement de l’assurance pollution ne pourrait donc qu’être bénéfique à la bonne gestion des accidents de pollution.   La couverture effective du marché potentiel de l’assurance pollution demeure très faible, probablement inférieure à 10%. Elle est concentrée au sein du pool de réassurance Assurpol, ce qui contribue probablement à la réduire aux risques les plus attractifs pour un assureur.

 

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Historiquement, les assureurs se sont en effet retirés du marché, à la suite des réassureurs, en raison des dérives américaines. Il en résulte que certaines entreprises sont moins bien couvertes aujourd’hui qu’en 1992, date à laquelle leur assurance de responsabilité civile couvrait les accidents de pollution. Les pouvoirs publics ont étudié la question (rapport Fortin), mais aucune mesure de renforcement de l’assurance pollution ne s’est concrétisée.   Les rapports entre responsabilité environnementale et assurance sont circulaires : chacune a besoin du support de l’autre. L’étendue de la couverture assurantielle dépend de la transparence et de la sécurité juridique, et plus généralement de conditions de faisabilité économique et technique couvertes par le vocable « assurabilité ». Inversement, les pouvoirs publics fixent les limites de la responsabilité, mais celle-ci est d’autant mieux applicable que son champ est correctement couvert par le marché de l’assurance. Il est donc souhaitable que les dispositions qui encadrent l’activité d’assurance, y compris l’activité des tribunaux, soient envisagées parallèlement aux règles de responsabilité.   Averses au risque, les assureurs n’apprécient que modérément les changements qui s’annoncent et manifestent leur opposition par des propositions de limitation de la responsa- bilité environnementale. La limitation des incertitudes auxquelles seront confrontés les assureurs serait mieux maîtrisée par l’élaboration de normes raisonnables et précises d’indemnisation des dommages plutôt qu’en dénaturant le principe de responsabilité.   Plus généralement, la mise en place de la responsabilité environnementale devrait s’accompagner d’un plan de développement de l’assurance pollution.     En résumé, il paraîtrait opportun d’établir des principes de responsabilité qui soient à la fois forts, clairs, simples et transparents, quitte à répondre aux inquiétudes des acteurs par des aménagements, voire des concessions, au niveau des modalités de mise en pratique. On n’échappera pas, en tout état de cause, à ce que ces modalités doivent être précisées ; la collaboration des acteurs, par exemple des assureurs, pourrait être utile et constructive à ce niveau. Les principes doivent pouvoir résister à l’usure du temps, alors que les modalités de mise en œuvre doivent pouvoir s’adapter aux circonstances, intégrer les acquis de l’expérience, et tout particulièrement remédier aux difficultés de la période de démarrage.                             Ce document n’engage que ses auteurs et non les institutions auxquelles ils appartiennent. L’objet de cette diffusion est de stimuler le débat et d’appeler des commentaires et des critiques.

 

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SOMMAIRE

RESUME............................................................................................................................... 2  1. LA RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE......................................................... 6  L E LIVRE BLANC , UN BREF RESUME ......................................................................................... 6 L A RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE .............................................................................. 8 L A RESPONSABILITE INDIRECTE PAR L ’ INTERMEDIAIRE DE L ’ ENCRASUAS ............................... 9 L A RESPONSABILITE POUR FAUTE OU SANS FAUTE ................................................................. 10 L E CHAMP DE LA RESPONSABILITE ........................................................................................ 12 P ROTECTION DE L ’ ENVIRONNEMENT PAR LE DROIT PENAL .................................................... 12 R ESUME SUR LA RESPONSABILITE ......................................................................................... 13 2. LE PRINCIPE POLLUEUR - PAYEUR ......................................................................... 14  P OLLUTIONS NON ALEATOIRES : EMISSIONS REGULIERES ...................................................... 14 P OLLUTIONS ALEATOIRES   ET DESASTRES .............................................................................. 14 L E ROLE ECONOMIQUE DE L ’ ASSURANCE DANS LA GESTION DES RISQUES ............................. 17 L E ROLE DE L ’ ASSURANCE DANS LES COMPORTEMENTS DE PREVENTION .............................. 18 R ESUME SUR LE PRINCIPE POLLUEUR PAYEUR ....................................................................... 23

3. L’ASSURANCE POLLUTION EN FRANCE, EN 2001................................................ 24  F AIBLE EXTENSION DU MARCHE ............................................................................................ 24 L E RETRAIT DES REASSUREURS ............................................................................................. 25 R ESUME SUR L ’ ASSURANCE POLLUTION EN F EARCN ............................................................. 28 4. RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE ET ASSURANCE ............................. 29  L’ ASSURANCE REQUIERT EXPERIENCE ET CONFIANCE ........................................................... 29 P RUDENCE DU LIVRE BLANC .................................................................................................. 29 R EACTION GLOBALE DES ASSUREURS .................................................................................... 30 A TIESSURABIL ....................................................................................................................... 30 D EVELOPPER L ’ ASSURANCE POLLUTION ................................................................................ 32 R ESUME SUR RESPONSABILITE ET ASSURANCE ...................................................................... 34

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................. 35 

ANNEXE 1 : UN MECANISME DE RESPONSABILISATION...................................... 36 

ANNEXE 2 : INSECURITE JURIDIQUE .......................................................................... 39 

ANNEXE 3 : ASSURPOL ..................................................................................................... 40 

ANNEXE 4 : LES REACTIONS DES ASSUREURS......................................................... 56 

ANNEXE 5 : L’ASSURABILITE DES DOMMAGES ENVIRONNEMENTAUX......... 59 

ANNEXE 6 :............................................................................................................................ 64 

ANNEXE 7 .............................................................................................................................. 68 

ANNEXE 8 : RESUME DU LIVRE BLANC SUR LA RESPONSABILITÉ ENVIRONNEMENTALE ..................................................................................................... 70 

 

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              L’application du principe pollueur-payeur aux pollutions accidentelles voire catastro- phiques requiert à la fois :   ¨ un cadre légal permettant aux victimes d’être effectivement indemnisées, ¨ sommes mises en jeu sont trop impor-une offre d’assurance adéquate, sinon les tantes pour que l’indemnisation soit effective, et ¨ un cadre légal permettant de remettre en état les ressources naturelles atteintes.   Une directive européenne sur la responsabilité environnementale est l’instrument envisagé par Bruxelles pour améliorer et harmoniser la gestion de ces pollutions. Les arguments en faveur de cette approche font l’objet du livre blanc de responsabilité environnementale publié par la Commission Européenne en février 2000. La directive est attendue pour fin 2001. Parallèlement, la Commission a engagé des trains de mesures destinées à lutter contre les marées noires.   Les quatre parties examinent systématiquement la responsabilité et l’assurance, car il est très difficile de les séparer. La première aborde la question sous l’angle pratique et juridique ; la seconde d’un point de vue économique ; la troisième examine l’assurance pollution en France ; la quatrième revient sur les liens entre responsabilité et assurance et les conséquences qui en découlent pour les pouvoirs publics.

 

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1. LA RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE   Le principe pollueur-payeur est largement accepté. Il est soutenu par le livre blanc de Responsabilité Environnementale publié par la Commission européenne le 9 février 2000. Celui-ci propose une directive cadre pour établir un système de responsabilité environ- nementale européen.   L E LIVRE BLANC , UN BREF RESUME   Le récent naufrage de l’Erika a provoqué une pollution importante le long des côtes françaises et la mort de plusieurs centaines de milliers d’oiseaux marins. Il y a quelques années, la rupture d’un bassin de retenue contenant une grande quantité d’eau toxique a occasionné des dommages considérables à la réserve naturelle de Doñana, située au sud de l’Espagne. Qui doit assumer les coûts du nettoyage des sites pollués et de la réparation des dommages ? Est-ce à la société tout entière, autrement dit au contribuable, d’acquitter la facture ou est-ce au pollueur, quand il peut être identifié, de payer ?   Pour améliorer la prévention des dommages environnementaux, une des solutions consiste à déclarer formellement responsable la partie dont l’activité risque d’occasionner ces dommages. Lorsque des dommages surviennent, la partie qui exerce le contrôle de l’activité (c’est-à-dire l’exploitant) est alors le pollueur et doit assumer le coût de la réparation.   Le livre blanc définit la structure d’un futur système communautaire de responsabilité environnementale, qui vise à mettre en oeuvre le principe pollueur-payeur. Les principales caractéristiques proposées sont les suivantes :     non-rétroactivité (le système s’appliquera uniquement aux dommages futurs) ; couverture à la fois des dommages environnementaux (contamination de sites et dommages importants causés à la biodiversité) et des dommages traditionnels (atteintes à la santé des personnes et à la propriété) ; champ d’application restreint, en lien avec la législation communautaire en vigueur : la contamination de sites et les dommages traditionnels ne seront couverts que s’ils sont causés par des activités dangereuses ou potentiellement dangereuses réglementées à l’échelon communautaire ; les atteintes à la biodiversité ne seront quant à elles couvertes que s’il s’agit de zones protégées dans le cadre du réseau Natura 2000 ; responsabilité sans faute pour les dommages résultant d’activités intrinsèquement dangereuses, responsabilité pour faute en cas d’atteintes à la biodiversité causées par une activité non dangereuse ; bénéficier de défenses courantes, d’un certain allégement de la charge de lapossibilité de preuve incombant au plaignant, ainsi que de mesures de redressement en équité pour les défendeurs ; responsabilité centrée sur l’exploitant de l’activité à l’origine des dommages; critères pour évaluer et traiter les différents types de dommages ; obligation d’affecter la compensation versée par le pollueur à la restauration de l’environnement ; amélioration de l’accès à la justice dans les cas de dommages environnementaux ;

 

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coordination avec les conventions internationales ; garantie financière pour les éventuelles responsabilités, en lien avec les marchés.   Différentes formes d’action communautaire sont discutées, une directive communautaire étant considérée comme l’option la plus cohérente et la mieux justifiée en termes de subsidiarité et de proportionnalité, notamment en raison de :   ¨ l’insuffisance des systèmes des États membres qui ne traitent pas tous les aspects des dommages environnementaux, ¨ l’effet d’intégration exercé par l’application commune d’un système dans le cadre de la législation communautaire, et de ¨  stème-cadre sla flexibilité d’u résultats tout en n     la y issant aux Ét c a o ts m   m m u e n m au b t r a e i s r   e, l   e  qu c i  ho fi i x x  e  d d e e s s    o m b o je y c e t n i s f   s  e e t t     d d e e s s     instruments.   L’incidence d’un système de responsabilité communautaire sur la compétitivité externe de l’Union européenne devrait être limitée.   Les effets sur les PME et les services financiers ainsi que la question importante de l’assurabilité des principaux éléments du système sont passés en revue. L’efficacité de tout régime de responsabilité juridique dépend de l’existence d’un système de garantie financière effectif fondé sur la transparence et la sécurité juridique en matière de responsabilité.   Le système communautaire devrait être élaboré de manière à réduire au maximum les coûts de

 

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L A RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE   La réglementation définit des normes et des procédures mais, en l’absence d’un système de responsabilité, un manquement aux normes et aux procédures n’entraîne que des sanctions administratives ou pénales. Les pollueurs ne sont pas systématiquement tenus de payer pour réparer tous les dommages qu’ils ont causés. C’est, par exemple, le cas du droit maritime qui permet aux compagnies pétrolières et aux transporteurs d’hydrocarbures de perpétrer sans 1 grande pénalité des « crimes environnementaux » . Dans ce cas, le principe pollueur-payeur est largement bafoué.   Le principe pollueur-payeur peut se concrétiser par des taxes environnementales. Une telle gestion peut être efficace en cas d’émissions polluantes modérées et régulières. En revanche, dans tous les cas d’accidents, grands et petits, une procédure exceptionnelle est nécessaire afin d’assurer que les pollueurs indemnisent effectivement les victimes et réparent les dommages à l’environnement. Le cadre juridique indispensable est celui de la responsabilité.   Celle-ci concerne a priori deux grandes catégories et une catégorie intermédiaire :   ¨ les biens et les personnes, cadre classique de la responsabilité civile, ¨ l’environnement, bien public n’ayant pas de propriétaire si ce n’est l’ensemble de la collectivité concernée ; ¨ biens dont la propriété individuelle ne faitet, entre le bien public global et les aucun doute, une frange de biens tels que l’image de marque de la Bretagne auprès des touristes.   Le terme responsabilité environnementale peut donc s’entendre de deux façons :   ¨ au sens faible, responsabilité envers l’environnementstricto sensu, ou ¨ au sens fort, ensemble des responsabilités découlant d’atteintes à l’environnement.   Dans le cadre de la responsabilité environnementale au sens faible, il n’est pas évident que le principe pollueur-payeur puisse efficacement s’appliquer. En effet, les systèmes de responsabilité civile sont parfois défaillants comme c’est le cas du droit maritime ou encore le cas des pollutions transfrontières. De plus, les victimes des accidents de pollution en France seraient mal indemnisées en responsabilité civile, d’après M e  Huglo, dans une étude pour  l’OCDE en 1990 : les indemnités fixées par les tribunaux seraient longues et coûteuses à obtenir, généralement inférieures aux coûts supportés par les victimes. Si les systèmes de responsabilité environnementale envisagés doivent rester de type faible, il serait hautement souhaitable de les accompagner par des mesures de renforcement de la responsabilité civile en matière de pollution. En pratique, cette amélioration risque d’être difficile susciterex-nihilo.   La responsabilité environnementale forte est préférable, elle est plus simple et cohérente. Sa mise en place serait l’occasion d’améliorer la responsabilité civile en matière de pollution, même si, comme le soulignent les assureurs, cela pourrait créer quelque incertitude juridique dans un premier temps.

                                                  1    mesure où le crime ne peut que relever du droit pénal. Il est néanmoins utilisé par lesce vocable est récusé par les juristes dans la experts de la Commission  

 

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