Le passeport mobilité menacé par ses dérives ; vingt propositions pour une réforme urgente.

De
Destiné à favoriser la continuité territoriale avec l'outre-mer, le passeport mobilité est une aide financière attribuée par l'Etat afin de permettre aux jeunes d'outre-mer de suivre une formation en dehors de la collectivité où ils résident. Il s'adresse aux étudiants et aux jeunes en formation ou en insertion professionnelle. Mais il est victime de son succès ainsi que de nombreuses dérives dans sa mise en oeuvre. La réforme du passeport mobilité doit donc permettre de clarifier les responsabilités, de préciser ses conditions de mise en oeuvre et d'encourager le développement des universités d'outre-mer.
Bouvard (M). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0056605
Publié le : lundi 1 janvier 2007
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N°3781  ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 mars 2007. RAPPORT DINFORMATION DÉPOSÉ en application de larticle 146 du RèglementPAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLANrelatif aupasseport mobilité ET PRÉSENTÉ PAR M. MICHELBOUVARD, Député. 
 3  SOMMAIRE___
Pages
INTRODUCTION................................................................................................................. 5 I. LE PASSEPORT MOBILITE EST VICTIME DE SON SUCCES AINSI QUE DE NOMBREUSES DERIVES DANS SA MISE EN UVRE...................................................................................... 7 A. UN FACTEUR DE CONTINUITE TERRITORIALE............................................................... 7
1. Un principe juste................................................................................................... 7
2. Un succès fulgurant.............................................................................................. 9
B. UNE SITUATION FINANCIERE TRES DEGRADEE............................................................ 13
II. LA REFORME DU PASSEPORT MOBILITE DOIT S ACCOMPAGNER D UNE REFLEXION SUR   LE DEVELOPPEMENT DES UNIVERSITES D OUTRE-MER.......................................................... 15 A. CLARIFIER LES RESPONSABILITES.............................................................................. 15 1. Un préalable : lappropriation par le ministère de lOutre-mer de son rôle de pilote.... 15 2. Un impératif : le renforcement de la collaboration entre les institutions...................... 17 B. PRECISER LES CONDITIONS DE MISE EN UVRE DU PASSEPORT MOBILITE.................. 20 1. Les conditions dattribution.................................................................................... 21 2. Les conditions de prise en charge.......................................................................... 23 3. Les contrôles........................................................................................................ 24
4. Le cas particulier des étudiants boursiers............................................................... 25 C. ENCOURAGER LE DEVELOPPEMENT DES UNIVERSITES DOUTRE-MER.......................... 26 1. Promouvoir les universités locales.......................................................................... 26 2. Corriger les biais introduits par certains dispositifs daide aux étudiants.................... 27 EXAMEN EN COMMISSION..................................................................................................... 29
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES........................................................... 33
ANNEXE 2 : EXEMPLE DE BILLET ALLER-RETOUR PRIS EN CHARGE AU TITRE DU PASSEPORT MOBILITE................................................................................................ 34 ANNEXE 3 : LISTE DES 20 PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPECIAL...................... 35
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INTRODUCTION
Destiné à assurer la continuité territoriale avec loutre-mer, le passeport mobilité a été mis en place à la suite de lengagement pris par le Président de la République, dans son discours prononcé le 6 avril 2002 en Guadeloupe, à Baie-Mahault, de «créer pour les jeunes en cours détudes un «passeport mobilité» assurant la prise en charge de leurs billets davion en combinant bourses universitaires et conventions avec des organismes de formation. »
Le succès rencontré par cette mesure, appliquée dès le second semestre 2002, a été fulgurant. Le nombre de passeports mobilité délivrés a atteint 21.516 en 2005, dont deux tiers détudiants et près dun tiers de jeunes en stage dinsertion ou en formation professionnelle. Sur la même période, le coût du dispositif est passé de 8,3 à 20,6 millions deuros. Ce succès résulte, pour une bonne part, de lintérêt manifesté par les étudiants originaires des départements doutre-mer. Entre 2003 et 2006, le nombre de dossiers traités dans les DOM a ainsi été multiplié par 3,5, passant de 3.516 à 12.224, et le nombre de bénéficiaires a plus que triplé, pour concerner près de 10.600 étudiants.
Alors quil ne semble pas devoir se démentir, lengouement suscité témoigne de la nécessité du dispositif, mais également de certaines dérives, auxquelles il convient de mettre un terme si lon veut garantir la légitimité et la pérennité du passeport mobilité.
Les abus trop souvent constatés dans les demandes de prise en charge et la dégradation de la situation financière conduisent aujourdhui le dispositif au bord de lexplosion. Responsables de la gestion du volet « étudiant » du passeport mobilité dans les départements doutre-mer, les CROUS doivent ainsi faire face à une situation intenable qui les contraint à mobiliser leur trésorerie et, lorsque ce nest plus possible, à suspendre les remboursements aux étudiants et aux compagnies aériennes concernées ! Il en résulte un vif mécontentement parmi les Français doutre-mer.
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Lurgence de la réforme simpose. Elle doit être menée en pleine concertation avec les différents acteurs du dispositif et saccompagner dune réflexion plus générale sur le développement de lenseignement supérieur dans les collectivités doutre-mer. Aussi, alors que le ministère de lOutre-mer sapprête à modifier le décret du 18 février 2004 relatif à laide dénommée « passeport mobilité »(1)votre Rapporteur spécial formule, à la suite de différentes auditions, conduites à Paris et dun contrôle sur pièces et sur place effectué en Guadeloupe, vingt propositions dont lobjectif est de promouvoir un dispositif plus juste(2).
(1) Ce décret n° 2004-163 du 18 février 2004 constitue le fondement juridique du passeport mobilité. Il est complété par des conventions conclues entre lÉtat et les organismes agissant dans les domaines de laide aux étudiants, aux personnes en formation ou à linsertion professionnelle auxquels lÉtat confie la gestion du dispositif. (2) Ces propositions concernent le volet « étudiant » du passeport mobilité, auquel votre Rapporteur spécial a limité le champ de son action en vertu des dispositions de larticle 57 de la loi organique du 1eraoût 2001 relative aux lois de finances. Certaines dentre elles peuvent néanmoins être étendues au volet « formation et insertion professionnelle ».
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I. LE PASSEPORT MOBILITE EST VICTIME DE SON SUCCES AINSI QUE DE NOMBREUSES DERIVES DANS SA MISE EN UVRE
Alors que le nombre de bénéficiaires du passeport mobilité a connu une croissance exponentielle depuis 2002, les dotations destinées à son financement ont été systématiquement sous-évaluées et versées avec retard. Il en a résulté, dans un premier temps, un report de la charge de gestion sur les organismes chargés de la mise en uvre du dispositif puis, dans un second temps, linterruption des remboursements et à la constitution dune dette auprès des compagnies aériennes desservant les collectivités territoriales doutre-mer.
A. UN FACTEUR DE CONTINUITE TERRITORIALE
Si le passeport mobilité répond à une véritable nécessité  la garantie de la continuité territoriale, lampleur de lengouement quil suscite révèle ma fois la réalité du besoin et lexistence de certains abus.
1. Un principe juste
Destiné à favoriser la continuité territoriale, le passeport mobilité consiste en une aide financière attribuée par lÉtat afin de permettre aux jeunes ultramarins de suivre une formation en dehors de la collectivité territoriale doutre-mer où ils résident. Octroyé sans condition de ressources, il sadresse, dune part, aux étudiants (articles 2 et 3 du décret précité du 18 février 2004), et, dautre part, aux jeunes en formation ou en insertion professionnelle (articles 4 et 5). Dans le cas général, il se traduit par la prise en charge dun voyage aller-retour par an.
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Le volet « étudiant » du passeport mobilité (articles 2 et 3 du décret n° 2004-163 du 18 février 2004)
Le passeport mobilité consiste en la prise en charge, par lÉtat, dun voyage aller-retour par année universitaire ou scolaire entre la collectivité territoriale d outre-mer d rigine et la métropole ou une autre collectivité doutre-mer. Elle prend la forme dun o billet davion dans la classe la plus économique ou dun remboursement du voyage aérien calculé sur le coût dun tel billet. Si le passeport mobilité est cumulable avec les autres aides nationales et locales, notamment les allocations servies à titre de bourses durant les vacances universitaires, le cumul des aides nationales et locales visant à compenser le coût du transport aérien ne peut excéder le prix du billet. Les conditions déligibilité sont les suivantes :  être étudiant français ou ressortissant dun État membre de lUnion européenne ; er  être âgé de moins de 26 ans au 1 octobre de lannée universitaire au titre de laquelle la demande est formulée. La condition dâge nest pas opposable lorsque létudiant demande à bénéficier, au plus tard un an après la fin de ses études supérieures, dun voyage de retour vers sa collectivité doutre-mer de résidence ;  résider habituellement ou avoir des ascendants ou tuteurs légaux résidant habituellement outre-mer et y avoir accompli les classes de première et de terminale de lenseignement secondaire sauf dans le cas où des classes de ce niveau ou des filières dans les classes de ce niveau nexistent pas sur place ou sont saturées ;  suivre, y compris par lintermédiaire duCentre national denseignement à distance (CNED), des formations denseignement supérieur publiques ou privées en métropole ou dans une autre collectivité territoriale doutre-mer ou dans un État membre de la Communauté européenne autre que la France dans le cadre dun programme communautaire, du fait de la saturation ou de linexistence de la filière choisie sur place dans la collectivité territoriale doutre-mer ;  ne pas avoir subi deux échecs successifs aux examens et concours de fin dannée scolaire ou universitaire. Cette condition nest pas exigée dans le cas du voyage initial et de la première année détude.
Si lensemble des crédits destinés à financer le passeport mobilité sont rattachés au ministère de lOutre-mer,viale programmeConditions de vie outre-mer de la missionOutre-mer, la gestion du dispositif est confiée à diverses institutions. La gestion du volet « étudiant » échoit au CNOUS et aux CROUS pour les étudiants résidant dans les départements doutre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion). Il est assuré par les services locaux de lÉtat (hauts-commissariats, préfectures, administration supérieure en liaison avec les vices-rectorats ou, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, le service de lÉducation nationale) pour les étudiants résidant dans les autres collectivités territoriales doutre-mer (Mayotte, Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna et Saint-Pierre-et-Miquelon).
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En revanche, linstruction du volet « formation et insertion professionnelle » est assurée par lAgence nationale pour linsertion et la promotion des travailleurs doutre-mer (ANT) dans les départements doutre-mer ou, à La Réunion seulement, par le Centre national daccueil et daction pour les Réunionnais en mobilité (CNARM). À Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, il revient aux services de lÉtat compétents localement en matière de travail, demploi et de formation professionnelle de gérer le dispositif.
Le volet « formation/insertion professionnelle » du passeport mobilité (articles 4 et 5 du décret n° 2004-163 du 18 février 2004)
Peuvent bénéficier du passeport mobilité les jeunes en formation ou en insertion professionnelle, âgés de 18 à 30 ans, de nationalité française ou ressortissants dun État membre de lUnion européenne, résidant habituellement outre-mer, si :  ils ont un projet professionnel de formation dau moins 3 mois ou un projet dinsertion (contrat à durée indéterminée ou contrat à durée déterminée dau moins 6 mois) se réalisant en mobilité en métropole ou dans une autre collectivité doutre-mer ;  ils ont un projet dinsertion dans le cadre dune filière daccès à lemploi en métropole ou dans une autre collectivité doutre-mer ;  ils sont admissibles aux épreuves orales dadmission des concours daccès à une formation de lenseignement supérieur, aux grandes écoles et aux écoles dinfirmiers, ou aux concours de catégorie A et B de la fonction publique de lÉtat, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière, lorsque ces épreuves se déroulent en métropole ou dans une autre collectivité doutre-mer. L ide consiste en la prise en charge, dans la classe la plus économique : a  dun voyage aller-retour par année civile pour les jeunes qui suivent une formation visant à faciliter leur insertion professionnelle. Un second voyage peut être accordé au cours de lannée civile lorsque la formation est dune durée supérieure à 18 mois ;  dun voyage aller pour les jeunes qui viennent occuper un emploi ;  dun voyage aller-retour par année civile pour permettre aux candidats de subir les épreuves orales dadmission des concours susmentionnés.
2. Un succès fulgurant
Dès sa création, le passeport mobilité a rencontré un succès considérable, qui résulte pour moitié de lengouement des étudiants originaires des départements doutre-mer (DOM).
a) La forte croissance du dispositif
Le passeport mobilité a connu une montée en charge extrêmement rapide. Selonpar le ministère de lOutre-mer qui, seul, les données fournies dispose de lensemble des informations disponibles sur le dispositif,le nombre de passeports est ainsi passé de 2.119 en 2002, année de sa mise en place, à
 10  21.516 en 2005(1). Surtout,entre 2003, première année complète dapplication du dispositif, et 2005, le nombre de passeports a doublé, augmentant de 10.625 à 21.516.
Si, lors de la mise en place du passeport mobilité, les bénéficiaires étaient surtout des jeunes en formation ou en insertion professionnelle,le volet « étudiant » concentre désormais lessentiel des allocataires (69 % en 2005). Les étudiants bénéficiaires sont, en outre, très majoritairement (à hauteur de 71 %) originaires des départements doutre-mer.
NOMBRE DE PASSEPORTS MOBILITE ATTRIBUES DEPUIS 2002
Collectivités doutre-mer 2002 2003 Volet « étudiant »Guadeloupe 803 GMuayrtainneique4523688La Réunion1.442 Saint-Pierre et Miquelon  2 Mayotte  66 Nouvelle-Calédonie  649 Wallis et Futuna  16 Polynésie française  750 Total 5 4.848 Volet « formation/insertion professionnelle »Guadeloupe 537 1.182 Guyane 146 375 Martinique 352 795 La Réunion 1.026 2.953 Saint-Pierre et Miquelon  18 Mayotte  36 Nouvelle-Calédonie 17 245 Wallis et Futuna 28 112 Polynésie française 8 61 Total 2.114 5.777 Total général 2.119 10.625 Source : ministère de lOutre-mer. (*) : au 30 juin.
2004 1.267 355 1.325 2.487 102 785 1.356 116 1.244 9.037
1.082 418 850 2.984 8 153 228 123 173 6.019 15.056
2005 3.072 817 2.538 4.108 121 2.054 1.054 211 785 14.760
1.270 496 1.151 3.087 34 255 224 129 110 6.756 21.516
2006 (*)
1.748 483 1.488 2.591 80 1.050 720 141 508 8.809
177 81 195 341 19 48 150 59 69 1.139 9.948
À lexplosion du nombre de passeports mobilité correspond naturellement une progression exponentielle des dépenses liées au dispositif, qui fonctionne comme un guichet ouvert. Ainsi,le coût du passeport mobilité est passé de 8,3 millions deuros en 2003 à 20,6 millions deuros en 2005. Là encore, les dépenses se concentrent sur le volet « étudiant » qui, avec 15,4 millions deuros en 2005, représente près des trois quarts du montant total. Ce sont les dépenses engagées au sein des départements doutre-mer qui sont prépondérantes au sein du volet « étudiant » (près de 60 % de son coût global).
(1) Le ministre de lOutre-mer na pas été en mesure dindiquer le nombre total de bénéficiaires en 2006.
Collectivitésdoutre-merGuadeloupeGuyane MartiniqueLa RéunionSaint-Pierre et
 11 
EVOLUTION DES DEPENSES LIEES AU PASSEPORT MOBILITE
2002
1.595
2003 2004 Volet « étudiant »401.500 1.093.537 118.000 287.846 442.000 1.123.343 1.110.223 2.489.762 2.306 179.283
2005
2.448.845 615.272 2.023.167 4.039.725 159.853
Miquelon Mayotte  48.906 1.153.274 2.960.083 Nouvelle-Calédo  924.825 2.147.925 1.815.330 nie Wallis et Futuna  19.200 190.907 338.493 fPolynaéissiee942.0001.720.8801.004.089ranç Total 1.595 4.008.960 10.386.757 15.404.857 Volet « formation/insertion professionnelle »Guadeloupe 188.729 815.304 647.382 873.488 Guyane 49.985 207.357 221.383 325.064 Martinique 130.891 497.541 456.467 641.264 La Réunion 418.896 1.884.430 1.872.213 2.252.941 Saint-Pierre et  23.332 9.341 46.702 Miquelon Mayotte  37.489 124.066 250.060 Nouvelle-Calédo nie 18.634 452.104 355.327 386.616 Wallis et Futuna 42.000 273.318 157.804 237.467 fProalnyçnaéissiee7.953112.344162.565148.354Total 857.088 4.303.219 4.006.548 5.161.956 Total général 858.683 8.312.179 14.393.305 20.566.813 Source : ministère de lOutre-mer. (*) : au 30 juin.
(en euros)
2006 (*)
1.408.723 389.647 1.198.914 2.415.314 105.680
1.650.000 1.253.537 211.688
631.009 9.264.512
118.801 49.023 113.955 235.199 25.099 46.520 229.513 42.878 86.056 947.044 10.211.556
La forte croissance du nombre de passeports mobilité attribués et des coûts afférents correspond tout dabord à la montée en puissance classique dun dispositif daide, à la suite de la diffusion de linformation relative à sa création.
Toutefois, le caractère exponentiel, et jusquà présent ininterrompu, de lévolution constatée révèle que la connaissance de lexistence du dispositif saccompagne dune bonne appréhension de ses faiblesses (contournement de la condition dinexistence ou de saturation des filières, prise en charge intégrale du coût du voyage avec une liberté de choix totale quant à la date, déchéance quadriennale, etc.), qui semblent être systématiquement exploitées, du moins dans le cas du volet « étudiant » que votre Rapporteur spécial a été amené à étudier plus précisément.
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