Les collectivités territoriales et les transports. Rapport d'information.

Senat

Description

Les transports publics locaux sont aujourd'hui au coeur d'une véritable révolution en marche dans nos territoires, celle de la "mobilité durable". Les usagers veulent plus de mobilité, une offre plus diversifiée prenant en compte le développement durable, une plus grande accessibilité, une plus grande fiabilité et davantage d'informations en temps réel. Le succès des parkings relais, des vélos en libre-service ou encore du covoiturage démontre l'importance de l'intermodalité comme il traduit l'évolution des comportements en matière de transport. De la coordination des interventions de chaque acteur à l'avenir de leur financement, en passant par l'impact des nouvelles technologies, ce rapport dresse un large panorama de la situation et des perspectives des transports publics locaux.
Krattinger (Y). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0075494

Sujets

• Transport
• Administration territoriale
• Transport pour compte d'autrui
• Transports urbains

Informations

• Publié par: temis-developpement-durable
• Publié le: 01 janvier 2012
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• Langue: Français

Extrait

N° 319  

SÉNAT  SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012  Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 janvier 2012 

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RAPPORT DINFORMATION 

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur lescollectivités territorialeset lestransports, 

Par M. Yves KRATTINGER,

Sénateur.

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

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est composée deMme Jacqueline Gourault, présidente; M.Claude Belot, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau et Mme Patricia Schillinger, vice-présidentsMM. Philippe Dallier et Claude Haut,; secrétairesBotrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond; MM. Jean-Etienne Antoinette, Yannick Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau et Alain Richard 

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S O M M A I R E 

 Pages

INTRODUCTION.......................................................................................................5.................. 

I.UNBILANPOSITIFDELAGESTIONDESTRANSPORTSPUBLICSLOCAUX............ 7 

A. UNE COMPÉTENCE STRICTEMENT RÉPARTIE ENTRE DES ACTEURS LOCAUXMULTIPLES.............................................................................................................7  1. Le cadre défini par la LOTI7.................................................................................................  a)Lestransportspublicsurbains.............................................................................................8  b)Lestransportspublicsinterurbains.....................................................................................9  (1) Les transports interurbains relevant du département ............................................................... 9  (2) Les services de transports publics dintérêt régional .............................................................. 9  2.  a permis un développement significatif des transports collectifs locaux............................. 10  a) Lexemple du développement des services régionaux de voyageurs.................................... 11  b) La démarche de planification des déplacements : le succès des plans de déplacementsurbains(PDU)..............................................................................................  11 c) Une tendance générale dans lusage des transports publics locaux par les français : plus de voyages et plus de kilomètres quotidiens ................................................................ 12 

B. DES DISPOSITIFS DE COORDINATION AU SERVICE DE LINTERMODALITÉ ............... 15  1. Des syndicats de communes aux syndicats mixtes................................................................... 16  2. Les syndicats mixtes ouverts « loi SRU » : un outil juridique indispensable de coopération et de coordination.....................................................................................1..7........  a) Un outil pour développer lintermodalité des transports publics locaux .............................. 17  b) Un bilan largement positif et encourageant ......................................................................... 19 

II. LE FINANCEMENT DES TRANSPORTS PUBLICS LOCAUX, LONGTEMPS DYNAMIQUE, AUJOURDHUI EN CRISE.......................................................................... 21 

A. LE VERSEMENT TRANSPORT : UNE RESSOURCE DYNAMIQUE DE FINANCEMENTDESTRANSPORTSURBAINS....................................................................22  1. Une augmentation ininterrompue des ressources du versement transport............................ 23  2.  liée à des facteurs dynamiques........................................4...2.................................................  (1) Labaissement des seuils de population des AOTU ................................................................ 24  (2) Lévolution des taux plafonds .............52................................................................................  (3) Le développement des structures intercommunales ................................................................ 27 

B. LES DIFFICULTÉS ACTUELLES DE FINANCEMENT DES TRANSPORTS PUBLICSLOCAUX..................................................................................................................28  1. Les limites des leviers traditionnels de croissance du versement transport............................. 28  2. Les textes issus du Grenelle de lenvironnement : une ambition au financement incertain.................................................................................................................29................  3. Laccessibilité des transports publics locaux : un coût élevé pour les AOT............................. 30  a) Des dispositions législatives ambitieuses ........................................................................ 31  b) malheureusement largement inapplicables ...................................................................... 33  (1) La non-prise en compte des spécificités des transports locaux ................................................. 33  (2) La contrainte budgétaire de laccessibilité ..........................................................................4.3.  4. Un transfert de compétences mal compensé : le coût de la compétence « TER » pour les régions............................................................3..5................................................................  5. Des réponses apportées encore timides.................................53..................................................  6. Une solution de financement limitée : le versement transport additionnel............................... 37 

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III. POUR DES TRANSPORTS PUBLICS LOCAUX AU SERVICE DE LA MOBILITÉ COURANTE DES USAGERS.................................38............................................ 

A. LES CONDITIONS DE LINTERMODALITÉ : INFORMATION MULTIMODALE ETBILLETIQUEINTÉGRÉE...................................................................................................39  1. Linformation multimodale est une condition essentielle de mobilité courante........................ 39  2. La billettique unique favorise la mobilité courante et repose sur la conjonction des systèmes de transport..............................................................................................................45 

B. UNE COORDINATION NÉCESSAIRE AU NIVEAU TECHNOLOGIQUE ET INSTITUTIONNEL POUR ASSURER LA MOBILITÉ COURANTE....................................... 47  1. Du point de vue technique : développer des référentiels communs pour assurer linteropérabilité des systèmes8..4..............................................................................................  2. Du point de vue institutionnel : consolider les outils de coordination existants...................... 51 

ANNEXES..............................................................55........................................................................  Annexe 1 : Propositions de la délégation........................................65............................................  Annexe 2 : Examen du rapport dinformation par la délégation, le 31 janvier 2012.................. 57  Annexe 3 : Etude réalisée par la division de législation comparée du Sénat : Organisation de la compétence « transport » entre les différents niveaux de collectivités locales, en Allemagne, en Espagne, en Italie et en Suisse.................................... 63  Annexe 4 : Liste des personnalités auditionnées.......................................................................... 88  Annexe 5 : Glossaire...............................90.................................................................................... 

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 INTRODUCTION   Mesdames, Messieurs, 

Ces dernières années, nos collègues des commissions permanentes ont exploré de façon très pertinente, à loccasion de rapports dinformation 1 , les problématiques relatives aux infrastructures de transport dans notre pays. Votre délégation, loin davoir voulu ajouter sa propre contribution à ces excellents rapports, a toutefois jugé utile dapporter un complément en examinant, au-delà de la question des réseaux, qui reste cruciale sans aucun doute, la question de lorganisation des transports publics locaux. Sur ce point, les problématiques sont nombreuses, parmi lesquelles : la répartition des compétences entre les différents acteurs et leur coordination ; la question du financement des transports publics locaux dans les années à venir ; ou encore limpact des nouvelles technologies dans lorganisation des transports publics locaux. La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat se devait dexplorer ces sujets, qui suscitent de nombreuses interrogations de la part des élus locaux en charge de la gestion des autorités organisatrices de transport (AOT). Parallèlement, ce sont nos concitoyens eux-mêmes qui semparent aujourdhui de ces questions. Ils en appellent à une évolution de loffre de transport et, par voie de conséquence, de lorganisation des transports publics au niveau local. Ces enjeux sinscrivent de surcroît dans le souci de la nécessaire prise en compte du développement durable. Par ailleurs, la complémentarité des modes de transport qui joue (faut-il le rappeler) un rôle en faveur de la mobilité durable est également une tendance lourde réclamée par nos concitoyens dans leurs déplacements quotidiens. Le développement de lintermodalité se traduit notamment par le succès des parkings relais, des vélos en libre-service ou encore du covoiturage. 

 1 Les derniers en date : «Les ports français : de la réforme à la relance», rapport dinformation n° 728 (2010-2011) du 6 juillet 2011 de M. Charles Revet, fait au nom de la commission de léconomie, du développement durable et de laménagement du territoire ; «Le schéma national des infrastructures de transport : des territoires à lEurope», rapport dinformation n° 592 (2010- 2011) du 8 juin 2011 de M. Louis Nègre, fait au nom de la commission de léconomie, du développement durable et de laménagement du territoire.

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 Les comportements en matière de transport sont donc actuellement en pleine évolution. Ce basculement, ce sont les citoyens eux-mêmes qui le réclament. Ils veulent davantage de mobilité, une offre plus diversifiée, une plus grande accessibilité, des transports plus fiables, plus respectueux de lenvironnement, et leur donnant de linformation en temps réel. En clair, les usagers veulent être des acteurs de leur propre mobilité. Dès lors, si la demande de transports publics évolue, loffre de transports collectifs doit pouvoir y répondre. Et dans ce contexte les collectivités territoriales sont au premier plan. Pour bâtir les transports publics locaux de demain, celles-ci devront : encourager la sophistication des systèmes dinformation qui va de pair avec loptimisation du réseau ; favoriser linnovation qui va de pair avec la simplification pour les usagers ; sappuyer sur des modèles institutionnels au service de lintermodalité ; et trouver des sources de financement. Telles sont les principales questions auxquelles votre délégation a souhaité apporter des pistes de solution. 

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 I.UN BILAN POSITIF DE LA GESTION DES TRANSPORTS PUBLICS LOCAUX

A.UNE COMPÉTENCE STRICTEMENT RÉPARTIE ENTRE DES ACTEURS LOCAUX MULTIPLES

Lalocalisation et le rayonnement géographique services des réguliers des transports publics locauxdéterminent la répartition des compétencesentre les différents échelons territoriaux : régions, départements, communes et leurs groupements, conformément aux dispositions de la loi dorientation des transports intérieurs (LOTI) 1  1982, considérée comme de lacte fondateur de lorganisation des transports publics locaux en France. LÉtat a toutefois conservé une compétence résiduelle en la matière : la gestion des services de transports routiers non urbains et des services nationaux ferroviaires non transférés aux régions. Toutefois, en application de larticle 6 du cahier des charges de la SNCF approuvé par un décret de 1983 2 , lÉtat doit être regardé, en létat actuel du droit, comme ayant transféré à la SNCF lorganisation et la mise en uvre de ces services ferroviaires. Les collectivités territoriales compétentes pour lorganisation et la gestion des transports publics sont qualifiéesdautorités organisatrices des transports(AOT). En dehors despérimètres de transports urbains (PTU), au sein desquels sont compétentesles autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) que sont les communes et leurs groupements, les départements et les régions organisent les transports publics interurbains. Ce cadre légal a permis undéveloppement significatif des transports collectifs locauxdepuis trente ans, comme en témoigne lexemple du développement des trains express régionaux par les régions et linvestissement des AOT au sein des démarches de planification des transports, à travers les plans de déplacements urbains (PDU).

1.Le cadre défini par la LOTI

La LOTI distingue les transports publics urbains, assurés par les communes et leurs groupements, des transports publics interurbains, gérés par les départements et les régions.

 1 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 dorientation des transports intérieurs. 2 portant approbation du cahier des charges deDécret n° 83-817 du 13 septembre 1983 modifié la Société nationale des chemins de fer français (SNCF).

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a)Les transports publics urbains Les services de transports urbains 1  selon le cas, des relèvent, communes, desgroupements de communesou dessyndicats mixtespouvant comprendre des départements.

Les communes et les groupements de communes sont les autorités organisatrices de transports compétentes pour : dune part, lorganisation des transports publics de personnes dans le cadre dun PTU ; dautre part, la définition de la consistance de loffre de transport, de la tarification et du mode dexploitation du service, ainsi que des principales orientations de la politique de déplacements urbains.

Lestransports scolaires, bien que de la compétence du département, relèvent également, en principe, de la responsabilité de lautorité organisatrice urbaine, lorsquils sontau sein dun PTU, sauf délégation au département 2 .

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 Le périmètre des transports urbains (PTU)

Aux termes de larticle 27 de la LOTI, «le périmètre des transports urbains comprend le territoire dune commune ou le ressort territorial dun établissement public ayant reçu la mission dorganiser les transports publics de personnes». Il est créé par délibération du conseil municipal de la commune ou de létablissement public et est approuvé par arrêté du préfet après avis du conseil général.

Larrêté préfectoral de création des communautés urbaines et des communautés dagglomération, dont une des compétences obligatoires est la gestion des transports publics urbains, vaut établissement dun PTU, conformément aux dispositions de larticle 72 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Au sein dun PTU, lAOTU élabore unplan de déplacements urbains(PDU) 3 , après avis des conseils municipaux, généraux et régionaux concernés, avant dêtre soumis à enquête publique. Ce document de planification définit les principes généraux de lorganisation des transports, de la circulation et du stationnement afin de promouvoir un usage plus rationnel des transports individuels et collectifs ( cf. infra ). Larticle 12 de la  loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a modifié larticle L. 5217-4.-I. du code général des collectivités territoriales relatifs auxcompétences des métropolesen prévoyant que celles-ci «exercent de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes () en matière daménagement de lespace métropolitain :lorganisation des transports urbainsau sens du chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports, sous réserve de larticle L. 3421-2 du même code ; la création, laménagement et lentretien de voirie ; la signalisation ; les parcs de stationnement, les plan de déplacements urbains; »

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 1 Article 27 de la LOTI. 2 Prévue aux articles L. 213-11 et L. 213-12 du code de léducation. 3 Prévu à larticle 28 de la LOTI.

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b)Les transports publics interurbains Les transports interurbains désignent lensemble des réseaux de transports qui ne sont pas organisés dans le cadre dun PTU. Ils regroupent les transports non urbains relevant du département et les transports ferroviaires régionaux assumés par les régions.

(1)Les transports interurbains relevant du département Les transports non urbains ou interurbains dintérêt départemental relèvent du conseil général au sein de son territoire 1 , hors PTU. Ils comprennent les services réguliers et les services à la demande de transport routier qui peuvent être délégués, par le département, à desautorités organisatrices de transports secondairesque sont les communes ou leurs groupements : à la demande de ces derniers, le département peut faire assurer tout ou partie de lorganisation et de la mise en uvre dun service de transport. Le département est également lunique autorité organisatrice compétente en matière de transports scolaires, conformément aux dispositions de larticle L. 213-11 du code de léducation, sauf en Île-de-France où la gestion et lorganisation de ces transports relèvent du Syndicat des transports dÎle-de-France (STIF). Font également partie des services de transports non urbains dintérêt départemental les services routiers de substitution aux services ferroviaires non inscrits au plan de transport régional 2 (bus ou autocars par exemple) et les services dintérêt national organisés et mis en uvre par les départements sur délégation de lÉtat 3 . Enfin, les départements ont la faculté dexploiter des infrastructures de transports ferroviaires ou de transports guidés non urbains 4 . (2)Les services de transports publics dintérêt régional La région est responsable de lorganisation des services de transports dintérêt régional qui concernent au moins deux départements à lintérieur dune même région. Ces services comprennent : - les services routiers réguliers non urbains dintérêt régional 5 ; - les services ferroviaires régionaux effectués sur le réseau ferré national dans le cadre dune convention passée entre la région et la SNCF ;

 1 Article 29 de la LOTI. 2  29 du décret n° 85-891 du 16 août 1985 relatif aux transports urbains de personnes et Article aux transports routiers non urbains de personnes. 3 31 du décret précité du 16 août 1985.Article 4 Article 18-1 de la LOTI. 5 Article 29 de la LOTI et article 30 du décret précité du 16 août 1985.