Les fonds structurels comme outils d'aménagement du territoire

De
L'élargissement de l'Union européenne en mai 2004 conduira à une redistribution des fonds structurels entre les Etats. Les nouveaux entrants en deviendront les principaux bénéficiaires sans pour autant que les difficultés des membres actuels aient disparu.
Le Conseil économique et social propose une politique régionale communautaire fondée sur des critères rénovés. Il souligne les réformes que notre pays doit rapidement opérer pour y conserver toute sa place. Source : Conseil économique et social
Publié le : mardi 1 juillet 2003
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III
SOMMAIRE
Pages
AVISle Conseil économique et social auadopté par cours de sa séance du mercredi 2 juillet 2003......... I - 1Première partie Texte adopté le 2 juillet 2003............. 3
I - LIMPACT DES FONDS STRUCTURELS...........................................71. Un effet de levier incontestable pour tous les États membres ..........72. Un impact qualitatif sur les pratiques de développement régional ...83. Lémergence de coopérations européennes ......................................84. Mais une efficacité contestée en terme daménagement du territoire ...........................................................................................95. Un certain manque de pertinence des zonages .................................9
II - DES DIFFICULTÉS PARTICULIÈRES POUR LA FRANCE .......101. Des crédits européens parfois mal utilisés ......................................102. La difficile complémentarité entre les contrats de plan et les fonds structurels .............................................................................13
III - LE CONTEXTE DE LÉLARGISSEMENT ....................................141. Un accroissement sans précédent des disparités économiques au sein de lUnion...............................................................................142. Une modification de lallocation des fonds structurels et de cohésion .........................................................................................16
IV - LES PROPOSITIONS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL.............................................................................................181. Faire face aux contraintes budgétaires............................................182. Vers une véritable politique régionale européenne.........................213. Des réformes incontournables pour la France ................................24Deuxième partie Déclarations des groupes ................ 29
ANNEXE A LAVIS..........................................................................................53SCRUTIN............................................................................................................53
RAPPORTprésenté au nom de la section des économies régionales et de laménagement du territoire par M. Charles Bonissol, rapporteur..... II - 1CHAPITRE I : LÉVOLUTION DES FONDS STRUCTURELS ..................5
I - UNE ÉVOLUTION RYTHMÉE PAR LES GRANDES ÉTAPES DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE....................................5
IV
A - DU TRAITÉ DE ROME À LACTE UNIQUE (1957-1986) : LA MISE EN PLACE PROGRESSIVE DES FONDS STRUCTURELS ..................................................................................51. La volonté initiale dun développement harmonieux .......................52. Laggravation des déséquilibres .......................................................5
B - LACTE UNIQUE EUROPÉEN ET LA NAISSANCE DE LA POLITIQUE DE COHÉSION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE. .........6
C - DE 1988 À 1999 : DEUX PÉRIODES DE PROGRAMMATION, DEUX RÉFORMES DES FONDS STRUCTURELS..........................61. La réforme fondamentale de 1988....................................................62. Le Traité sur lUnion européenne et la deuxième programmation ...8
II - UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE : LA RÉFORME DE 1999 ET LA NOUVELLE PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2000-2006........................................................................................... 01
A - LES PRINCIPALES NOUVEAUTÉS DE LA PROGRAMMATION 2000-2006 ......................................................10
B - LE CHAMP DAPPLICATION DES DIFFÉRENTS OBJECTIFS ..111. Deux objectifs régionaux................................................................122. Un objectif horizontal : lObjectif 3 ...............................................183. Des mécanismes de soutien transitoire (ou «phasing out»)..........204. Les procédures : programmation et gestion des projets..................21
C LES GRANDS PRINCIPES DE LA POLITIQUE RÉGIONALE ....23-1. Le principe de programmation .......................................................232. Le principe de partenariat ...............................................................233. Le principe dadditionnalité............................................................234. Le principe de concentration ..........................................................24
D - LES FONDS STRUCTURELS, INSTRUMENTS FINANCIERS DE LA POLITIQUE RÉGIONALE EUROPÉENNE........................241. Le FEDER ......................................................................................242. Le FEOGA-Orientation ..................................................................263. Le FSE ............................................................................................264. LIFOP ...........................................................................................27
E - LES PROGRAMMES DINITIATIVE COMMUNAUTAIRE (PIC) ...................................................................................................281. INTERREG III ...............................................................................292. EQUAL ..........................................................................................323. URBAN II ......................................................................................344. LEADER + .....................................................................................36
F - LES ACTIONS INNOVATRICES
....................................................38
V
CHAPITRE II : FONDS STRUCTURELS ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ........................................................................41
I - UN EFFET DE LEVIER ........................................................................41
A - DES PROJETS QUI NAURAIENT PAS ÉTÉ FINANCÉS SANS LES FONDS STRUCTURELS...............................................41
B - UNE RÉDUCTION SIGNIFICATIVE DES DISPARITÉS DE DÉVELOPPEMENT ENTRE LES ÉTATS MEMBRES ..................421. La convergence des pays de la cohésion ........................................422. Un rattrapage des régions les plus en retard de développement .....433. Un développement des investissements structurants ......................46
C - UN IMPACT QUALITATIF SUR LES PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL.....................................................471. Lémergence dacteurs régionaux et la mise en synergie des dynamiques locales ........................................................................472. De nouvelles pratiques de gestion et de contrôle de la dépense publique .........................................................................................49
D - LÉMERGENCE DE RÉGIONS EUROPÉENNES TRANSFRONTALIÈRES. ................................................................50
II - LA COMPLÉMENTARITÉ CONTRATS DE PLAN - FONDS STRUCTURELS ..............................................................................51
A - UNE VOLONTÉ AFFICHÉE DE COORDONNER LACTION S FONDS STRUCTURELS ET DES CPER ................................5DE 1
B - DES OBSTACLES À LA COMPLÉMENTARITÉ ..........................53III - LES DIFFICULTÉS ............................................................................54
A - UNE EFFICACITÉ CONTESTÉE ....................................................541. La persistance de déséquilibres importants en termes de richesse..552. Une cohésion territoriale inaccomplie ............................................553. Des résultats décevants en termes de cohésion sociale...................564. Des efforts dinnovation inégaux ...................................................57
B - UNE VALEUR AJOUTÉE JUGÉE INSUFFISANTE ......................58
C - UN CERTAIN MANQUE DE PERTINENCE DES ZONAGES......59
D - DES CRÉDITS EUROPÉENS PARFOIS DIFFICILES À UTILISER ..........................................................................................601. Des règles déligibilité des projets jugées trop restrictives.............612. Les écueils de la règle de ladditionnalité des financements ..........613. Des financements européens insuffisamment connus.....................624. Des procédures administratives trop lourdes au regard des résultats obtenus.............................................................................63
VI
5. Le difficile cumul des réglementations européennes et nationales .......................................................................................666. Un certain déficit de compétences pour mener les projets. ............667. Les conséquences de la sous-consommation des fonds structurels : la règle dite du « dégagement doffice » ou « n+2 » ..67
IV - LES MESURES PRISES POUR UNE MEILLEURE GESTION DES FONDS......................................................................................68
A - LES DÉLÉGATIONS........................................................................681. Objectifs 1 et 2 ...............................................................................682. Les initiatives communautaires ......................................................713. Les actions innovatrices .................................................................71
B - UN PRÉALABLE À LALLÈGEMENT DES PROCÉDURES : LA CIRCULAIRE DU 15 JUILLET 2002.........................................711. En termes dinformation et danimation.........................................712. En termes de maturité des projets...................................................723. Pour les mécanismes dinstruction .................................................724. En matière de gestion .....................................................................725. Pour le suivi....................................................................................72
C - UNE REFONTE PLUS PROFONDE : LE CONSEIL DES MINISTRES DU 31 JUILLET 2002..................................................731. Un allègement substantiel des procédures ......................................732. Un renforcement de lappui aux projets .........................................743. Une plus grande association des collectivités locales et notamment des régions ..................................................................74
CHAPITRE III : LA MISE EN OEUVRE DES FONDS STRUCTURELS 75
I - DES APPLICATIONS EN FRANCE ...................................................75
A - LES FONDS STRUCTURELS EN ALSACE...................................751. Le Bassin potassique de Wittenheim en Alsace .............................752. Lexpérimentation de la décentralisation de la gestion des fonds en Alsace........................................................................................80
B - PROVENCE-ALPES-CÔTE DAZUR .............................................891. La région PACA : une région composée de territoires hétérogènes ....................................................................................892. Le bilan des programmes pour la période 1994-1999 ...................913. Le DOCUP Objectif 2 pour 2000-2006..........................................984. Les autres programmes .................................................................1045. Les avancées dans la gestion des fonds européens en PACA.......1086. Les problèmes qui persistent ........................................................111
C - LOUTRE-MER...............................................................................115
VII
1. Les Départements d'Outre-mer (DOM) : régions ultra-périphériques bénéficiaires des fonds structurels .........................1152. Les Territoires dOutre-mer (TOM) : territoires simplement associés à lUnion européenne .....................................................1203. Le cas particulier de Mayotte : collectivité départementale en cours dintégration à lUnion européenne ....................................121
D - LES FONDS STRUCTURELS EN CORSE ...................................1231. 1994-1999 : un apport communautaire très important..................1232. La période 2000 - 2006.................................................................1233. Les effets de la mise en uvre des fonds structurels en Corse .....1254. Laprès 2007 : la nécessité de maintenir des aides structurelles en Corse .......................................................................................128
II - LES FONDS STRUCTURELS DANS LES AUTRES ÉTATS MEMBRES .....................................................................................128
A - LESPAGNE....................................................................................1281. Un contexte politique et administratif différent............................1292. Une consommation importante.....................................................1393. Des effets contrastés .....................................................................143
B - LES AUTRES ÉTATS MEMBRES ................................................1461. LItalie ..........................................................................................1462. LAllemagne.................................................................................1473. La Grèce .......................................................................................1484. Le Portugal ...................................................................................1495. Le Royaume-Uni ..........................................................................1496. La Belgique ..................................................................................1507. Les Pays-Bas ................................................................................1518. Le Luxembourg ............................................................................1529. LIrlande .......................................................................................15210. Le Danemark ..............................................................................15311. La Finlande.................................................................................15412. La Suède .....................................................................................15513. LAutriche ..................................................................................155
CHAPITRE IV : RÉFORMER LES FONDS STRUCTURELS POUR UN MEILLEUR AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ? ....157
I LE CONTEXTE DE LÉLARGISSEMENT DE LUNION -EUROPEENNE ET SES IMPLICATIONS .................................157
A - UN ACCROISSEMENT SANS PRÉCÉDENT DES DISPARITÉS ÉCONOMIQUES AU SEIN DE LUNION. ............1581. Une Europe scindée en trois parties..............................................1582. Des inégalités grandissantes en termes de revenu ........................159
VIII
3. Une situation de lemploi moins favorable dans une Europe élargie. .........................................................................................1604. Une insuffisance dinfrastructures et déquipements dans les pays candidats ..............................................................................161
B - UNE MODIFICATION DE LALLOCATION DES FONDS STRUCTURELS ET DE COHÉSION.............................................1631. Une participation des PECO à la politique régionale dès 2004 ....1632. Un déplacement du centre de gravité de la politique régionale ....1643. Un effet statistique inévitable et une dilution des aides................165
II - LES ORIENTATIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE..167A - LA PRIORITÉ AUX RÉGIONS LES MOINS DÉVELOPPÉES ...167
B - UNE MONTÉE EN PUISSANCE DU FONDS DE COHÉSION ...168
C - UN MENU DE PRIORITÉS COMMUNAUTAIRES .....................168
D - LE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION ..........................170
III - LES ORIENTATIONS DES PAYS MEMBRES ............................170
IV - LES ORIENTATIONS DU CIADT DU 13 DÉCEMBRE 2002 .....171
CONCLUSION................................................................................................173
LISTE DES RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES.................................175
TABLE DES SIGLES .....................................................................................179
LISTE DES ILLUSTRATIONS.....................................................................181
I - 1
AVIS adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du mercredi 2 juillet 2003
I 2 -
I 3 -
Première partie Texte adopté le 2 juillet 2003
I - 4
I - 5
Le 12 novembre 2002, le Bureau du Conseil économique et social a confié à la section des économies régionales et de laménagement du territoire la préparation dun rapport et dun projet davis sur «Les fonds structurels comme outils daménagement du territoire»1. La section a désigné M. Charles Bonissol comme rapporteur. * * *
Le Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999 a adopté une réforme des politiques structurelles de lUnion européenne pour la période qui sétend de 2000 à 2006. Les sommes en jeu sont importantes tant pour lEurope (195 milliards deuros de fonds alloués sur la période 2000-2006) que pour la France (elle dispose de près de 16 milliards deuros de financements communautaires au titre des fonds structurels soit 8 % des fonds consacrés à la politique régionale des quinze pays de lUnion). Durant cette période, les quatre fonds structurels (FEDER, FSE, FEOGA-Orientation et IFOP) devront permettre la réalisation de trois objectifs prioritaires : deux objectifs régionaux (lObjectif 1 en faveur des zones en retard de développement, lObjectif 2 pour le soutien des zones en reconversion), un objectif national (lObjectif 3 en faveur du développement des ressources humaines). A ces trois objectifs auxquels sont alloués 94 % de lenveloppe des fonds structurels, sajoutent quatre programmes dinitiative communautaire (INTERREG III, LEADER +, EQUAL et URBAN II). Un fonds de cohésion doté de 18 milliards deuros permettra la réalisation déquipements structurants (actuellement en Espagne, au Portugal, en Grèce et en Irlande). Les implications sociales, économiques et spatiales des fonds structurels sont importantes et multiples : rattrapage des régions les moins développées de lUnion, développement économique des territoires urbains et ruraux, créations et pérennisation des emplois, amélioration des infrastructures, réhabilitation du cadre de vie et de lenvironnement Ces fonds contribuent à lémergence de régions européennes transfrontalières. Ils ont pour objectif dintervenir dans laménagement du territoire, bien que ce terme français ne soit pas reconnu au niveau européen. Pour autant, cette notion est pleinement validée par la Commission européenne au travers du concept de cohésion territoriale. Cependant il nest pas certain que les fonds structurels aient jusquici réalisé pleinement leur objectif de cohésion économique et sociale. Les écarts de développement entre pays sestompent progressivement mais des disparités importantes demeurent et des écarts considérables existent encore entre régions 1 Lensemble du projet davis a été adopté au scrutin public, par 162 voix et 1 abstention (voir le résultat du scrutin en annexe)
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