Les nécessaires évolutions du financement de l'Union européenne

De
D'ores et déjà, le mode de financement de l'Union européenne présente de réels défauts. L'élargissement de l'Union en 2004 et les modifications institutionnelles qui découleront des travaux de la Convention accentuent encore la nécessité d'une réforme. Le Conseil économique et social propose quelques pistes et insiste sur l'importance de doter l'Union de ressources propres. Source : Conseil économique et social
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III
SOMMAIRE
AVISle Conseil économique et social auadopté par cours de sa séance du mercredi 24 septembre 2003 I - 1
Première partie : Texte adopté le 24 septembre 2003. 3
I
II
III
IV
- LÉVOLUTION DES RESSOURCES DE LUNION EUROPÉENNE ..................................................................................6
- LE TEMPS DES MARCHANDAGES..............................................7
- LE CHOC DE LELARGISSEMENT ............................................10
- LA STABILITE DE LA ZONE EURO FACE AUX CHOCS CONJONCTURELS ET AUX RISQUES DE CRISES ASYMETRIQUES............................................................................12
V - VERS UNE CROISSANCE ENDOGENE......................................13
VI - LA MAITRISE DES DEPENSES PUBLIQUES............................17
VII - DOTER LUNION DES MOYENS DE SES AMBITIONS ..........18Deuxième partie : Déclarations des groupes.............. 21ANNEXE A LAVIS..........................................................................................47SCRUTIN............................................................................................................47
RAPPORTprésenté au nom de la section des Finances par M. Georges de La Loyère, rapporteurII - 1INTRODUCTION ...............................................................................................5
CHAPITRE I LE BUDGET DE LUNION EUROPÉENNE ........................21
I - GÉNÉRALITÉS................................................................................23
A - LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU BUDGET COMMUNAUTAIRE ........................................................................23
B - LES GRANDES ÉTAPES DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE..241. Lélaboration de lavant-projet de budget (APB) ...........................242. Létablissement du projet de budget par le Conseil........................253. La première lecture du Parlement...................................................254. La deuxième lecture du Conseil .....................................................25
C - LÉVOLUTION DU CADRE FINANCIER DE LUNION EUROPÉENNE..................................................................................26
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IV
1. Les règles de discipline budgétaire pluriannuelle et de concertation....................................................................................262. Le cadrage pluriannuel des finances publiques : lagenda 2000.....273. La structure des nouvelles perspectives financières .......................284. Les plafonds de dépenses sur la période 2000-2006.......................285. Le contrôle de lexécution du budget .............................................29
- LES DÉPENSES ...............................................................................33
A - LAGRICULTURE............................................................................331. Les actions financées par le FEOGA..............................................332. Les réformes de la PAC..................................................................343. Les instruments de maîtrise des dépenses agricoles .......................344. Lévolution récente des dépenses agricoles....................................355. Les règles budgétaires spécifiques du FEOGA-Garantie ...............356. Les retours au titre de la PAC.........................................................36
B - LES ACTIONS STRUCTURELLES.................................................381. Les fonds structurels dits « traditionnels » .....................................382. Le Fonds de cohésion .....................................................................433. Les retours au titre des fonds structurels ........................................43
C - LES DÉPENSES DE LUNION EUROPÉENNE AU TITRE DES POLITIQUES INTERNES.................................................................461. La recherche et le développement technologique ...........................472. Les réseaux trans-européens ...........................................................473. LEurope et la connaissance ...........................................................47
D - LES ACTIONS EXTÉRIEURES ......................................................49
E - LES DÉPENSES ADMINISTRATIVES ...........................................511. Présentation des dépenses administratives .....................................522. Le projet de budget pour 2003........................................................53
F - LES AIDES DE PRÉ-ADHÉSION ....................................................54
III - LES RECETTES...............................................................................57
A - HISTORIQUE DE LÉVOLUTION DES RESSOURCES PROPRES...........................................................................................57
B - LA STRUCTURE DES RECETTES .................................................611. Les ressources propres....................................................................612. Les autres recettes...........................................................................623. Lutilisation effective des ressources budgétaires ..........................63
C - LA CORRECTION BRITANNIQUE................................................631. Origine de la correction britannique ...............................................63
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2. Coût pour la France du mécanisme de correction avant lentrée en vigueur de la nouvelle décision relative aux ressources propres ...........................................................................................643. La correction britannique après les accords de Berlin et lentrée en vigueur de la nouvelle décision sur les ressources propres .......654. Lévolution du coût de la correction après 2003 ............................665. Conclusion......................................................................................66
CHAPITRE II LE FINANCEMENT FUTUR DE LUNION EUROPÉENNE ......................................................................69
I - LE CHOC DE LÉLARGISSEMENT ............................................69
A - LACCOMPAGNEMENT DES PAYS CANDIDATS À LA VEILLE DE LÉLARGISSEMENT. .................................................70
B - LÉLARGISSEMENT CONCLU À COPENHAGUE EN DECEMBRE 2002 .............................................................................731. Evaluation des progrès accomplis par les pays candidats...............732. Les suites institutionnelles de Copenhague ....................................763. Dispositions transitoires .................................................................77
II - LIMPACT DES TRAVAUX DE LA CONVENTION .................79
III - LES CONSÉQUENCES FINANCIERES AU-DELÀ DE 2006 ....80
A - LES DÉFIS ........................................................................................801. Des caractéristiques structurelles spécifiques.................................802. Des besoins importants ...................................................................823. Un rattrapage à promouvoir mais qui ne peut être que progressif ..824. Des problèmes sociaux à ne pas négliger .......................................835. Des aides structurelles à bien définir ..............................................84
B - LES PROJECTIONS FINANCIÈRES AU-DELÀ DE 2006.............84CONCLUSION..................................................................................................91
ANNEXES..........................................................................................................95
TABLE DES SIGLES .....................................................................................101
LISTE DES ILLUSTRATIONS.....................................................................103
I - 1
AVIS adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du mercredi 24 septembre 2003
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Première partie Texte adopté le 24 septembre 2003
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Le 25 juin 2002, le Bureau du Conseil économique et social a confié à la section des finances la préparation dun rapport et dun projet davis sur« Les nécessaires évolutions du financement de lUnio ropé1. n eu enne » La section a désigné M. Georges de La Loyère comme rapporteur. * * *
Le financement de lUnion européenne est réalisé selon des modalités qui présentent de sérieux inconvénients : poids excessif des contributions directes des Etats membres dans lensemble des ressources, répartition critiquable de ces contributions entre Etats membres, opacité des procédures, rôle limité du Parlement européen Lélargissement de lUnion européenne en 2004 et les éventuelles décisions qui découleront des travaux de la Convention accentuent encore la nécessité dune profonde réforme. Le nombre et limportance de la population des pays candidats mais aussi la nécessité pour eux de surmonter à la fois lintégration dans lUnion européenne et la transition vers un nouveau système économique rendent la situation particulièrement délicate à gérer et inédite par rapport aux précédents élargissements. En effet, le PIB des pays candidats est inférieur de 40 % à la moyenne communautaire ; en outre, des disparités importantes existent entre ces pays, tant du point de vue du niveau du PIB que des caractéristiques structurelles. Il existe également un besoin criant dinfrastructures indispensables à un véritable rattrapage et à la création dun marché européen : transports et réseaux de toutes natures, normes de qualité, protection de lenvironnement, offre productive compétitive Le rattrapage sera probablement et inévitablement progressif mais lUnion européenne devra faciliter cette phase de transition qui saccompagne de changements structurels difficiles à gérer. En particulier, des mesures spécifiques devront être prises dans le domaine social. Au-delà de 2006, cest-à-dire pour une période qui nest plus couverte par laccord du Sommet de Berlin de 1999, la croissance du budget européen deviendra très forte (de lordre de 40 % en 2013 selon la Direction du Budget du ministère de lEconomie, des finances et de lindustrie). Cela signifiera une augmentation importante des soldes des contributeurs nets, en particulier de la France.
1au scrutin public, par 101 voix, contre 13 et 58 Lensemble du projet davis a été adopté abstentions (voir le résultat du scrutin en annexe)
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Sans préjuger des décisions de la Conférence intergouvernementale, on peut imaginer que des dépenses supplémentaires seront de plus affectées au niveau communautaire et quen conséquence de nouveaux moyens financiers seront nécessaires au titre du budget européen. Les Quinze ne souhaitent pas renoncer au bénéfice des fonds structurels qui iront pourtant prioritairement aux nouveaux membres à légard desquels la solidarité simpose. Dans ces conditions, il semble inévitable de sinterroger sur une modification radicale du mode de financement du budget européen car le système actuel nest pas viable dans la durée. La règle de lunanimité pour certaines décisions budgétaires rend très difficiles des modifications marginales du système. Au demeurant, celles-ci risqueraient den aggraver encore les incohérences. Il est donc important de revoir profondément le système. Ce point est essentiel car la manière de collecter les ressources communautaires est très révélatrice du degré dambition que les Etats membres nourrissent pour lUnion européenne. Un souci de transparence et de clarté devrait en outre présider à la conception du nouveau système. Si lon peut considérer que lEurope doit se doter dobjectifs et de priorités et ensuite y adapter des financements, on peut tout aussi bien estimer que lexistence de modalités pertinentes de financement, longues à mettre en place, est un préalable indispensable à des politiques volontaristes ambitieuses. Quels que soient les choix politiques qui seront opérés, des modes de financement bien conçus constituent un outil préalable essentiel de réalisation de ces choix afin de répondre au mieux aux véritables besoins.
I - LÉVOLUTION DES RESSOURCES DE LUNION EUROPÉENNE Les organisations internationales sont généralement financées par des contributions des états adhérents qui conservent ainsi un instrument puissant de contrôle des politiques engagées. Le sujet des ressources propres est politiquement très important : lorigine des ressources détermine le côté démocratique ou non de lUnion, il est lélément discriminant qui permet de trancher entre coopération ou intégration. LUnion européenne ne serait quun organisme de coopération entre les Etats si son financement dépendait à chaque instant de la bonne volonté des Etats-membres. Dès le départ, pour faciliter lintégration et encourager la naissance de lesprit communautaire, il a été envisagé de doter lUnion de ressources propres, ce principe étant inscrit dans larticle 201 du Traité de Rome : «le budget est, sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres», ce que rappelle en son Titre VII le projet de traité instituant la Constitution européenne élaboré par la Convention.
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Toutefois, ces ressources propres ne pouvant être établies que progressivement, le traité prévoyait également un système temporaire de financement basé sur des contributions nationales. Cependant, cette phase transitoire a été marquée par la crise de 1965 et le fameux compromis de Luxembourg et il a fallu attendre la réunion des chefs dEtats et de gouvernement de La Haye en 1969 pour que le processus communautaire soit relancé. Le Conseil a alors adopté une résolution visant à attribuer aux Communautés des ressources propres destinées à couvrir toutes leurs dépenses. La décision du 21 avril 1970 a donc établi le passage des contributions étatiques à un financement autonome par des ressources propres « traditionnelles » : prélèvements agricoles, droits de douane auxquels sajoute une ressource basée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Depuis 1984, la Commission sest trouvée confrontée à lépuisement progressif des ressources propres en raison de la libéralisation des échanges. Après une période marquée par la mise en place dexpédients du type avances remboursables ou non des Etats à lUnion, le Conseil a décidé en 1988 de la création dune quatrième ressource propre basée sur le PNB qui devrait remplacer la TVA en tant que ressource déquilibre du budget entre recettes et dépenses. Le plafond des ressources propres a été fixé en 1988 à 1,14 % et en 1999 à 1,27 % du PIB (Conseil dEdimbourg). Daprès un rapport de la Commission publié en 1998, la part de la ressource PNB (pourcentage du PNB des Etats membres dont le taux dappel uniforme varie chaque année en fonction des besoins budgétaires) dans le budget est passée de 10,9 % en 1988 à 35,72 % en 1997 et 50 % en 1999. Lautonomie financière de lUnion a été considérablement réduite par la diminution des ressources propres traditionnelles, ce qui a rendu lUnion de plus en plus dépendante des transferts intergouvernementaux. Le Conseil économique et social considère quil serait souhaitable dopérer un retour aux sources, en privilégiant le financement particulier par ressources propres qui est une spécificité de lUnion européenne. Ce choix renforcerait en outre son caractère démocratique puisque le Parlement européen voterait les recettes et les dépenses ; de plus, il devrait en résulter une plus grande transparence et une meilleure lisibilité pour les citoyens.
II - LE TEMPS DES MARCHANDAGES A la suite de la crise européenne provoquée par le «give me my money back» de Mme Thatcher, le Royaume-Uni a obtenu au Conseil européen de Fontainebleau, en juin 1984, un régime dérogatoire aux principes généraux de la contribution de chaque Etat au financement de lUnion.
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Il est vrai quà lépoque le budget communautaire ne se réduisait pratiquement quà la seule politique agricole commune dont le Royaume-Uni ne bénéficiait que fort peu. La répartition des recettes pouvait également paraître déséquilibrée au détriment du Royaume-Uni. Ce dernier disposait en effet dimportantes installations portuaires qui contribuaient fortement au budget de lUnion dans le cadre des ressources propres (essentiellement les droits de douane). Son assiette TVA était également plus conséquente que celle des autres Etats. Aujourdhui, le Royaume-Uni représente 18,8 % du PNB de lUnion européenne et son assiette TVA 19,5 %. La correction obtenue par les Britanniques lors du sommet de Fontainebleau vise à rembourser chaque année au Royaume-Uni les deux tiers du déséquilibre de lannée précédente entre sa contribution nette et ce quil reçoit principalement au titre de la PAC et des fonds structurels. Ce remboursement est financé par les autres Etats membres au prorata de leur part de PNB communautaire avec une exception pour lAllemagne. Alors que le Royaume-Uni ne participe quà hauteur de 13,8 % au financement de lUnion pour un PNB de 18,8 %, la France a dû verser en moyenne 0,8 milliard deuros par an sur la période 1995-2002 au titre de cette correction. En 2001, compte tenu des régularisations au titre des années précédentes, la France a versé 1,7 milliard deuros au titre de la correction britannique. Depuis, bien entendu, le Royaume-Uni sest opposé à toute remise en cause du système, sachant que les décisions se prennent à lunanimité. Lessentiel des dépenses délargissement à venir seront soumises à la même correction britannique ce qui fait que le Royaume-Uni ne supportera quun tiers de sa part normale. Le principe de solidarité entre les Etats, qui est au cur même de lesprit communautaire, est ainsi fortement contrarié et ce dautant que dautres pays ont progressivement contesté le poids de leur contribution. Dès lorigine, en 1984, lAllemagne a obtenu un allègement dun tiers de sa participation théorique à la correction britannique, puis ce sont lAutriche, la Suède et les Pays-Bas qui ont, au Conseil européen de Berlin, accompagné et amplifié les revendications allemandes. Ces quatre pays ont finalement obtenu de ne payer quun quart de leur contribution théorique à la correction britannique. Il est clair que les autres Etats, qui vont voir mécaniquement leur contribution augmenter, puisquils se partagent lessentiel du coût de lélargissement, ne manqueront pas de revendiquer à leur tour une nouvelle dérogation dans la répartition générale. La France par exemple va voir sa participation à la correction britannique passer de moins dun quart du total à près dun tiers soit pour lannée 2003, un montant global de 1,5 milliard deuros.
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