Les Nouvelles Conditions de la desserte aérienne du territoire : rapport final

De
Ce rapport tente de dégager les nouvelles formes d'intervention des acteurs publics en faveur de la desserte aérienne du territoire, et les marges de manoeuvre dont disposent les transporteurs dans le nouveau contexte européen. Il essaie aussi de détecter les éventuels freins pesant sur l'avenir du couple transport aérien-aménagement du territoire.
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Les

nouvellesconditionsdela
ariennedu territoire

Rapport

final

Convention

96-15

desserte

du CRDT URA CNRS D 1479
Facult de Droit etdeScience Politique
Universit deReims Champagne-Ardenne

Juin

1998

La documentation Française : "Les Nouvelppar troanif / l tdurierirto: e mi shCmaapng-erAUniversit de Re e,nnde Conesed al ed snoitide nnier ateerss
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale."

Avant-propos

Le prsent rapport fait suite au rapportd'taperemis la
DATAR en juin 1996 sur « Les nouvelles conditions deladesserte
arienne du territoire». Le CRDT (URA-CNRS-D 1479) a poursuivi
son tude dans ce domaine et, danslecadre de ses recherches,ila
organis une journe d'tudele runissant26 septembre 1997 ainsi
des reprsentants de l'Etat, delaCommission europenne, des
collectivits locales, des Chambres de commerce exploitantes
europennes, des transporteurs ariens et des universitaires.

L'volution du droit arien communautaire au dbut des annes
1990aprovoqu ou favoris de nombreux bouleversements enla
matire, dont les effets - pour certains - commencent seulement
pouvoir être analyss.

L'ouverture du ciel europen laconcurrence, liaisons
intrieures comprises, depuisle balay l'ancien a 19971 er avril
modle d'organisation deladesserte arienneetoblige les
compagnies concevoir de nouvelles stratgies.

La prise en compte d'objectifs d'amnagement du territoire a
conduitlegouvernement françaismettreenplace de nouveaux
mcanismes d'intervention (voirenparticulierleFonds de
prquationdestransportsariens)leetsacteurslocaux,pourquile
transport arienatoujours constituunoutil de dveloppement, sont
plus que jamais sollicits. Ils doivent eux aussi s'adapter lanouvelle
donne du transport arienenFranceeten Europe, tant surleplan
juridique que stratgique.

Ce rapport entend dgagerlesnouvelles formes d'intervention
des acteurs publics en faveur deladesserte arienne du les territoire,
marges de manoeuvre dont disposent les transporteurs dansle
nouveau contexte europen mais aussi dtecterlesventuels freins ou
menaces pesant sur l'avenir du couple transport arien-amnagement
du territoire.

La documentation Française : "Les Nouvele du ter ariennedssreet sedl aUn/ erivfit l naar :roppotir erinne,Ardegne-ampa shCeRmid eist C senoitidno
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale."

Quelle estla Quelle adaptation ?nouvelle logique du systme
des acteurs locaux concerns lanouvelle politique commerciale
d'Air France Europe ? Que peut-êtrele transportdveloppement du
arien rgional en France demain ?Quel rôle pour les aroports de
province dans la dfinition durseauaroportuaire français ? Quelle
utilisation et quelle utilit du Fonds de prquation destransports
ariens ? Comment intgrerle transport arien dans la politique
d'amnagement du territoire et comment protger les liaisonsutiles
l'amnagement du territoire (NB : conditions d'attribution des
crneaux horaires sur les aroports saturs).

Telles sont quelques-unes des questions fondamentales qui sont
abordes dans ce rapport par des reprsentants de l'Etat, dela
Commission europenne, des collectivits locales et des universitaires.

La documentation Française : "Les Nouvelednti soC de ionsessela den ,ne-Arden ChampagsmieR ed tisrevni U /alin frtpor paer: tiioetrr du ennearirte
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale.
"

INTRODUCTION

La documentation Française : "Les Nouvel: r paoptrf nila / Universit desRe di etsrmeCs aah pemngeaeinr- Adrndeetnenue ,i trrreoie sitioConde lans d
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale."

L'ORGANISATION DELADESSERTE AERIENNE DUTERRITOIRE :
UN CADRE POUR LE MAINTIEN D'UNE FORME DE SERVICE PUBLIC DE TRANSPORT AERIEN
Olivier Dupron1

Il et traditionnelle associationexiste en France, au coeur du droit arien, une
varie du transport arien, del'aviation civile en gnral,l'idede service public ; que
cela concerne :

- la navigation arienne, puisquela gestion du trafic arien constitue un vritable
service public administratif avec un objectif de scurit vident,

- parl'exploitation aroportuaire,untablissement public tel autonome
"Aroports de PARIS", ou le plus souvent au niveau local par une Chambre de
Commerce et d'Industrie,

-l'activit d'AirFrance, et renvoyons simplement clbre pour illustration au
arrêt du T.C., 15janvier 1968, Air France c/ Ep. Barbier, dans lequel le Tribunal voque
le "service public exploit par Air France". MarcelCe qu'approuvait totalement
WALINE dans son commentaire en19682car"ils'agit prestations fournies aubien de
public,la plupart du la temps sur demandeet deavec le concours financierl'Etat,dans
unbut d'intrêtpublic, et publics notamment dans les contrôle des pouvoirssous le
conditionsd'uncahier des charges".

- ou que cela concerne encoreladesserte intrieure etl'activit del'ex-Airinter.
Cette association, trs vite consacrepar lestextes3,la jurisprudence4etla
doctrine, est d'ailleurslesigned'un en la matire. françaiscertain particularisme

Ds lors, les volutions importantesqu'aconnule dudroit communautaire
transport arien ces dernires annes -politique de libralisation du secteur en
application du 3me"paquet" de rglements adoptspar le Conseil le 23 juillet19925-ont
des consquences directes surl'organisation de cette activit en France et en Europe,et
des rpercussions certaines surl'approche du service public de traiisport arien.

L'introduction progressive delaconcurrence depuis 1993, avec le principe du
libre accs des transporteurs ariens communautaires aux liaisons ariennes intra-
communautaires, et l'instauration de la liberttarifaire, bouleverse totalement un march

La documentation Française : "Les Nouvel, ae enri dneteu d snal esed treses Conditioneagmphaneenrd-Aed tisrC smieR inalrt fnive / Uioerrrtipaop: r
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale"
.

autrefois marqu par des monopoles nationaux, des mcanismesd'aides publiques et la
comptence desEtats dans l'attribution des droits de trafic.

Ce nouveau cadre juridique remet en cause les habitudes et les rgles en vigueur
en France. Au regard de notre thme derflexion sur la "territorialisation desservices
publics",il conditions de la desserte ariennepose des questions quant l'volution des
de nos rgions, et au maintiend'un intressant etrseau de lignes particulirement dense
en terme d'amnagement du territoire.

Aussi,c'est interrogativesous une formequ'ilconvient d'aborder cette
contribution : l'organisation deladesserte arienne du territoire demeure t-elletoujours
un cadre pour le maintiend'uneforme de service public de transport arien enFrance?
Nous verrons pour cela comment, sousl'effet communautaire,du droitl'on
assiste au passaged'unmodle françaisune conception europenne du service public
de transport arien dans le cadre de la desserte du territoire ; avant d'envisager
nanmoins le particularisme français dans la mise en oeuvre des dispositions
communautaires et le rôle essentiel dvolu aux acteurs locaux dsormais.

1. D'un modle français de publicune conception europenne service du
transport arien dans le cadre de la desserte du territoire

La s'applique actuellement danspolitique europenne quiledomaine dela
desserte arienne du territoire est inspirepar une logique radicalement diffrente de
celle qui prvalait dansl'ancien systme français. Elle s'appuie surl'idequ'ilfaut faire
confiance au march pour parvenir la satisfaction de besoins d'intrêts gnraux ;et
qu'exceptionnellement, lorsque cela nes'avre depas possible, des mcanismes
politique publique peuvent intervenir pour compenser certains effets nfastes.

A. La politique arienne française d'amnagementdu territoire

Le sur transport arien françaisa longtemps reposdveloppement duun
principe simple : la protection parl'Etatdes rseaux des deux Compagniesmajeures, Air
France pour les liaisons internationales -avec tout de même une place rserve la
Compagnie UTA- et Air inter surlerseau intrieur, celui qui va nous intresseprlus
spcialement ici.

LaCompagnie Air inter est neen 1954, mais son activit a rellement dmarr
en 1960 avec le soutien dela des Collectivits locales. Trsrapidement, lesDATAR et
relations entrel'Etatet la Compagnie se sont formalises et structuresautour dela
signature de conventions, dont celles de 1967 (pourlapriode 1967-1973), 1974 (pour
lapriode 1974-1980),etcelle du5juillet 1985quirevhcecna13uaraaudûitriar
dcembre2000, datequi a du droit communautaire a t avancepar application3u1
dcembre19956.

La documentation Française : "Les Nouvel dnslae ndCoioita eneirsed tresrritoirene du tetrf nila: r paopde itrsveni U /engapmahC smieR , enne-Ards e
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale."

Par ces conventions,l'Etatdsignaitla laliste des liaisons exploiter par
Compagnie au nom de l'amnagement du territoire, en contrepartie de quoi Air inter
bnficiaitd'une l'unicit desituation de monopole sur son rseau -principe de
transporteur par ligne- ce qui devait lui permettre de dvelopper son systme dit de
"prquation interne".

Les obligations qui pesaient sur la Compagnie taient en fait rsumedsans le
prambule de la convention conclue en 1985 : Air inter s'engageait "assurer sa
mission de service public dans le cadre de la lgislation en vigueur, en offrant au
moindre coût, le meilleur service possible, notamment encequi concerne la continuit
et la rgularit"
.

Ilfaut noter galement -etc'estmioptrt-anepqualarleltnemsecmhcal,a
desserte arienne françaises'est plus un rseaucomplmentaire,densifie grâce
modeste, sur des liaisons intrieures ou parfois europennes dont ne voulaientni Air
inter, ni Air France. Ces liaisons furent dfriches et exploitepsar des Compagnies
dites "rgionales" (TAT, Flandr'air, Air Alpes...), avecleplus souventl'appuifinancier
des Chambres de commerce et des Collectivits locales, sans oublier les aides
temporaires et dgressives de la DATAR.Laqualit du service offert et les tarifs
pratiqus taient videmment diffrents du rseda'Auirinter, mais ce transport arien
rgionala utilement contribu la formationd'unedesserte arienned'amnagement du
territoire.

Voil donc prsent eqnuelques motsle"modlefrançais"de dveloppement
d'un deservice public transport arienliladesserte.C'est base de la conventionsur la
Etat/Air inter de 1974 queleConseild'Etat un arrêta d'ailleurs pu juger en 1977 dans
Chambre de commerce de la Rochelle etautres7que la Compagnie Air inter"assurait
un service public".

Toutefois, ce service publicn'tant lespas obligatoire, ses usagers et
Collectivits concernesn'avaient son maintien,aucun droit etne pouvaient doncpas
s'opposer ce quelaCompagnie supprime lignes -aprs autorisation du certaines
Gouvernement- lorsque notamment la conjoncture"une transformation profonde de
conomique" c o n d u i s a i tune passagers et des mouvementbaisse sensible duune
aggravation du dficitd'exploitation de ceslignes8.

De surcroît, et pour mieux cerner les contours de ce service public,ilfaut
rappelerqu'partir de 1971,la renoncer aux dû que subventionsCompagnie alui
apportaient auparavantl'Etatet les Collectivits locales.
Astreinte l'quilibre, elles'est dans en plus, plusretourne de un souci de
bonne gestion. vers les appareils gros-porteurs, les lignes les plus rentables etla
modulation des tarifs des fins commerciales.En sa1994, Air inter expliquait que
tarifications'tait de"mancipe voici plus 20ansdu lienfixeavec la distance"et

La documentation Française : "Les Nouveld uneentiioetrr rapre : finporttidnoC s ed snoisees dlariae rtene, ne-Ardenrsve it /alni UahC gapmR edsmie
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale."

qu'elleavait procdainsi certaine dprquatio" unepna,rrapprochement progressif
des tarifset lignes"des coûts de chacune de ses9
.

Ainsi, Air inter ne pratiquaitqu'une reprendre les"prquationpartielle" -pour
termes du rapport STOFFAES pour le Commissariat Gnral du Plan en199510-
puisque le tarif kilomtriquen'taitpas constant sur l'ensemble du territoire, maisil
fallait aussi tenir compte de la spcificit du transport arien, ne pas concurrencer
inutilement le transport ferroviaire, et privilgier sa contribution originale et parfois
essentielle l'amnagement du territoire.

B. Une nouvelle conception du service public de transport arien enEurope

La arien intra-europen de libralisation du transportpolitique communautaire
est entre en vigueurpartir du1er elle repose sur un principe de libre-janvier 1993,
concurrence rappel en introduction et elle a aboutiassez rapidement l'abandon du
fameux modle français, dont on ne peut que commencer mesurer toutes les
consquences.

Si français, on peut dire que l'ouverture cason se limite au ciel dula
concurrenceseseraraliseentroistapeds,ontladernirevenir en 1997 :

- au1erjanvier toutes les liaisons France/Pays membres de de1993, libralisation
l'Unioneuropenne.
- au1erjanvier 1996, intrieur françaisa tout le marchtoffert la
concurrence des Compagnies françaises, on en voit les effets aujourd'hui sur
PARIS/MARSEILLE, NICE, TOULOUSE, BORDEAUX...

Concrtement, la mise en concurrenced'Airinter sur son rseau avait dbut
avant même cette date sur quelques liaisons, dontla PARIS/NICE (avecpremire fût
AOM).C'tait lune consquenced'un leaccord pass octobre en entre 1990
Gouvernement français,laCommission europenne, et Air France, suite au rachat par
cette dernired'UTAet Air inter etlaconstitution du Groupe Air France.

- au1errieuinteauxsrsalnesorpsruenf7e,oinriav99l1otedelsurevuerut
concurrence de l'ensemble des Compagnies communautaires, ce qui signifie que KLM,
British airways ou autres pourront demain s'installer sur les liaisons internes françaises
les plusjuteuses11
.

La documentation Française : "Les Nouvelret otirnneiud eteerr aa lssdevireistan l /nUpport fiire : ra seditnonoidseC eRmid emaap shCArdegne- nne,
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale."

Le fusionne avec AirFrance, doit donc dornavant"systme Air inter",
maintenant s'effacer, la Compagnie tant mise en difficult sur ses lignes les plus
rentables. Cela marque invitablementlafin delaprquation interne pratique
jusqu'alors, et l'obligation d'abandonnerun decertain nombredestinations12.Ilest
noter au demeurant que le Tribunal de Grande Instance de PARIS a entrin ces
changements pour la Compagnie en jugeant le 04 fvrier 1997que le personneld'Air
France Europe n'avait plus faire"l'obligation de d'un mouvement de grve tout prcder
pravis de cinq jours"car"les critres de fonctionnement de la Compagnie ne
correspondent plus" ceuxd'unservicepublic13.

Malgr l'impossibilit de prvoir avec exactitudle'ampleur dedes suppressions
lignesvenir, la question de la cohrenceet de l'avenir de la desserte "d'amnagement
du territoire"s'est des l'adoption mesures pouvoirs publics dspose aux
communautaires14. D'autant plusqu'avec le des aides publiquesprincipe de l'interdiction
au transport arien, les relations acteurs locaux/transporteurs rgionaux taient
galementremises en cause.

Enfait, la lgislation communautaire tente elle-mêmed'organiserlepoint de
rencontre entre proccupations d'amnagement du territoire et logique de libralisation
du secteur, au travers del'article 23 juillet4 du rglement 2408/92 du Conseil du 1992.
Cet article constitue une clause de sauvegarde permettant aux Etats membres d'imposer
ou de maintenir sous certaines conditions des obligations de service public sur une
liaison,enmatiredecontinuit,dergularit,decapacit,etdepritxo,utens'assurant
d'uneallocation optimum des ressources.

C'est lun point essentiel pourl'avenir.L'article4 consacreen questionl'ide
que les lois du march ne permettent pas toujours d'aboutir une solution propre
satisfairedesobjectifsqu'unEtatouuneCollectivitlocalepeuventconsidrercomme
prioritaires.

Techniquement, le champ d'application del'articleest limit aux liaisons versun
aroportdesservantunezonepriphriqueoduedveloppement ;ouauxliaisons
faible trafic destinationd'unaroport rgional.Ilprsente par ailleursl'intrêtde
prserver une capacitd'intervention publique.En transporteureffet, lorsqu'aucunn'a
commenc oun'estsurle l'exploitation de services ariens rgulierspoint de commencer
sur une telle liaison,l'Etatpeut en limiterl'accs estun seul transporteur. Celui-ci
slectionn danslecadred'unappeld'offres. vueEnfin, en d'assurerlarentabilit de
l'exploitation,letransporteur peut recevoir une compensation financire verseparl'Etat
membre ou par les autres personnes publiques intresses.

La documentation Française : "Les Nouvelroppar : lanif terivUn/ e dtsireetedsseinna r tere duire ritoC sedionontides a l edrA,ennpaame-gnimReChs
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale."

2.Leparticularisme français dans l'application des dispositions
communautaires et le rôle essentiel dvolu aux acteurs locaux
Sil'onpeut parlerd'unparticularisme français ce niveau,c'estparce quela
France est le seul Etat de l'Union recourir de façonmassive l'article en avoir4, et
fait le fondement de la dfinitiond'unevritable politique publique dansle domaine de
ladesserte arienne. Toutes les questions concernant l'avenir de la desserte arienne
françaisen'onttoutefois pas encore trouv de rponses, etilconviendra de proposer
quelques pistes de rflexions pour lesmoisvenir.

A. L'application française de l'article 4 du rglement 2408/92
A prs de 80 liaisons concernantce jour, une ville française fontl'objetd'une
publication d'obligations de service public au JOCE. Ce chiffre englobe deux catgories
de liaisons un peu particulires : les lignes Corse/Continent (14), et la desserte
europenne deSTRASBOURG.

Aucun pays en Europen'a fait appel de la sortelaclause de sauvegarde
communautaire,l'article4n'tanturponngalrtuçonedefaqueiliseeetenllitnocxpe
ladesserte d'îles : les Açores et Madre pour le Portugal, Stornoway/Benbecula/Barra
pourleRoyaume-Uni ; ou pour relier des enclaves rgions en raison de conditions
gographiques particulires (desserte du nord delaNorvge, une liaison en Sude, ou
encore en Irlande). En tout cas, aucune comparaison avec l'imposition d'obligations de
service public sur des routes comme REIMS/LYON, SAINT-ETIENNE/NANTES.
MONTPELLIER/BORDEAUX, ou encore EPINAL/ORLY pour la France.
Autre particularit française : une vritable rflexions'estdveloppeentre
dcembre 1993 et dcembre 1994 surles modalits d'application del'article 4du
rglement communautaire sur notre territoire. et plus largement sur les moyens mettre
en oeuvre pour prserverladesserte intrieure française danslenouveau contexte
juridique europen. Un comit prsidpar M. Claude ABRAHAMfût cetteinstitu
fin, et enmai1994,il allait finalement aboutir rendait un rapport quilacrationd'un
Fonds de prquation destransports ariens parlaloi Fonds pour 1995,de finances
repris l'article35 delaloi du4 d'orientationfvrier 1995 l'amnagement pour etle
dveloppement du territoire.
Un dcret du9 mai199515nt,tandissedofcnitnoenemcirlesodsmitalpane
qu'unautre dcret du15janvier199616craitlecomit de gestion du Fonds de
prquation des transports ariensL.eFonds est alimentpar une taxe de prquation
due par les Compagnies ariennes surle passagersnombre de embarquant dans les
aroportssitusenFrancecontinentale,sontariftaitde4F/passageren1995,3Fen
1996 etilest de1Fpour 1997 1998. et

La documentation Française : "Les Nouveldnti soCesees dlae dnsio ud enneira etrrtpoin f /alni Urretioti: erpar Champagne-Ardenevsrti edR iesm ,en
Centre de recherche et de documentation administratives sur la dcentralisation territoriale ; Dlgation l'amnagement du rtreitoire et l'action rgionale."

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