Les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat : rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations intéressées

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En 2001, 1,35 million de pensions ont été servies à des fonctionnaires civils de l'Etat, soit une dépense d'environ 22 milliards d'euros. C'est, pour le budget de l'Etat, le deuxième poste de dépenses après celui des rémunérations. L'accroissement rapide de cette charge représentera à l'horizon des vingt prochaines années une contrainte budgétaire de première importance pour l'Etat. Dans ce rapport, la Cour des comptes apporte un éclairage sur les principales données quantitatives et budgétaires des pensions actuellement servies aux fonctionnaires civils de l'Etat et rappelle les perspectives de leur financement à long terme. Elle analyse ensuite les principales règles caractéristiques de ce régime et en apprécie les conditions de mise en oeuvre ainsi que leur impact. Enfin, elle porte un jugement sur l'efficacité du mode actuel de gestion des pensions par les services de l'Etat qui en ont la responsabilité. La Cour, après avoir constaté que le régime des pensions des fonctionnaires civils de l'Etat souffre d'un manque de transparence général, considère qu'une entreprise de modernisation doit être engagée, portant notamment sur le cadre budgétaire et comptable ainsi que sur son organisation et sa gestion. Elle estime, par ailleurs, qu'un examen lucide de la plupart des règles caractéristiques de ce régime doit être engagé.
Publié le : mardi 1 avril 2003
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COUR DES COMPTES
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LES PENSIONS DES FONCTIONNAIRES CIVILS DE LÉTAT
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RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS INTÉRESSÉES
AVRIL 2003
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COUR DES COMPTES
Sommaire
Délibéré..........................................................................................................Introduction................................................................................................... Première partie : Présentation densemble du régime de pension des fonctionnaires civils de lÉtat et de ses perspectives financières.......................................................................Chapitre I : Les principaux traits du régime.............................................. I-Historique................................................................................................II - Les règles et les modalités de liquidation ................................................ III - Les régimes de retraite des agents publics dans lUnion européenne...... Chapitre II : Les pensions servies aux fonctionnaires................................ I - Les principales données quantitatives...................................................... II - Lâge de la liquidation............................................................................. III - Le niveau des pensions et des taux de remplacement ............................. IV - La forte fréquence des carrières dites incomplètes" dans la fonction "  publique................................................................................................... V - Des retraités pluripensionnés de plus en plus nombreux......................... Chapitre III : Le cadre budgétaire et comptable........................................ Chapitre IV : Les perspectives de financement à long terme.................... I - Les principaux enseignements des projections réalisées.......................... II - Les taux de cotisation et leur évolution ................................................... Deuxième partie : Les principales règles caractéristiques du régime....... Chapitre V : Louverture des droits à pension avant 60 ans....................... I - Le droit à pension sans condition dâge des mères de famille dau moins troisenfants.............................................................................................II - Le droit à pension dès 55 ans pour les fonctionnaires classés en  "services actifs ....................................................................................... " III - Le droit à pension dès 50 ans pour les fonctionnaires classés en "services actifs" et bénéficiant de la "bonification du cinquième" . ........ IV - Le droit à pension dès 50 ans pour les fonctionnaires élus, députés, sénateurs ou parlementaires européens ..................................................
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7 9 11 13 14 18 21 25 27 31 41 52 56 63 67 68 71 75 77 80 86 91 94
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Chapitre VI : Les bonifications dannuités................................................... I - La bonification de dépaysement .............................................................. II  Les bonifications accordées à certains professeurs denseignement technique.................................................................................................Chapitre VII : Lapplication aux pensionnés des mesures salariales, indiciaires et statutaires bénéficiant aux fonctionnaires en activité.......... I - Les revalorisations automatiques de larticle L. 15.................................. II Larticle L. 16 : lapplication aux pensionnés des réformes statutaires -bénéficiant aux actifs ............................................................................. III - Les dépenses induites par lapplication de larticle L. 16 et de larticle L. 15 "indiciaire" ...................................................................... IV - Un impact souvent cumulé qui peut être à lorigine de véritables "carrières de retraités"............................................................................ V - Appréciation générale ............................................................................ Chapitre VIII : Les conditions dérogatoires dintégration de certaines indemnités dans le calcul de la pension....................................................... I - Les personnels des services actifs de police : lindemnité de sujétions  spéciales (ISSP)....................................................................................... II - Les personnels militaires de la gendarmerie nationale (ISSP)................. III - Les personnels des services déconcentrés de ladministration  pénitentiaire : lindemnité de sujétions spéciales (ISS) .......................... IV - Les fonctionnaires des services déconcentrés de la douane de la  "branche surveillance" : lindemnité de risques...................................... V - Lindemnité mensuelle de technicité servie aux agents du ministère des finances..................................................................................................VI - La nouvelle bonification indiciaire (NBI).............................................. VII - La NBI propre aux corps techniques de laviation civile....................... VIII - Les dérogations irrégulières relevées par la Cour.................................. IX - Appréciation générale ............................................................................ Chapitre IX : Les avantages familiaux de retraite....................................... I - Les dispositifs existants ........................................................................... II - La non-conformité au droit communautaire de lactuelle bonification  pour enfants............................................................................................. III - Éléments dappréciation sur le bien-fondé de la majoration pour enfants....................................................................................................Chapitre X : Autres règles............................................................................ I - Les règles de cumul ................................................................................. II - La validation des services auxiliaires ...................................................... III - La réaffiliation des titulaires sans droits à pension au régime général de lIrcantec.................................................................................................IV - Lindemnité servie à certains pensionnés résidant outre-mer .................
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Troisième partie : La gestion des pensions par les services de lÉtat........ 187 Chapitre XI : Une organisation éclatée et lourde....................................... 191 I - La préparation des dossiers de proposition dans les ministères demploi 192 II - La concession des pensions par le service des pensions du ministère des finances...................................................................................................203III - Les paiements par les centres régionaux des pensions (CRP) ................. 212 Chapitre XII : Un système dinformation déficient.................................... 215 I - Les multiples ruptures affectant la chaine informatique de traitement  des pensions ............................................................................................ 216 II - Les faiblesses de linformatisation des services ministériels.................... 220 III - Les conditions de réussite de projets unificateurs du type « compte  individuel de retraite »............................................................................. 223 Chapitre XIII : Des coûts de gestion mal cernés et une gestion peuefficiente........................................................................................................ 227 I - Une méconnaissance générale des coûts de gestion................................. 228 II - Une tentative dapproche de la productivité de la gestion par les effectifs 230 III - Appréciation générale ............................................................................. 234 Conclusion générale...................................................................................... 235 Glossaire ......................................................................................................... 239 Réponses des administrations et des organismes publics concernées.......243
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DÉLIBÉRÉ _____
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La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule séparé, un rapport concernant LES PENSIONS DES FONCTIONNAIRES CIVILS DE LÉTAT. Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public. Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations concernées, et après quil a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Marmot, Menasseyre, Delafosse, Gastinel, Cieutat, présidents de chambre, MM. Berger, Mignot, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Mathieu, Chartier, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Carrez, Giquel, Bénard, Billaud, Lagrave, Cretin, Recoules, de Mourgues, Malingre, Paugam, Hespel, Houri, Devaux, Rossignol, Arnaud, Bouquet, Picq, Ganser, X-H. Martin, Monier, Mme Cornette, MM. Lefoulon, Cardon, Thérond, Mmes Froment-Meurice, Ruellan, MM. Pallot, Briet, Cazanave, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Ritz, Mme Lévy-Rosenwald, MM. Moulin, Raynal, Thélot, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Gauron, Alventosa, Lafaure, Boillot, Banquey, Delorme, Brochier, Braunstein, Auger, Delin, Mme Dayries, M. Vial, Mme Lamarque, MM. Coudreau, J. Gautier, Seguin, conseillers maîtres, MM. Gadaud, Lorit, David, Audouin, Pascal, conseillers maîtres en service extraordinaire, Mme Bazy-Malaurie, conseiller maître, rapporteur général. Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de M. Feller, avocat général.
M. Bruno Ory-Lavollée, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil, assistée de Mme Catherine Démier, secrétaire générale adjointe.
Fait à la Cour, 8 avril 2003.
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Introduction
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La Cour a engagé depuis plusieurs années une démarche de contrôles systématiques et coordonnés sur la fonction publique de lÉtat. Les rapports publics particuliers de décembre 1999 et avril 2001 ainsi que le rapport public annuel 2002 ont retracé les observations de la Cour relatives aux effectifs et aux rémunérations dans les principaux ministères.
Le présent rapport particulier, consacré aux pensions de retraite des fonctionnaires civils de lÉtat, prolonge cette démarche de contrôle de lÉtat-employeur en abordant, comme cela avait été annoncé au départ, le deuxième poste de dépenses par ordre dimportance, à savoir les charges liées aux pensions. Celles-ci représentaient en 2001 quelque 29,6 Md pour un volume de rémunérations principales1servies de 50,6 Md et une masse dindemnités et de primes versées proche de 10,8 Md. Compte tenu du fait que les pensions des militaires obéissent à une logique particulière tenant aux politiques de recrutement et demploi des armées et sont régies pour partie par des dispositions spécifiques du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR), la Cour a choisi de centrer ses premières investigations sur les pensions de retraite des seuls fonctionnaires civils de lÉtat qui représentent 75 % environ du total des dépenses actuelles et dont le poids relatif ira en salourdissant dans les années à venir.
Les travaux menés dans ce champ tout au long de lannée 2002 nont pas cherché à compléter le diagnostic sur les perspectives financières à long terme, sujet abordé en détail dans le rapport du Conseil dorientation des retraites (COR) de décembre 2001. Ils nont pas davantage visé à établir une comparaison densemble entre les règles propres à ce régime et celles qui sappliquent dans le reste du système de 1) Source : Projet de loi de finances pour 2003. Rapport sur les rémunérations et les pensions de retraite de la fonction publique.
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retraites français, ni à traiter des questions relatives à lapplication éventuelle à ce régime des principes de la réforme intervenue en 1993, sagissant notamment de la durée de cotisations et de la valeur de lannuité, pour les salariés du secteur privé, les artisans et les commerçants.
Ils visent principalement à apporter un éclairage concret sur la réalité des pensions servies aux fonctionnaires civils à apprécier limpact, les conditions de mise en uvre effective et le bien-fondé actuel des principales règles caractéristiques du code des pensions et enfin à porter un jugement sur lefficacité du mode actuel de gestion des pensions par les services de lÉtat qui en ont la responsabilité.
Les enquêtes de la Cour, menées pendant lannée 2002, ont porté principalement sur les administrations en charge de la conception des règles (direction du budget au ministère de léconomie, des finances et de lindustrie ; direction générale de ladministration et de la fonction publique au ministère de la fonction publique), sur le service des pensions dépendant du ministère de léconomie, des finances et de lindustrie qui a la responsabilité de la concession des pensions et centralise les statistiques y afférentes, sur les services de la direction générale de la comptabilité publique chargés du paiement des pensions, ainsi que sur les services de plusieurs ministères chargés de préparer la liquidation des pensions de leurs agents (ministère de l'éducation nationale, de la défense, des affaires sociales, du travail et de la solidarité, principales directions du ministère des finances).
Une première partie, consacrée à la présentation densemble du régime, rappelle ses principaux traits, décrit les pensions servies aux fonctionnaires civils, la façon dont elles sont retracées dans le budget et la comptabilité de lÉtat et analyse leurs perspectives dévolution et de financement à long terme.
Une deuxième partie examine les principales règles caractéristiques du code des pensions et porte une appréciation sur leur impact, leurs conditions dapplication et, le cas échéant, sur leur bien-fondé.
Une troisième partie synthétise les appréciations de la Cour sur les modalités actuelles de gestion des pensions au sein des différents services de lÉtat qui sen partagent la responsabilité.
Première partie
Présentation densemble du régime de pension des fonctionnaires civils de lEtat et de ses perspectives financières
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