Loger les classes moyennes : la demande, l'offre et l'équilibre du marché du logement

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Dans le contexte de crise financière internationale, la question de l'accès des classes moyennes à la propriété se pose avec d'autant plus d'acuité qu'en matière de logement, la France fait face à des dysfonctionnements non seulement du marché mais aussi de l'intervention publique. Tel est le constat du présent rapport. Face à l'ampleur et à la diversité des besoins, face aux défis démographiques et environnementaux à venir, Jacques Mistral et Valérie Plagnol s'interrogent sur les mesures à mettre en oeuvre pour améliorer l'ajustement de l'offre et de la demande sur le marché. Ils proposent de desserrer les contraintes physiques sur l'offre, de modifier la gouvernance de la politique du logement, de rationaliser les aides publiques et de repenser le mode de financement de l'accession à la propriété de manière à élargir le crédit.
Publié le : dimanche 1 mars 2009
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/094000095-loger-les-classes-moyennes-la-demande-l-offre-et-l-equilibre-du-marche-du-logement
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Logerlesclassesmoyennes: la demande, loffre et léquilibre dumarchédulogement
Rapport Jacques Mistral et Valérie Plagnol
Commentaires Patrice Lanco Étienne Wasmer
Compléments Frédéric Iannucci, Alain Jacquot, André Massot, Michel Mouillart et lÉquipe daudit RGPP Ville et logement
Réalisé en PAO au Conseil dAnalyse Économique par Christine Carl
© La Documentation française. Paris, 2008 - ISBN : 978-2-11-007507-9 « En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans lautorisation expresse de léditeur. Il est rappelé à cet égard que lusage abusif de la photocopie met en danger léquilibre économique des circuits du livre. »
Sommaire
Introduction............................................................................................ 5 Christian de Boissieu
RAPPORT Loger les classes moyennes : la demande, loffre et léquilibre du marché du logement......... 7 Jacques Mistral et Valérie Plagnol
Introduction............................................................................................... 7
1. Constat................................................................................................. 13 1.1. La politique du logement a bien servi le pays ............................. 13 1.2. Les années quatre-vingt-dix voient se multiplier les dysfonctionnements .............................................................. 19 1.3. Des besoins croissants, complexes et entourés dincertitudes .... 29 1.4. Tensions conjoncturelles et objectifs de long terme : les axes dune réforme en profondeur ........................................ 31 1.5. En conclusion .............................................................................. 33
2. Propositions......................................................................................... 34 2.1. Desserrer les contraintes physiques sur loffre ........................... 35 2.2. Remettre sur pieds la gouvernance de la politique du logement ..... 38 2.3. Activer le parc social ................................................................... 40 2.4. Rationaliser les aides publiques au logement .............................. 44 2.5. Réduire le coût des transactions .................................................. 52 2.6. Élargir et sécuriser le crédit ......................................................... 53 2.7. Stimuler linvestissement locatif privé ........................................ 59
COMMENTAIRES
Patrice Lanco......................................................................................... 67
Étienne Wasmer.................................................................................... 77
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COMPLÉMENTS
A. La crise du logement résulte-t-elle dune offre quantitativement insuffisante ?...................................................... 83 Alain Jacquot
B. Des besoins durablement élevés............................................ 113 Michel Mouillart
C. Identification des « zones tendues »..................................... 119 Équipe daudit RGPP Ville et logement
D. Dispositifs fiscaux en faveur de linvestissement locatif............................................................. 125 Frédéric Iannucci
E. La situation du logement dans six pays dEurope : Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni..... 141 André Massot
RÉSUMÉ.............................................................................................. 161
SUMMARY
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CONSEIL DANALYSE ÉCONOMIQUE
Introduction
Les enjeux du secteur du logement et des politiques publiques qui le concernent sont multiples : économiques, financiers mais bien sûr, avant tout, humains et sociétaux. Cela, qui est déjà vrai pendant les périodes fastes ou du moins pas trop agitées, lest encore plus au cur de la crise finan-cière internationale que nous traversons. Le rapport qui suit part dun constat lucide sur lévolution quantitative et qualitative du logement en France. Il rappelle les dysfonctionnements apparus dès les années quatre-vingt-dix, et pour certains dentre eux accen-tués depuis, quil sagisse des goulets détranglement sur loffre, de la dyna-mique de la demande, du creusement de certaines inégalités en matière de logement (avec en particulier des effets déviction pesant sur les classes moyennes), de lefficacité incertaine dune partie de laide publique au lo-gement ou de certains dispositifs fiscaux qui se sont succédé ou ont été cumulés. Le rapport débouche sur des propositions concrètes dictées par le dia-gnostic. Il sagit de desserrer les contraintes physiques sur loffre (avec la délicate problématique du foncier disponible), daméliorer la gouvernance de la politique du logement en privilégiant le niveau intercommunal, de réactiver la gestion du parc social en mettant en très bonne place les consi-dérations déquité, de rationaliser laide publique au logement par un meilleur ciblage, une moindre dispersion et une stabilisation dans le temps des différents dispositifs, de réduire les coûts des transactions immobilières. Les recommandations relatives au crédit à lhabitat trouvent une résonance toute particulière à la lumière de la crise financière actuelle et de ses consé-quences économiques, Il en est de même pour les mesures concrètes suggé-rées pour stimuler linvestissement locatif privé. Ce rapport a été présenté à Madame Christine Boutin, ministre du Logement et de la Ville, lors de la séance plénière du CAE du 30 septembre 2008. Il a bénéficié du concours efficace de Marie Salognon et Anne Yvrande-Billon, conseillères scientifiques au CAE.
Christian de Boissieu Président délégué du Conseil d analyse économique
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Loger les classes moyennes : la demande, loffre et léquilibre du marché du logement
Jacques Mistral Directeur des études économiques, Institut français des relations internationales (IFRI)
Valérie Plagnol Directeur de la stratégie, CMCIC Securities
Introduction
1. Le logement : un bien très particulier Le logement, cest linvestissement des ménages par excellence. À la nécessité de se loger, sajoute la volonté de se constituer un patrimoine immobilier pour lavenir et/ou pour sa descendance. De plus, le logement est devenu lun des principaux « marqueurs sociaux » : choisir son loge-ment, cest choisir son environnement, le milieu social auquel on appar-tient. Mais le logement est aussi, désormais, au cur du sentiment dinsé-curité quéprouvent les classes moyennes. En matière de logement comme ailleurs, lascenseur social paraît bloqué et beaucoup craignent même quil ne redescende : un sondage récent ne montre-t-il pas que près de 50 % des Français ont peur de devenir SDF(1)! Cette réponse, évidemment irrationnelle, jette une lumière particulière-ment crue sur le désarroi quéprouvent souvent, de nos jours, les classes moyennes  un désarroi nourri par des parcours professionnels moins li-néaires que dans le passé comme par le rallongement de la vie et ses consé-quences en matière de santé, de retraite et peut-être de dépendance ; un sentiment vague sest répandu dans ces couches sociales, de loin la majo-rité de la population, dêtre exclues des aides accordées aux plus fragiles sans quelles-mêmes ou leurs enfants ne puissent emprunter lascenseur social qui était censé accompagner une vie de travail décente.
(1) Sondage BVA/Emmaüs, réalisé les 9 et 10 novembre 2007 sur un échantillon de 1 000 personnes.
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De fait, ce qui attire lattention des médias en matière de logement, cest, chaque hiver, la question des sans-abri, des très mal-logés. Ils sont trop nombreux ; cest un scandale dans une société riche comme lest la France, et la recherche de la justice doit être, là comme ailleurs, lexpression dune politique de civilisation ; les associations, la presse, les parlementaires, les ministres y consacrent beaucoup dénergie. Mais il faut aussi constater que depuis des années les classes moyennes(2)sont à la peine :  leur accès au parc social est limité la notion de « priorité » est car élastique (deux Français sur trois ont un niveau de ressources qui leur per-mettrait théoriquement de prétendre à une HLM, mais un sur cinq y est logé effectivement) ;  le coût croissant du parc privé induit des choix douloureuxen termes despace, de confort, de localisation et de pouvoir dachat hors logement Paris et dans quelques autres zones denses, lécart de loyer entre parc HLM et parc privé est de 1 à 3, ce qui encourage limmobilité et explique les difficultés de passage dun parc à lautre). Le logement des classes moyennes, cest limmense majorité du parc de logements dans ce pays. Malgré le rattrapage de la construction amorcé depuis quelques années, le marché est tendu, les prix en vive hausse, la fluidité en déclin ; les dysfonctionnements de ce marché font clairement partie du malaise français actuel ; répondre aux besoins, améliorer lajuste-ment de loffre et de la demande sur le marché du logement dans une pers-pective dynamique, tel est lobjet du présent rapport.
2. Un marché très encadré Il faut souligner dentrée de jeu les particularités du « marché » du loge-ment qui le distinguent de ceux des automobiles, des télécommunications, des assurances ou des vacances. Car on a ici clairement affaire à un bien tutélaire ; les textes constitutionnels, labondance législative, la proliféra-tion réglementaire en sont la preuve. La question du logement ne peut être dissociée ni des questions durbanisme, denvironnement et dautres choix
(2) Nous retenons la définition des classes moyennes donnée par le Centre danalyse straté-gique et énoncée lors dun colloque tenu le 10 décembre 2007 sur le thème « Classes moyennes et politiques publiques ». La définition retient trois critères :  la perception que les individus ont de leur propre position dans léchelle sociale ;  la profession et le mode de vie adoptés ;  le niveau de revenus. « Elle se fonde sur une communauté de destins partagée par les personnes ayant des revenus qui proviennent pour lessentiel de salaires et de pensions, par opposition aux individus situés au sommet et à la base de la hiérarchie pour qui, respectivement, le patrimoine et les prestations sociales représentent une part non négligeable de revenus ». Néanmoins cette définition pour le moins extensive et qui recouvre 80 à 95 % de la population, peut entraîner des erreurs de jugement. Nous retiendrons une définition un peu plus étroite qui combine la notion de demande solvable et met en avant la capacité des ménages à emprunter et accéder à la propriété.
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collectifs, ni des préférences, des décisions et des contraintes des individus et des familles. Or tout, dans cet environnement, est en train de bouger. Les évolutions de la société, les niveaux de vie, limmigration, la décohabitation des familles, lattrait de limmobilier français pour les étrangers, la facilité accrue des financements, tout cela, combiné à une croissance démographique encore soutenue, a dopé la demande. En face, les contraintes sur loffre se sont multipliées, liées à un urbanisme de plus en plus complexe, aux nor-mes de sécurité, daccessibilité ou denvironnement, ce qui tend aussi à renchérir le coût de la construction. Cest tout cela que reflètent les ten-sions sur ce marché et quil faut démêler avec soin pour savoir où faire porter utilement la réforme. Cest cette analyse à laquelle nous procédons dans la première partie du rapport avant dexposer nos principales recom-mandations qui, souvent, recoupent ou complètent celles avancées dans le rapport de la Commission sur la libération de la croissance française. Le logement est un secteur lourdement réglementé, dans un cadre insti-tutionnel vieilli. Lemballement des prix et les difficultés de logement sont le symptôme dun mauvais fonctionnement du marché, tandis que les pro-cédures publiques qui lencadrent doivent être revues, au niveau de la fis-calité et plus encore de la répartition des compétences. Beaucoup de bloca-ges viennent en effet de lorganisation actuelle des pouvoirs dont une part très importante a été maladroitement décentralisée. La multiplication et la sédimentation des mesures pour le logement rendent leur lisibilité difficile et leur efficacité discutable. Le foisonnement de la fiscalité en matière de foncier et de logement, les finalités multiples qui lui sont assignées, complexifient terriblement la politique publique en ce domaine et introdui-sent des éléments dincohérence et des contradictions, sources de blocages supplémentaires.
3. Une question très politique La question du logement est un sujet politiquement très sensible. Sa complexité rend la compréhension des mécanismes et des enjeux parfois approximative ; beaucoup da prioriet de perceptions erronées, voire émo-tionnelles, aboutissent à des confusions fréquentes entre des sujets sans rapport direct comme lexclusion, les sans-abri, le logement social, le prix du logement ou la spéculation immobilière. La rareté de loffre va de pair avec un recul de la mixité sociale ; les stratégies individuelles jouent au sein de processus collectifs de localisa-tion et aboutissent à une segmentation croissante de lespace. Laugmenta-tion de la population des cadres et des classes moyennes sest accompa-gnée dun phénomène de « gentrification », cest-à-dire une propension accrue pour le regroupement social et ce quon appelle l « entre soi » et une réduction des formes de mixité sociale non seulement au sein même dun habitat mais encore entre quartiers (Batsch etal.,2006). Lopposition cen-tre/périphérie est un des aspects de la fragmentation urbaine sociale. Dans ce contexte, laccession à la propriété pour les milieux modestes constitue
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un principe important dintégration et de responsabilisation sociales. Ce peut aussi être un facteur de sécurité à condition, on le sent bien, de ne pas placer les accédants en état de fragilité financière ou de ne pas les placer dans une situation qui interdit de fait toute mobilité. Comment, plus généralement, concilier laspiration privée à la propriété, si répandue dans notre pays, et des objectifs politiques en matière daména-gement du territoire ou denvironnement ? Comment bâtir une France de propriétaires tout en conciliant des objectifs qui peuvent sembler contra-dictoires : pouvoir dachat des ménages face au coût croissant de la cons-truction et du foncier, étalement urbain lié aux aspirations à la maison indivi-duelle face à la protection des espaces ruraux, contraintes de prix et prise de conscience en matière environnementale, accroissement rapide du parc immobilier et goulots détranglement au niveau des capacités de production ?
4. Un financement trop hexagonal Le financement du logement fait depuis des mois la une de lactualité. Personne ne peut désormais ignorer ce que sont les «subprimes», ces prêts distribués aux États-Unis à des catégories demprunteurs fragiles et qui sont en grande partie responsables du déclenchement de la crise financière en août 2007. En Europe, le Royaume-Uni et lEspagne sont souvent cités comme des pays où le financement du logement a également donné lieu à des excès aboutissant à une surchauffe du marché immobilier. La rédaction en 2008 dun rapport sur le logement en France doit bien évidemment tirer les leçons de ces expériences. La première conclusion simpose delle-même : pas question de répéter les mêmes erreurs. Nous avons en France un système différent qui a évité les excès observés ailleurs et protégé à la fois les emprunteurs et les banques des désordres consécutifs à une distri-bution trop peu prudente des crédits immobiliers. Il serait dans ce contexte parfaitement déplacé de sinspirer directement de pratiques dont on voit clairement les conséquences désastreuses. Cela dit, si notre système a évité ceux des périls que la crise américaine révèle en pleine lumière, il présente ses propres faiblesses ; ce serait faire preuve daveuglement de ne pas le reconnaître. Il est par exemple clair que lévolution observée depuis plusieurs années consistant à allonger la matu-rité de la dette des ménages a été une solution conjoncturelle permettant aux emprunteurs de faire face à la hausse rapide des prix. Mais on voit bien que ce nest pas en extrapolant cette seule technique que lon peut résoudre les problèmes posés par un accès plus aisé au financement. Plus générale-ment, notre système de financement  fondé sur le prêt personnel  est un aspect méconnu de lexception française. Nous ne nous en sommes pas mal portés et la révolution nest pas à lordre du jour. Néanmoins, deux obser-vations prouvent que la réforme de ce schéma simpose aujourdhui. Dabord parce que cette pratique du crédit, en écartant trop souvent le recours au prêt hypothécaire, aboutit à rationner le crédit auprès de catégories dem-prunteurs solvables qui nentrent pas dans les catégories standard réglant
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les pratiques bancaires. Une évolution est souhaitable sur ce point et il est intéressant de noter dès maintenant quune évolution des esprits sest pro-duite ces dernières années ; elle permet, comme on le verra plus loin de manière détaillée, de sorienter avec sécurité dans une voie donnant une meilleure place au crédit hypothécaire. À cela sajoutent les projets de ré-forme en préparation au niveau européen et qui devraient avancer dans les trimestres prochains. Comme souvent, cest une échéance que nous ris-quons de ne pas préparer suffisamment à lavance. Nous risquons, comme cela est déjà arrivé, dêtre confrontés à une directive sur le contenu de la-quelle nous naurons pas pu peser utilement parce que tous nos efforts auront été consacrés à la défense dun système trop spécifique pour être généralisable. Face à cette perspective, il semblerait plus efficace de réfor-mer ce qui le mérite dans notre dispositif de manière à valoriser dans les négociations à venir ce que nos solutions ont de meilleur pour assurer la sécurité en matière de distribution des crédits immobiliers. Bref, aujourdhui en France, le statu quo ne devrait pas être une option.
5. Un secteur en attente de réformes La société est diverse et changeante, le marché du logement doit lêtre aussi. Nous verrons que la diversité de loffre de logements est un avantage comparatif de la politique menée en France dans le dernier demi-siècle. Une autre façon de caractériser le parc immobilier met en effet en avant sa segmentation horizontale et verticale et finalement le risque dune strati-fication sociale croissante. Parler « du » parc de logements est réducteur tant il est hétérogène en termes de type et de qualité de logements comme de statuts de lhabitant (propriétaire, locataire secteur public, secteur privé). La segmentation du marché vient de la nécessité de répondre à des at-tentes socio-économiques différentes, à des caractéristiques régionales spé-cifiques comme à limplantation des activités économiques. La segmenta-tion est également verticale puisquil sagit de loger des ménages sur len-semble de léchelle des revenus et des patrimoines. Et de ce fait, on est face à un double risque de cloisonnements même si, bien sûr, il y a interaction des marchés entre eux. Enfin cest un marché qui se modifie lentement dans le temps (existence dun parc important qui façonne notre territoire et nos villes pour de nombreuses années, sinon des siècles), mais peut rencon-trer des situations durgence face auxquelles laugmentation de loffre est difficilement réalisable à court terme. Bref, la demande de logement est à la fois une notion quantitative  besoins de logements en fonction de la croissance de la population et du changement des comportements familiaux  mais aussi qualitative  aspi-ration des ménages à plus despace, changements de société. Laction des pouvoirs publics est très importante mais rien ne peut être « décrété » car, surtout dans le cas de la demande solvable, cest le choix des agents écono-miques qui détermine finalement lespace urbain.
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