Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur les perspectives des pôles de compétitivité. Rapport d'information.

De
Le diagnostic sur le fonctionnement des pôles de compétitivité met en évidence un cadre administratif et financier particulièrement complexe ainsi qu'une articulation insuffisante entre le monde de la recherche et de l'entreprise.
Le rapport formule des propositions, dont quinze prioritaires, visant à renforcer le rôle d'interface des pôles entre la recherche et les entreprises, à optimiser les circuits de financement, à mener des actions ciblées en direction des PME, à passer d'une logique de moyens à une logique de résultats pour améliorer la compétitivité française.
Claeys (A), Gorges (Jp), Habib (D), Lasbordes (P), Tron (G). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0064683
Publié le : jeudi 1 janvier 2009
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° N 1930
______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 septembre 2009



RAPPORT D’INFORMATION


DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE


(1)en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC)
sur les perspectives des pôles de compétitivité

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Alain CLAEYS, Jean-Pierre GORGES
et Pierre LASBORDES
Députés
___

MM. GEORGES TRON et DAVID HABIB
Présidents.
____



(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.


La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Georges
Tron, David Habib, Présidents ; M. Didier Migaud, Président de la commission
des Finances de l’économie générale et du contrôle budgétaire, M. Gilles Carrez,
Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys,
Charles de Courson, Richard Dell’Agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont,
Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe
Vigier.

— 3 —



SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION ................................................................................................................. 7
LES 15 PROPOSITIONS PRIORITAIRES DE LA MEC.......................................................... 11
PREMIÈRE PARTIE : DIAGNOSTIC SUR LE FONCTIONNEMENT DES PÔLES................... 13
I.– UN PAYSAGE ADMINISTRATIF ET FINANCIER PARTICULIÈREMENT COMPLEXE.................... 13
A.– UNE DOUBLE TUTELLE ADMINISTRATIVE, JUSTIFIÉE PAR LA DIVERSITÉ DES
OBJECTIFS ASSIGNÉS AUX PÔLES, MAIS SOURCE DE FAIBLESSES EN TERMES DE
PILOTAGE ET DE PERFORMANCE................................................................................. 13
1.– La DGCIS et la DIACT : un tâtonnement entre logique de compétitivité et logique
territoriale.............................................................................................................. 13
a) La genèse de la politique des pôles........................................................................... 13
b) 71 pôles répartis sur l’ensemble du territoire. ............................................................ 14
c) Une double tutelle................................................................................................. 15
2.– Les insuffisances dans le pilotage de la politique nationale ...................................... 15
a) L’absence de stratégie globale ................................................................................ 15
b) Un pilotage insuffisant........................................................................................... 15
3.– L’absence flagrante de volet performance dans les documents budgétaires.............. 16
B.– UNE DIVERSITÉ DES STRUCTURES ET DES MODES DE FINANCEMENT DE LA
RECHERCHE NUISIBLE À SON EFFICACITÉ ................................................................... 17
1.– Un système de financement complexe ................................................................... 17
2.– Des crédits non consommés, révélateurs de l’inertie du dispositif............................. 21
3.– L’empilement des dispositifs de soutien de la recherche en France .......................... 22
a) Les réseaux de coopération entre établissements de recherche et d’enseignement
supérieur ........................................................................................................... 22
b) Les dispositifs fiscaux............................................................................................ 23
c) Une coordination à installer entre les dispositifs existants ............................................ 24
C.– UNE HÉTÉROGÉNÉITÉ FLAGRANTE ENTRE LES PÔLES : FORCE OU FAIBLESSE POUR
LA COMPÉTITIVITÉ ? ................................................................................................... 26
1.– Une concentration des financements publics sur la vingtaine de pôles mondiaux et
d’envergure mondiale............................................................................................. 26
2.– Une réelle dynamique de projets dans la plupart des pôles nationaux....................... 27
3.– Une logique territoriale à redéfinir à travers la mise en réseau des pôles dans le
cadre de la phase 2.0............................................................................................. 28 – 4 –
II.– UNE RENCONTRE ENTRE LE MONDE DE LA RECHERCHE ET LE MONDE DE L’ENTREPRISE
QU’IL FAUT ENCORE DYNAMISER.......................................................................................... 30
A.– LES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ : UN POINT DE RENCONTRE ENTRE DES MONDES QUI
S’IGNORAIENT ............................................................................................................ 30
1.– Des acteurs à mettre en synergie : chercheurs, entreprises et centres de formation .. 30
2.– Un « écosystème de croissance et de l’innovation » qui reste à instaurer.................. 31
B.– DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES À SURMONTER........................................................ 34
1.– L’insuffisante mobilisation des PME et des chercheurs dans des instances de
gouvernance pilotées par les grands industriels ....................................................... 34
a) L’insuffisante mobilisation des PME ........................................................................ 34
b) L’insuffisante participation des acteurs de la recherche et de la formation ...................... 35
2.– L’insuffisante prise en considération de la dimension scientifique des projets au
sein des pôles ....................................................................................................... 36
3.– L’insuffisante gestion du partage de la valorisation de la recherche au sein du pôle... 36
SECONDE PARTIE : PROPOSITIONS................................................................................. 41
I.– RENFORCER LE RÔLE D’INTERFACE DES PÔLES ENTRE LA RECHERCHE ET LES
ENTREPRISES...................................................................................................................... 41
A.– ASSURER LE PASSAGE DE LA RECHERCHE FONDAMENTALE À LA RECHERCHE
INDUSTRIELLE AU SEIN DES PÔLES ............................................................................. 41
1.– Formaliser la coopération entre l’ANR et OSÉO ...................................................... 42
2.– Spécialiser une partie du financement public sur les projets de recherche en phase
de maturation ........................................................................................................ 44
3.– Garantir l’accès des plateformes d’innovation aux structures de recherche
existantes.............................................................................................................. 46
B.– AMÉLIORER LE PARTAGE ET LA DIFFUSION DE LA RECHERCHE AU SEIN DES PÔLES ..... 47
1.– Améliorer les conditions de valorisation de la recherche au sein des pôles ............... 47
2.– Anticiper au sein des pôles les besoins de formation des futurs chercheurs .............. 48
3.– Promouvoir la coopération scientifique internationale .............................................. 50
a) Développer l’esprit cluster international entre pôles de compétitivité.............................. 50
b) Coordonner la mobilisation des réseaux de développement économique pour promouvoir
les pôles de compétitivité ...................................................................................... 51
C.– PROMOUVOIR LA RECHERCHE DANS LE DOMAINE DES ÉCO-TECHNOLOGIES AU SEIN
DES PÔLES ................................................................................................................ 53
1.– Créer un label « éco-tech » en faveur des pôles existants réalisant plus de 50 %
de projets de recherche dans le domaine des éco-technologies................................ 55
2.– Mettre en réseau les pôles développant des projets de recherche sur une
thématique éco-tech commune............................................................................... 56
3.– Ne procéder à de nouvelles labellisations qu’en faveur de pôles dont la thématique
éco-tech ne serait pas couverte par les pôles existants ............................................ 57 – 5 –
II.– OPTIMISER LES CIRCUITS DE FINANCEMENT DES PÔLES .................................................. 59
A.– SIMPLIFIER L’ACCÈS AUX DISPOSITIFS DE FINANCEMENT PUBLIC EXISTANTS................ 59
1.– Optimiser la gestion du FUI grâce à son transfert vers OSÉO .................................. 59
2.– Renforcer la communication sur les dispositifs financiers existants........................... 60
3.– Simplifier les relations financières entre les pôles et les collectivités territoriales........ 61
B.– DÉVELOPPER LES SOURCES DE FINANCEMENTS PRIVÉS AU SEIN DES PÔLES .............. 63
1.– Améliorer le financement en fonds propres des PME des pôles ............................... 63
a) Renforcer la communication et l’accueil des acteurs du capital-risque au sein des pôles .... 63
b) Renforcer la coopération entre les pôles et CDC Entreprises ........................................ 65
2.– Renforcer la part de financement privé dans les structures d’animation des pôles ..... 66
3.– Encourager la mobilisation des dispositifs européens de financements de projets et
assurer le suivi des fonds collectés ......................................................................... 67
III.– MENER DES ACTIONS CIBLÉES EN DIRECTION DES PME .................................................. 68
A.– DANS LES PROCÉDURES D’INTÉGRATION AUX PÔLES .................................................. 68
1.– Renforcer la participation des PME dans les pôles et leur gouvernance.................... 68
2.– Développer la coopération inter-pôles ou la mise en réseau des pôles ..................... 69
B.– DANS LES PROCÉDURES DE FINANCEMENT................................................................. 72
1.– Orienter une part des crédits publics vers les PME et instaurer une procédure
spécifique adaptée................................................................................................. 72
2.– Raccourcir le délai d’octroi des aides publiques ...................................................... 72
3.– Clarifier les décisions d’attribution des aides ........................................................... 73
CONCLUSION : PASSER D’UNE LOGIQUE DE MOYENS À UNE LOGIQUE DE RÉSULTATS POUR
AMÉLIORER LA COMPÉTITIVITÉ FRANÇAISE.......................................................................... 75
1.– Rester attentif à la consommation des crédits de paiement consacrés à la
phase 1.0 .............................................................................................................. 75
2.– Conditionner le maintien du financement public de la phase 2.0 à la réalisation des
objectifs fixés dans les contrats de performance ...................................................... 75
3.– Concentrer les nouveaux financements publics sur les pôles les plus performants :
les perspectives du « grand emprunt national » ....................................................... 76
EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................ 77
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES.......................................................................... 87
COMPTE RENDU DES AUDITIONS..................................................................................... 89

– 7 –
INTRODUCTION
Sur la suggestion du Rapporteur spécial, M. Alain Claeys, le bureau de la
commission des Finances a souhaité que la mission d’évaluation et de contrôle
(MEC) procède à une évaluation de la politique des pôles de compétitivité.
Trois Rapporteurs ont été désignés : outre les deux Rapporteurs spéciaux
de la commission des Finances pour la mission Recherche – MM. Jean-Pierre
Gorges et Alain Claeys –, M. Pierre Lasbordes qui, au nom de la commission des
Affaires économiques, a présenté l’avis budgétaire relatif aux grands organismes
de recherche lors de l’examen du dernier projet de loi de finances. Les députés
chargés du rapport représentent à la fois les deux Commissions les plus
concernées, mais aussi deux groupes politiques sur les quatre composant
l’Assemblée nationale : respectivement l’Union pour un mouvement populaire et
le groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche.
Les travaux de la mission, de février à septembre 2009, l’ont conduite à
entendre les principaux acteurs de la politique des pôles de compétitivité depuis
2005. Pour rappel, les pôles de compétitivité sont définis comme « le
rapprochement, sur un territoire donné, d’entreprises, de centres de formation et
d’unités de recherche engagés dans une démarche partenariale destinée à
dégager des synergies autour de projets innovants ». Fondés sur une logique de
coopération tripartite entre entreprises, universités et laboratoires de recherche, les
pôles de compétitivité se distinguent donc des systèmes productifs locaux (SPL),
connus également sous le nom de « clusters » ou de « districts ». En effet, les SPL
ne se caractérisent que par une concentration d’entreprises, appartenant à un même
secteur d’activité sur un territoire donné, qui s’organisent en réseau afin de
déployer une stratégie plus puissante que chacun de ses membres ne le peut
isolément. Les pôles de compétitivité se différencient également des syndicats et
associations professionnels qui ont une fonction de défense et de représentation.
En ouverture de ses travaux, la mission d’évaluation et de contrôle a
souhaité entendre M. Laurent Blivet, manager au sein du Boston Consulting
Group, et M. Philippe Bassot, vice-président du cabinet CM International, auteurs
d’un rapport d’évaluation sur les pôles de compétitivité sur la période 2005-2008,
commandé par la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la
compétitivité des territoires (DIACT). Cet audit avait à la fois pour objectif de
formuler un diagnostic et une évaluation du dispositif national des pôles de
compétitivité, et de présenter des recommandations pôle par pôle. À l’issue de
l’audit, les 71 pôles ont été classés en trois groupes selon qu’ils remplissaient un,
deux ou trois critères cumulativement : avoir élaboré une stratégie, avoir une
gouvernance fonctionnelle et avoir impulsé une dynamique. Trente-neuf pôles
remplissaient les trois critères (groupe 1), dix-neuf pôles remplissaient deux des
trois critères (groupe 2), et treize pôles ne remplissaient qu’un des critères
(groupe 3 – « pôles à reconfigurer »). – 8 –
Afin de recueillir le point de vue des autorités de tutelle, la MEC a entendu
M. Luc Rousseau, directeur général de la Compétitivité, de l’industrie et des
services du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et M. Pierre
Dartout, délégué interministériel à l’aménagement et à la compétitivité du
territoire, sur l’évaluation et les perspectives des pôles de compétitivité. Il est
apparu que la politique des pôles de compétitivité en cours, à la croisée des
chemins entre logique de compétitivité et logique d’aménagement du territoire,
méritait d’être encouragée, voire stimulée.
La MEC s’est ensuite attachée à recueillir l’avis de représentants des
entreprises : M. Emmanuel Leprince, délégué général du Comité Richelieu,
M. Jean-François Roubaud, président de la Confédération générale des petites et
moyennes entreprises (CGPME), M. François Moutot, directeur général de
l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCM), et
M. Jean-Marie Rouiller, président de France Clusters-CDIF. La MEC a également
recueilli l’avis du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) à travers des
échanges écrits avec M. Patrick Schmitt, directeur adjoint des affaires
économiques, financières, de la recherche et des nouvelles technologies. Elle s’est
ainsi rendue compte des difficultés que rencontrent encore les petites et moyennes
entreprises pour accéder aux pôles de compétitivité et bénéficier pleinement des
synergies que pourrait offrir cette opportunité.
La mission s’est donc attelée à décortiquer les mécanismes de financement
des pôles en auditionnant les établissements publics participant, peu ou prou, au
financement des pôles de compétitivité, en dehors du principal outil budgétaire
que représente le Fond unique interministériel géré par M. Luc Rousseau. Ont
donc été entendus Mme Jacqueline Lecourtier, directeur général de l’Agence
nationale de la recherche (ANR), M. François Moisan, directeur de la stratégie et
de la recherche de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
(ADEME), M. François Drouin, président-directeur général d’OSÉO, M. Philippe
Braidy, membre du comité de direction de la Caisse des dépôts et consignations
(CDC), directeur du développement territorial et du réseau et M. Philippe Laval,
directeur général délégué de l’Institut national de la propriété industrielle (INPI).
Les rapporteurs ont ainsi pu mesurer la complexité des dispositifs de financement
de la politique des pôles de compétitivité et la persistance de certaines défaillances
graves en matière de financement public.
S’agissant des modes de financement privé des pôles de compétitivité, la
mission a souhaité connaître le rôle et l’étendue de la participation des entreprises
et plus particulièrement des capitaux–risqueurs, qui ont vocation à soutenir
financièrement les jeunes pousses (« start-up ») issues des pôles de compétitivité.
La MEC a donc auditionné M. Pierre de Fouquet, président de l’Association
française des investisseurs en capital (AFIC). Il en ressort que la méconnaissance,
au sein des pôles, du rôle et du fonctionnement des fonds de capital–risque
constitue un obstacle majeur dans la plupart des pôles, qu’il conviendra de
surmonter dans l’avenir. – 9 –
En outre, afin de comprendre l’articulation, au sein des pôles de
compétitivité, entre le monde de l’entreprise et le monde de la recherche et
d’évaluer la plus-value de la politique des pôles en la matière, la mission a tenu à
entendre les responsables de nombreux organismes de recherche publique présents
dans ces pôles : M. André Syrota, directeur général de l’Institut national de la
santé et de la recherche médicale (INSERM), M. Marc Ledoux, directeur de la
politique industrielle du Centre national de la recherche scientifique (CNRS),
Mme Marion Guillou, présidente de l’Institut national de la recherche
agronomique (INRA), MM. Hervé Bernard, administrateur général adjoint , et
Jean-Claude Petit, directeur des programmes du Commissariat à l’énergie
atomique (CEA). La mission a pu relever que la politique des pôles de
compétitivité faisait l’objet d’une appréciation globalement positive de la part des
organismes de recherche publique. Toutefois, l’implication de ces organismes
dans les pôles n’est pas homogène et dépend de choix de politique interne de
l’organisme ou du pôle considéré. En outre, les chercheurs regrettent le fait que
plusieurs contraintes demeurent, limitant l’émergence de véritables projets de
recherche porteurs.
En complément, il a semblé nécessaire aux rapporteurs de connaître l’effet
de la politique des pôles de compétitivité au regard de l’objectif d’amélioration de
l’attractivité et de la compétitivité internationale de la France par rapport aux
autres pays industrialisés. La MEC a donc auditionné MM. David Appia et Daniel
Tordjman, respectivement ambassadeur délégué aux investissements
internationaux et ambassadeur délégué aux pôles de compétitivité. Il est apparu
que, si certains pôles mondiaux développent une véritable image de marque à
l’étranger, l’essentiel des pôles de compétitivité peine à développer des
partenariats internationaux faute de se concentrer sur des projets très sélectifs. En
revanche, grâce au rôle de l’Agence française pour les investissements
internationaux (AFII) notamment, de plus en plus d’entreprises étrangères
choisissent les pôles de compétitivité pour bénéficier, au même titre que les
entreprises françaises, de financements, de soutiens publics et de partenariats en
vue de promouvoir la recherche.
De surcroît, pour mettre en perspective l’ensemble des observations
précitées avec la réalité du terrain, la mission a souhaité interroger par voie de
questionnaire les 71 pôles de compétitivité et auditionner plusieurs responsables
de pôles relevant de catégories différentes au sens de l’audit précité : M. Jean-Luc
Ansel, directeur général du pôle Cosmetic Valley (pôle national – groupe 2),
M. Jean-Marc Thomas, président du pôle Aerospace Valley (pôle mondial -
groupe 1), M. Paul Rivault, président du pôle Mobilité et transports avancés (pôle
national – groupe 3) en compagnie de M. Jacques Lacambre, président du pôle
Mov'eo (pôle national – groupe 2), et MM. Joseph Grimaud et Patrick Blondeau,
président et directeur général du pôle Enfant (pôle national – groupe 3). Quel que
soit le pôle interrogé, la dynamique de la politique mise en œuvre depuis 2005 est
largement saluée et le nombre de projets de recherche collaborative est croissant.
Même si plusieurs difficultés demeurent, l’ensemble des pôles interrogés estime
absolument nécessaire de poursuivre la voie lancée en 2005. – 10 –
Enfin, afin de visualiser le fonctionnement d’un pôle de compétitivité et
l’activité de recherche collaborative menée dans un pôle, les rapporteurs se sont
rendus au sein du pôle System@tic Paris-Région auprès de M. Dominique Vernay,
directeur du pôle. À cette occasion, ils ont pu visiter un des laboratoires,
appréhender concrètement plusieurs projets de recherche avec les chercheurs, voir
« une salle blanche » et s’entretenir avec une PME du pôle sur sa place dans le
pôle et dans les projets, ses attentes et ses perspectives.
Sur ce dossier comme sur les autres, la mission a disposé d’informations
très complètes, du fait de l’esprit de coopération de l’ensemble des acteurs
interrogés et de la collaboration avec la deuxième chambre de la Cour des
comptes, présidée par M. Alain Hespel. La Cour a adopté le 15 juin 2009 des
observations définitives relatives à la politique des pôles de compétitivité. Celles-
ci ont été transmises aux ministres compétents le 24 juin 2009 par le Premier
président de la Cour des comptes. Puis, elles ont été adressées, avec les réponses
du Gouvernement, aux commissions des Finances des deux assemblées. Les
travaux des rapporteurs de la MEC ont été une fois de plus enrichis par le dialogue
avec les magistrats de la Cour – tenus en public à un devoir de réserve faute de
pouvoir, à titre individuel, engager la collégialité.
De l’ensemble des travaux de la mission se dégage d’abord un consensus
sur le diagnostic, qui fait l’objet de la première partie du présent rapport. De
nombreuses pistes de renforcement de l’efficacité des pôles sont également
apparues. La seconde partie du rapport présente 15 propositions assorties de
plusieurs recommandations pour améliorer la politique industrielle de la France
par le canal des pôles de compétitivité pour la période 2009-2011.
Pour assurer le suivi de la mise en œuvre de ces propositions, la mission se
propose d’utiliser l’article 60 de la loi organique relative aux lois de finances,
lequel dispose : « lorsqu’une mission de contrôle et d’évaluation donne lieu à des
observations notifiées au Gouvernement, celui-ci y répond, par écrit, dans un
délai de deux mois ».

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