Nouvelles politiques conjoncturelles et dialogue macroéconomique en France et en Europe

De
Dans cet avis, le Conseil économique et social fait le constat que, si l'euro se porte (presque) trop bien, les pays de la zone euro se portent mal. Le Pacte de stabilité et de croissance de 1997 s'avère inapplicable, faisant davantage encore ressentir le besoin d'une véritable coordination économique et sociale.
Il est donc désormais indispensable de négocier un nouveau Pacte, orienté vers la croissance et l'emploi dans la stabilité. Son application devrait reposer sur un dialogue macroéconomique donnant toute leur place aux partenaires sociaux et aux parlements, tant au niveau européen que national. Source : Conseil économique et social
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III
SOMMAIRE
 AVIS par le Conseil économique et social auadopté cours de sa séance du mercredi 15 octobre 2003 .... I - 1 Première partie - Texte adopté le 15 octobre 2003...... 3 I - LES NOUVELLES POLITIQUES CONJONCTURELLES APPELLENT UNE RÉÉVALUATION DU DIALOGUE MACROÉCONOMIQUE ..................................................................6 1. Mieux articuler les politiques conjoncturelles dans l’ensemble des politiques économiques et sociales en Europe et en France ......6 2. Tirer les leçons de la mise en œuvre du processus de Cologne ........7 II LA MAL GOUVERNANCE DE LA ZONE EURO -CONTRIBUE A LA MÉDIOCRITÉ DE SES PERFORMANCES MACROÉCONOMIQUES .............................8 1. La zone euro s’avère jusqu’à présent incapable d’assurer la croissance escomptée .......................................................................8 2. La stabilité proclamée conduit à des résultats contradictoires ..........9 3. Ces difficultés résultent d’une définition inadéquate et dissymétrique de la stabilité ...........................................................10 III - LE NOUVEAU PACTE DE CROISSANCE ET D’EMPLOI DANS LA STABILITÉ DEVRAIT FAVORISER UNE COORDINATION PLUS AMBITIEUSE DES POLITIQUES ECONOMIQUES ET SOCIALES..................................................12 1. Délimiter précisément le champ d’application du nouveau Pacte ..13 2. Définir en commun les objectifs de croissance et d’emploi ...........14 3. Mieux surveiller les différences d’inflation entre pays...................16 4. En revenir à une application stricte du Traité en matière de finances publiques..........................................................................16 5. Mieux coordonner les évolutions salariales dans la zone euro .......17 IV - LE DIALOGUE MACROÉCONOMIQUE DOIT ÊTRE AU CŒUR DE LA NÉGOCIATION ET DE LA MISE EN ŒUVRE DU NOUVEAU PACTE ..................................................17 1. Entre la crise majeure et l’enlisement, un scénario de renégociation..................................................................................17 2. Garantir la crédibilité et l’efficacité du nouveau Pacte...................19 Deuxième partie - Déclarations des groupes.............. 23 ANNEXE A L’AVIS..........................................................................................47 SCRUTIN............................................................................................................47 
IV
RAPPORT présenté au nom de la section des problèmes économiques généraux et de la conjoncture par M. Dominique Taddei, rapporteur....................... II - 1 INTRODUCTION ...............................................................................................5 
TITRE I - DES POLITIQUES CONJONCTURELLES ÉLARGIES NÉCESSITENT UN DIALOGUE MACROÉCONOMIQUE.......7 
CHAPITRE I - DES POLITIQUES CONJONCTURELLES ÉLARGIES ...9 
I - LES DEUX DIMENSIONS NOUVELLES DES POLITIQUES CONJONCTURELLES .....................................................................9 
II
A - LA DIMENSION EUROPÉENNE DE LA POLITIQUE CONJONCTURELLE EST DEVENUE PREMIÈRE .........................9 1. La mise en place de l’euro ................................................................9 2. Le Pacte de stabilité et de croissance..............................................10 
B - DE NOUVELLES IMPLICATIONS DES PARTENAIRES SOCIAUX DANS LES POLITIQUES CONJONCTURELLES .......10 1. La nécessaire prise en compte de l’évolution des revenus .............11 2. La mise en œuvre des réformes de structures .................................11 
- LA PLACE DES POLITIQUES CONJONCTURELLES DANS L’ENSEMBLE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES .................................................................................12 
A - LES OBJECTIFS DÉCENNAUX .....................................................12 1. Un développement durable et équitable .........................................12 2. Un plein emploi de qualité..............................................................13 3. L’éradication de la pauvreté et une répartition équitable des fruits de la croissance .....................................................................14 4. Un financement équilibré de l’ensemble de la protection sociale ..15 5. Des financements publics maîtrisés et compatibles avec les engagements européens et internationaux de la France et de ses partenaires ......................................................................................15 
B - LES OBJECTIFS CONJONCTURELS ET LEUR COHÉRENCE ...16 1. Au niveau européen ........................................................................16 2. Au niveau national..........................................................................18 
CHAPITRE II - LE DIALOGUE MACROÉCONOMIQUE : LES PRINCIPES ET L’EXPÉRIENCE EUROPÉENNE ..........21 
I - LES PRINCIPES ..............................................................................21 
A - POURQUOI PRIVILÉGIER LA NOTION DE DIALOGUE ? ........21 
B - LES DIVERSES FORMES DU DIALOGUE S
OCIAL ....................22 
V
C - EN QUOI PEUT CONSISTER UN DIALOGUE MACROÉCONOMIQUE ?................................................................23 
II - UNE PREMIÈRE ÉBAUCHE DE DIALOGUE MACROÉCONOMIQUE EUROPÉEN : LE PROCESSUS DE COLOGNE .......................................................................................24 
A - HISTORIQUE DU PROCESSUS .....................................................24 1. Genèse de la décision du sommet de Cologne................................24 2. La décision de Cologne ..................................................................25 3. La mise en œuvre du processus de Cologne ...................................26 
B - EVALUATION DE L’ÉTAT DU PROCESSUS...............................27 1. Les insuffisances reconnues ...........................................................27 2. Des initiatives pour l’améliorer ......................................................28 
TITRE II - DES PERFORMANCES MACROÉCONOMIQUES MÉDIOCRES, DUES À LA MAL GOUVERNANCE DE LA ZONE EURO ...................................................................................29 
CHAPITRE I - DES PERFORMANCES MACROÉCONOMIQUES MÉDIOCRES .........................................................................31 
I
II
- LA ZONE EURO PARAÎT INCAPABLE D’ASSURER LA CROISSANCE ESCOMPTEE ........................................................32 
A - LES PERFORMANCES RÉELLES DEMEURENT SOUMISES À LA CONJONCTURE MONDIALE ET, NOTAMMENT, AMÉRICAINE ...................................................................................32 1. Le PIB ............................................................................................33 2. L’emploi .........................................................................................33 3. Le chômage ....................................................................................34 4. L’investissement.............................................................................34 5. La productivité par tête...................................................................35 6. Le coût salarial par unité produite ..................................................36 
B - UNE POLITIQUE ANTI-CYCLIQUE DÉFICIENTE......................37 1. Aucun levier ne paraît capable par lui-même d’assurer une relance de l’économie ....................................................................37 2. Les principaux acteurs semblent surtout occupés de faire porter les responsabilités sur d’autres.......................................................38 
- LA STABILITÉ PROCLAMÉE CONDUIT À DES RÉSULTATS CONTRADICTOIRES............................................39 
A - LES FINANCES PUBLIQUES S’ÉLOIGNENT DES NORMES DE STABILITÉ FIXÉES EN 1997....................................................39 1. Les déficits des administrations publiques .....................................39 2. L’endettement public ......................................................................42 
VI
B - LA STABILITÉ GLOBALE DES PRIX RECOUVRE UNE AGGRAVATION DU DIFFÉRENTIEL D’INFLATION AU SEIN DE LA ZONE ...........................................................................43 1. Une stabilité globale des prix approximative .................................43 2. L’aggravation du différentiel d’inflation au sein de la zone ...........43 3. Comment expliquer ces différences d’inflation entre pays membres ? ......................................................................................47 4. Le principal inconvénient de cette aggravation des taux dinflation.......................................................................................48 
CHAPITRE II - LA MAL GOUVERNANCE DE LA ZONE EURO ..........53 
I
II
- UNE GOUVERNANCE DE LA ZONE NON SOUTENABLE ....53 A - DES OBJECTIFS DÉFINIS DE MANIÈRE INADÉQUATE ET DISSYMÉTRIQUE............................................................................53 1. La définition de la stabilité des prix par la BCE.............................53 2. La définition de la stabilité des finances publiques par le Pacte de 1997...........................................................................................59 
B - UN ENSEMBLE INCOHÉRENT ET LACUNAIRE........................66 1. L’absence de cohérence entre les objectifs et les instruments ........66 2. L’ensemble actuel souffre de lacunes.............................................66 
- DE L’ASSOUPLISSEMENT DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE À SA NÉCESSAIRE RENÉGOCIATION ...68 
A - L’ADOPTION D’UN NOUVEAU CRITÈRE DE CALCUL DES « DÉFICITS EXCESSIFS » ...............................................................69 
B - LA RECHERCHE D’AUTRES CRITÈRES .....................................71 1. Le ratio de l’endettement public sur le PIB ....................................71 2. L’empilage des critères...................................................................71 3. La recherche d’une solution hybride ..............................................72 
C - L’ABANDON DE L’AUTOMATICITÉ DES CRITÈRES...............72 D - LA TRANSFORMATION DU RÉGIME DES SANCTIONS..........73 
TITRE III - POUR UNE COORDINATION PLUS AMBITIEUSE OU COMMENT ARTICULER UN «PACTE DE CROISSANCE ET D’EMPLOI, DANS LA STABILITÉ» AVEC LE DIALOGUE MACROÉCONOMIQUE...............................................................75 
CHAPITRE I - UN NOUVEAU PACTE DE CROISSANCE ET D’EMPLOI, DANS LA STABILITÉ....................................77 
I - NÉCESSITÉ ET CHAMP D’APPLICATION D’UNE COORDINATION PLUS AMBITIEUSE ......................................77 
II
VII
A - L’IMPORTANCE ACCRUE DES POLITIQUES BUDGÉTAIRES ET DES REVENUS NATIONAUX......................78 
B - LA NÉCESSITÉ DE POLITIQUES NATIONALES DIFFÉRENCIÉES..............................................................................80 1. Le cas de chocs asymétriques .........................................................81 2. Le cas de chocs symétriques...........................................................81 
- LES ENJEUX D’UN NOUVEAU PACTE......................................83 
A - POURQUOI AFFICHER LA CROISSANCE COMME PREMIER OBJECTIF ?.....................................................................83 
B - POURQUOI AFFICHER ÉGALEMENT L’EMPLOI COMME OBJECTIF DE CE PACTE ? .............................................................84 
C - POURQUOI, ENFIN, AFFICHER LA STABILITÉ COMME UNE CONDITION NÉCESSAIRE ?.................................................84 
III - LES OBJECTIFS D’UN NOUVEAU PACTE ...............................85 
A - LA CROISSANCE ET L’EMPLOI ...................................................85  1. Comment évaluer la croissance potentielle ?..................................85 2. Les objectifs de croissance .............................................................88 
B - LA STABILITÉ DES PRIX...............................................................91 
C - LES OBJECTIFS DE FINANCES PUBLIQUES..............................92 
D - LES ORIENTATIONS DES ÉVOLUTIONS SALARIALES ..........95 1. Des orientations générales de long terme .......................................95 2. A quel niveau les appliquer ? .........................................................95 3. Des modalités différentes par pays .................................................96 4. Des rythmes différents suivant la conjoncture................................96 
CHAPITRE II - ELABORATION ET MISE EN ŒUVRE DU NOUVEAU PACTE ....................................................................................99 
I - D’UN PACTE À L’AUTRE .............................................................99 
A - QUEL SCÉNARIO ? .........................................................................99 
B - LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION ET D’ADOPTION DE CE NOUVEAU PACTE...................................................................100 
II - LA MISE EN ŒUVRE DU NOUVEAU PACTE.........................101 
A - LA MISE EN COHÉRENCE DE L’ENSEMBLE DES PROCÉDURES ................................................................................101 
B - LE RÉGIME DES SANCTIONS.....................................................101 1. Nature des sanctions .....................................................................101 
VIII
2. Procédure de mise en œuvre des sanctions ...................................102 
CONCLUSION................................................................................................105 
ANNEXES........................................................................................................107 Annexe 1 : Les bases institutionnelles de la gouvernance de la zone euro .....109 Annexe 2 : Le Traité d’Amsterdam et les processus de Luxembourg et de Cardiff ..........................................................................................119 Annexe 3 : Résolution du Conseil européen sur le Pacte européen pour l’emploi (Cologne, juin 1999).....................................................................123 Annexe 4 : La procédure d’élaboration des GOPE et le dispositif français ....127 Annexe 5 : Extraits des conclusions du Conseil européen de Lisbonne (23 et 24 mars 2000) ....................................................................................131 
LISTE DES ILLUSTRATIONS.....................................................................133 
TABLE DES SIGLES .....................................................................................135   
 
  
I - 1
AVIS  adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du mercredi 15 octobre 2003
I - 2
  
I - 3  
Première partie Texte adopté le 15 octobre 2003
I - 4
I - 5
Le 9 juillet 2002, le Bureau du Conseil économique et social a confié à la section des problèmes économiques généraux et de la conjoncture la préparation d’un rapport et d’un projet d’avis intitulés «Nouvelles politiques conjoncturelles et dialogue macroéconomique en Europe et en France».1 La section a désigné M. Dominique Taddei comme rapporteur.
 * * *   Il est généralement admis que l’on ne peut plus limiter la politique conjoncturelle aux seules politiques budgétaire et monétaire. Il convient, au contraire, d’en adopter une vision élargie, intégrant notamment la dimension des revenus. En effet, la médiocrité des performances macroéconomiques de l’ensemble de la zone euro, liée pour une large part à sa mal gouvernance, plaide en faveur d’une coordination plus poussée des politiques nationales, s’appuyant sur une approche renouvelée du rôle des partenaires sociaux en la matière : - d’une part, l’évolution des revenus est de plus en plus prise en considération, moins dans une optique de répartition du revenu national et des « fruits de la croissance » que d’instrument des objectifs économiques de stabilité à court ou moyen terme ; - d’autre part, la volonté de mener des réformes de structures pour améliorer le fonctionnement des marchés, et particulièrement du marché du travail, est très fréquemment présentée comme condition plus ou moins préalable des performances macroéconomiques ; cela conduit à insister de façon pressante sur le rôle des partenaires sociaux dans la mise en œuvre de ces réformes. Dans le cadre de l’Union européenne, le «dialogue macroéconomique» associe précisément, depuis le sommet de Cologne de juin 1999, les grands décideurs traditionnels de la politique économique (gouvernements et administrations économiques, parlements, Banque centrale) et les partenaires sociaux dans un échange sur les orientations à court et à long terme. A cet égard, il faut bien garder à l’esprit, d’une part, que le dialogue (sans conclusions normatives juridiquement imposables) et la négociation collective ne doivent surtout pas être confondus et, d’autre part, qu’il est nécessaire d’assurer la complémentarité entre le «sommet social tripartite pour la croissance et l’emploi» (créé en mars 2003 pour augmenter l’efficacité du dialogue social européen) et le dialogue macroéconomique. L’objet de ce dernier est doncun policy mix non seulement, sont concernées les politiques :doublement élargi budgétaires et monétaire, mais aussi, comme nous le verrons, les politiques des revenus, dans le respect du caractère plus ou moins décentralisé des négociations dans chacun des pays et des responsabilités exercées librement par les partenaires sociaux ; en outre, ce dialogue s’intéresse tant aux politiques                                                           1d’avis a été adopté au scrutin public par 137 voix contre 3 et 32 abstentionsL’ensemble du projet (voir le résultat du scrutin en annexe)
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