Observations sur le fonctionnement des universités : année 1995-1996 : rapport à M. le ministre de l'éducation nationale de l'enseignement supérieur et de la recherche

De
Observations sur le fonctionnement des universités pour les années 1995-1996 et sur les sujets suivants : le gouvernement des universités, la condition étudiante, les moyens et les modalités de leur gestion, l'exercice de la tutelle et du contrôle sur les universités.
- Enfin le rapport a conduit à formuler huit recommandations pour une meilleure gestion de l'université.
Publié le : lundi 1 juillet 1996
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/974055100-observations-sur-le-fonctionnement-des-universites-annee-1995-1996-rapport-a-m.-le
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Note à l’attention de Monsieur le Ministre
J’ai l’honneur de vous adresser ci-joint un rapport qui présente les principaux
résultats des observations de l’inspection générale de l’administration à l’issue de missions
effectuées dans le quart des universités en 1995-96.
L’affirmation de l’identité universitaire face au particularisme facultaire est difficile
et limitée. La condition étudiante devient manifestement l’objet des préoccupations des
universités. Mais le respect des règles et le sens de la rigueur dans les domaines de
l’organisation des études, de l’emploi des personnels et des crédits sont insuffisants. Le
recours abusif à des associations n’est que le reflet de ce besoin de s’affranchir de
l’orthodoxie de la gestion.
Le rapport se conclut par huit propositions principales d’action.
Pour permettre une éventuelle diffusion élargie de ce rapport, le parti a été pris de
ne pas citer les établissements concernés. Je vous serai donc reconnaissante de bien vouloir
donner des instructions explicites sur la diffusion que vous pourriez souhaiter.
La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)Ministère de l’Education nationale
de l’Enseignement supérieur
et de la Recherche
Inspection générale
de l’Administration
OBSERVATIONS SUR LE FONCTIONNEMENT
DES UNIVERSITÉS
(année 1995/1996)
Ont contribué à l’élaboration de ce rapport :
Mesdames et Messieurs les membres de l’Inspection générale de l’administration :
Maurice BLANC, Jacqueline BUET, Paul CATHALY, Tristan CHALON, Pierre CHAMPAGNE (rapporteur),
Jean-Louis CLAVERIE, Yves COTTEREAU, Georges DALLEMAGNE, Jean-Yves DUPUIS,
Jacques GAILLARD, Jean GEOFFROY, Serge LE GUEVEL, Nicole LEBEL, Claude LECOMPTE,
Thierry MALAN, Gérard MOREAU, Gérard PAGÈS, Jérôme POLVERINI. Jean REBOUT,
Jacky SIMON, Jean VAREILLE, Lamartine VENANCE.
La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)INTRODUCTION
L’inspection générale de l’administration de l’Education nationale a pour mission
d’assurer "un suivi permanent des établissements... universitaires". Dans le cadre de cette
mission, réaffirmée pour l’année 1995-96, elle a rassemblé de nombreuses observations :
l e s unes recoupent des constatations déjà bien connues, d’autres traduisent des
infléchissements notables, positifs ou négatifs, d’autres la persistance de situations
préoccupantes qui, malgré leur notoriété et la variété des contrôles et audits effectués,
paraissent ne pas pouvoir évoluer par elles-mêmes.
missions, suscitées par les difficultés particulières de fonctionnementEn outre, des
de certains établissements universitaires, sont confiées à l’inspection générale en cours
d’année.
missions particulières surLe suivi permanent a porté sur quatorze universités et les
(1)établissements . L’objet du présent rapport est de présenter une synthèse de cessept autres
noms des universités concernées par les situations évoquées n’ontdifférents travaux. Les
pas été mentionnés afin de ne pas empêcher une éventuelle diffusion élargie. Mais toutes les
missions ont donné lieu, soit à des rapports déposés et diffusés selon les modalités
habituelles, soit à des notes internes, moins formalisées mais conservées à l’inspection
générale et pouvant être mises à disposition du cabinet.
Dans le suivi permanent, l’I.G.A.E.N. s’efforce de respecter un certain équilibre
la taille des universités, les structures, les disciplines dominantesgéographique ; cependant,
une année, l’échantillon parfaitement représentatif. De plus, lesne rendent pas toujours; sur
du temps, motivées par des situations de crise quimissions spécifiques sont, la plupart
d’ensemble des universités.peuvent déformer défavorablement l’image
ne peut donc prétendre donner une vision exhaustive et parfaitementCette synthèse
représentative de la réalité des universités d’aujourd’hui.
L’importance de l’échantillon, constitué du quart des universités, permet toutefois de
dégager quelques idées directrices sur des sujets souvent évoqués. Le gouvernement des
moyens et les modalités de leur gestion, le nécessaireuniversités, la condition étudiante, les
exercice de la tutelle et du contrôle sont des questions assez fréquentes, ou qui se posent
dans des termes suffisamment caractéristiques, pour qu’on puisse en tirer des observations
globales.
La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)1. - L’UNIVERSITE EST DIFFICILE A GOUVERNER
Dans son premier contact avec la conférence des présidents, le 6 juillet 1995, le
ministre déclarait qu’il ferait évaluer les conditions de l’exercice de la présidence. Dans le
prolongement de la déclaration du ministre, il a donc paru opportun, même sans saisine
une partie des observations sur l’identité de l’université, l’exerciceformelle, de faire porter
du pouvoir et la résolution des conflits en son sein.
1.1. - L’identité de l’université n’émerge pas clairement de l’activité des
composantes.
Il est parfois difficile de percevoir une conception des études et de la recherche, une
qui soient caractéristiques de l’université au sens global du terme. Leméthode de gestion
mot "fédéralisme" peut n’être qu’un euphémisme pour caractériser des composantes très
autonomes les unes par rapport aux autres. Dans une université, on parle clairement de
pour signifier que l’essentiel des compétences est exercé par lesstructure confédérale
Non seulement la vie réelle des études et de la Techerche, maïsconseils des composantes.
relèvent alors des unités de formation et de recherche (U.F.R.) sanségalement la gestion
conceptions globales. Il est préférable, dans ce cas, de parler d’unequ’apparaissent de
politiques facultaires plutôt que d’une politique universitaire. Dansjuxtaposition de
les problèmes importants (organisation des études, chargesplusieurs universités,
déconcentrés sur les U.F.R. tandis que la présidence prend en charged’enseignement) sont
des questions moins stratégiques. Dans une autre, les contributions aux états généraux ont
les composantes puis regroupées pour transmission, sans débat niété établies dans
élaboration de position globale au niveau de l’université.
Les conseils des études et de la vie universitaire (C.E.V.U.) jouent un rôle inégal de
coordination entre les propositions des U.F.R. relatives à l’organisation des études. Dans
une université, le C.E.V.U. est saisi directement des propositions d’habilitation des
U.F.R., sans instruction préalable par un service central qui analyserait ces demandes, en
dégagerait les axes de cohérence ou les contradictions et s’assurerait de leur conformité à la
réglementation nationale.
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La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)La composition des universités est parfois défavorable à l’émergence d’une identité.
deux U.F.R. sont d’anciennes facultés qui représentent à elles seules lesLorsqu’une ou
deux tiers de l’université, elles prolongent leur existence et quelques U.F.R. de moindre
importance, plus ou moins marginales, leur sont rattachées, parfois artificiellement, sans
influer sur la politique générale de l’université. Il en est de même quand deux anciennes
facultés (ou fragments de facultés), dont les disciplines ont peu de rapports entre elles, sont
distantes d’une quarantaine de kilomètres et ont été juxtaposées dans une structure
universitaire ou quand, dans une université pluridisciplinaire composée de nombreuses
elles regroupe le tiers des étudiants et tient, de ce fait, une placeU.F.R., l’une d’entre
prépondérante.
On imagine mal comment une université qui comprend quinze composantes sur
quatorze sites ou vingt-deux composantes réparties entre sept sites peut prendre corps. Il est
alors remarquable que le C.E.V.U. ait pu, à l’occasion des dernières demandes
saisir de la cohérence des formations et de leur lien avec les moyensd’habilitations, se
d’enseignement, pour faire émerger une politique globale. Il est aussi exceptionnel que,
dans ce même cas, la présidence de l’université soit reconnue comme l’interlocuteur unique
ce qu’elle est rarement avec les partenaires extérieurs tels que lesen matière de recherche,
collectivités locales.
En effet, dans ces cas là, ce sont généralement les conseils des "facultés" qui traitent
essentielles. Plusieurs rapports signalent de faibles participations auxdes questions
délibérations des conseils d’administration de l’université. Parfois, le bureau, au caractère
diversement formalisé, apparaît comme la véritable instance d’arbitrage et de décision.
Certaines U.F.R. dites "de l’article 33" fonctionnent de même à la périphérie de
l’université, sans contribuer à affirmer son identité. C’est également le cas d’U.F.R.
dont l’existence n’est pas encorerelevant de disciplines considérées comme spécifiques,
complètement assimilée par le milieu universitaire, les U.F.R. sciences et techniques des
et sportives (S.T.A.P.S.) par exemple. L’une d’entre elles, dans notreactivités physiques
échantillon, a des statuts non conformes à ceux de l’université et non approuvés par le
conseil d’administration, ce qui ressort à l’occasion de situations conflictuelles mais n’avait
jamais retenu l’attention jusqu’ici. Il en est de même, parfois, avec des disciplines relevant
traditionnellement de l’enseignement supérieur. Une U.F.R. de droit ne demande pas le
renouvellement de l’habilitation à délivrer le D.E.U.G. d’administration économique et
sociale (A.E.S.) ; les instances centrales de l’université (C.E.V.U., conseil
d’administration) ne réagissent pas lorsque, formellement, la question leur est soumise.
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La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)Ailleurs, des délibérations des conseils des composantes ne sont pas transmises à la
présidence et ne font donc l’objet d’aucun contrôle bien qu’elles comportent de nombreuses
anomalies.
Même l’informatisation ne permet pas toujours de dégager des politiques d’ensemble
et de coordonner l’utilisation des moyens. Dans un établissement, un centre de calcul
deux directions qui ont chacune leur propre réseau de câblage.multifonctions est doté de
veut conserver en propre la gestion de l’informatique au mêmeAilleurs, chaque U.F.R.
titre que d’autres fonctions. Dans une université, l’implantation projetée de l’application
enseignements et des étudiants (APOGEE) pourrait aboutir à dessaisirpour la gestion des
les services centraux de toute responsabilité en matière d’inscription. La fonction scolarité
complètement àla présidence et au secrétariat général de l’université si leéchapperait alors
pilotage central de la fonction n’était pas réactivé.
Cette tendance au fonctionnement fractionnel et à la dispersion se retrouve parfois au
sein même d’une U.F.R. L’inspection générale a analysé le fonctionnement d’un I.U.T.
disposent de locaux et d’équipements propres ; ils utilisent sixdont les six départements
les ressources de formation continue sont affectées parlogiciels de gestion différents ;
l’activité de formation continue puisse s’insérer dans le cadre du servicedépartements (que
ne vient évidemment pas à l’esprit !) ; chacun de ces départementscommun de l’université
organisation pour conduire sa politique de relations internationales.a également sa propre
formes de morcellement qui viennent d’être évoquées concourent à unToutes les
alourdissement de la gestion et à une déperdition des moyens.
Dans un tel contexte, la solidarité est encore mince entre les U.F.R.. Un nouveau
d’une U.F.R. dont aucun représentant, en vingt ans, n’avait accédé àprésident, professeur
la mesure des déséquilibres dans la répartition des moyens. Il se heurtela présidence, a pris
pour procéder à des rééquilibrages limités etactuellement à d’importantes difficultés
équité. Dans une autre université, une U.F.R., après avoir voté sonpourtant d’une évidente
budget initial en équilibre, refuse une décision budgétaire modificative parce qu’elle estime
insuffisante sa dotation complémentaire par rapport à celles obtenues par les autres U.F.R..
Dans la même université, un directeur d’I.U.T. avait également refusé de mobiliser des
pour permettre à l’université de faire face à des difficultés de rentrée.moyens disponibles
Comment attendre qu’un groupement d’U.F.R. très unies, constituant de fait une
ancienne faculté importante, ait les mêmes réticences à l’égard d’éventuelles délocalisations
la même université, composée de quelques U.F.R. d’une discipline trèsque l’autre partie de
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La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)différente dont le potentiel a été dispersé à l’origine entre trois universités sur la même
ville ? Les politiques sont, dans ce cas, évidemment divergentes au sein de la même université.
L’histoire, la géographie et les configurations immobilières seront sans doute
toujours plus fortes que les institutions et les hommes qui les dirigent. Pour expliquer les
relations entre le pouvoir central de l’université et ses U.F.R., des responsables font
souvent référence aux séquelles de découpages et de recompositions qui datent d’un quart de
siècle, dont ils assument l’héritage plus facilement qu’ils ne parviennent ou ne cherchent à
que, pour la plupart, ils n’étaient pas présents à cette époque.s’en dégager, alors
1.2. - Le pouvoir central éprouve des difficultés à imprimer sa marque
Il n’est donc pas étonnant que le gouvernement central de l’université ait des
difficultés à s’affirmer. Quand il prend des décisions, une conception dévoyée de
l’autonomie en rend souvent l’application aléatoire au niveau facultaire.
La présidence et le secrétariat général maîtrisent souvent mal l’activité des U.F.R. et
les informations nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. Le niveau central est rarement
doté d’un dispositif de pilotage dans des domaines comme l’orientation (suivi de cohortes,
résultats) ou comme les charges effectives d’enseignement. Ailleurs, laprésentation de
services centraux ne dirigent pas le service informatique de gestion.présidence et les
mal entre les différents niveaux. Dans un des établissementsL’information circule
d’enseignements échappe largement à toute organisation centralisée et lesvisités, la création
responsables sont mis devant le fait accompli, à partir d’initiatives incontrôlées. Dans un
autre, le comité national d’évaluation a recueilli auprès de la présidence des informations
en partie inexactes sur un groupement d’U.F.R., et à l’insu de ces U.F.R..non actualisées,
Ailleurs encore, au moment des inscriptions, la circulation de l’information entre le service
et les services de scolarité des U.F.R. n’est pas toujours systématisée etcomptable central
peut aller jusqu’à permettre des détournements qui sont identifiés par hasard et non pas par
un système d’information maîtrisé.
Même dans les domaines où le poids de l’histoire compte moins, comme la
ou les relations internationales, dont le développement est surtoutformation continue
constitution des universités, les initiatives ont souvent échappé au pouvoirpostérieur à la
central. Dans une même université, quatre U.F.R. assurent séparément des fonctions de
relations internationales ; toujours dans cet établissement, l’essentiel des activités de
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La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)formation continue n’est pas géré par le service commun créé à cet effet. Il est notoire qu’il
en est d’ailleurs de même dans de nombreuses universités.
Lorsqu’un groupement d’U.F.R. représente une ancienne faculté et confère au
gouvernement de l’université une tonalité centralisatrice, ce pouvoir est alors difficilement
mais en développement important, cherche à s’affirmer.ressenti si une U.F.R., minoritaire
Ailleurs, l’arrivée fortuite à la présidence d’un représentant d’une U.F.R. périphérique
pouvoir central, apparemment fort, était en fait celui d’un groupementrévèle que le
majoritaire d’U.F.R. qui prolongeait l’existence de l’ancienne faculté, sans prendre en
charge la nouvelle dimension de l’institution. Dans ce cas, le renouvellement de la
l’occasion de donner un véritable cadre universitaire, et non plusprésidence peut être
facultaire, à la direction de l’établissement.
de l’automne dernier, certaines universités auraient pu faire face, enDans la crise
large partie du moins, aux difficultés de la rentrée, si elles étaient parvenues à mobiliser au
profit des composantes les plus démunies les moyens disponibles ailleurs. Mais la
présidence est parfois restée sans prise sur l’expression des besoins et les moyens d’y
répondre, le moindre rééquilibrage soulevant des difficultés majeures.
De nombreuses universités s’appuient sur les critères du système d’analyse et de
répartition des moyens (SANREMO) pour répartir les crédits entre les U.F.R.. Elles
de l’impossibilité de mettre en place une politique propre de répartition,témoignent ainsi
adaptée aux particularités locales (retards de dotation de certaines U.F.R., moyens
élevés pour des formations nouvelles, contexte immobilier spécifique,nécessairement plus
etc..).
Les observations de l’année précédente sur les réserves et leur éparpillement dans
comptes témoignent aussi des difficultés à dégager une politique globaleune multiplicité de
moyens. Cette année encore, il a été constaté que, souvent, les réservesde l’utilisation des
des établissements figurent aux comptes des U.F.R.. Celles-ci les considèrent comme des
un cas, lorsque le président souhaite relayer lesmoyens définitivement affectés. Dans
crédits annoncés pour engager une opération, il "emprunte" aux U.F.R., avec obligation de
les rembourser. Pour limiter l’inconvénient de la méthode, le conseil d’administration a
décidé de constituer une réserve au niveau de l’université. Il sera intéressant de mesurer
l’impact d’une telle décision.
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La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)L’importance des services centraux n’est pas non plus un indice toujours pertinent de
réel pouvoir. Dans une université où la moitié des personnels I.A.T.O.S. est affectée dans
enles services centraux ou généraux, onze audits ou inspections globales ont été effectués
six ans, sans effets sensibles sur le fonctionnement. La présidence et le secrétariat général
niveau des composantes, les modificationsne parviennent pas à traduire dans les faits, au
préconisées. Mais de nombreux autres rapports signalent la faiblesse des services centraux
pas dotés des moyens leur permettant de constituer un appareil administratifqui ne se sont
qui renforcerait le pouvoir de la présidence.
Dans une université, en revanche, le budget des services centraux se limitait, jusqu’à
l’an dernier, aux produits financiers, certes confortables, mais ne prévoyait aucune dotation
de fonctionnement. Faut-il retenir ce fait ou insister sur l’infléchissementsur la subvention
lieu en 1996 où, pour la première fois, les services centraux sont dotés dequi vient d’avoir
crédits prélevés sur la dotation globale ? Dans cette même université, les responsables de
l’utilité du niveau de la gestion présidentielle.deux U.F.R. continuent à s’interroger sur
La contractualisation est souvent considérée comme un moyen d’affirmer l’identité
de permettre à la présidence d’imprimer sa marque sur les principalesde l’université et
Elle est, en principe, l’outil de prospective destiné à déterminer la politique deorientations.
l’université et non de ses composantes. Dans certaines universités, des présidents ont pu
faire prendre conscience aux différentes instances de la nécessité de dégager une politique
universitaire a été évoqué dans la phasecohérente. L’intérêt d’une politique patrimoniale
précédant l’élaboration du contrat dans une de ces universités. Mais, par la suite, les
instances n’en ont pas été saisies. Le contrat, préparé dans les composantes, n’a pas
Un président déclare qu’il ne signera pas le contrattoujours le caractère d’un projet global.
quadriennal sans être entouré des directeurs d’U.F.R. Il justifie ainsi l’appréciation parfois
les contrats qui ne seraient que des catalogues sans priorités ni arbitrages. Dansportée sur
dans le contrat quadriennal ne peuvent résisterune autre université, les objectifs affichés
aux contraintes locales et aux tendances centrifuges. Il y a alors loin du projet à la réalité.
Ailleurs enfin, le suivi de l’exécution du contrat au niveau central est strictement
et il n’est pas prévu de préparer une analyse concertée de sa réalisation niadministratif
d’envisager un projet d’établissement avant le renouvellement.
facteurs convergent certainement pour rendre difficile une affirmation duTous les
rôle de la présidence et de ses services qui conduirait inévitablement à un affaiblissement de
l’autonomie propre aux composantes. Cette affirmation est cependant nécessaire à un bon
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La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)fonctionnement car le président est, en définitive, seul en charge des difficultés qui peuvent
marche de l’université. La présidence, qui n’a pas toujours prise surperturber la bonne
l’essentiel, dans le fonctionnement quotidien de l’université, devient le seul centre de
responsabilité dans les périodes de crise et doit alors assumer les conséquences des dérives
souvent dans les U.F.R.. Aucun des rapports de l’I.G.A.E.N. neamorcées le plus
développement ou le renforcement de l’autonomie des U.F.R., bien aupréconise le
ce sont les limites constatées dans l’exercice du pouvoir présidentielcontraire ! D’ailleurs
les changements souhaités.qui risquent de rendre plus difficiles
1.3. - Le gouvernement de l’université est parfois conflictuel.
Toutes ces observations laissent présager que des conflits peuvent facilement
émerger entre un pouvoir central soucieux de s’affirmer et des U.F.R. qui souhaitent
préserver une large autonomie de gestion. Quelques épreuves de force ont déjà été
incidemment évoquées.
Le président est élu par une réunion de conseils qui, ensuite, n’ont plus à siéger
Ces conseils sont élus et renouvelés selon des périodicités qui ne sont pas enensemble.
phase avec le rythme d’élection des présidents. A un moment donné, dans toute université,
un président doit donc exercer ses fonctions en s’appuyant sur des conseils renouvelés peu
de temps après son élection et ayant éventuellement des conceptions opposées aux siennes
sur la gestion de l’université. Ce sera le cas dans au moins une des universités observées
cette année.
Ce dispositif pourrait conduire à affranchir le président du gouvernement
Il en est certainement ainsi dans de nombreux cas. Lorsqu’il y a conflit, end’assemblée.
on arrive vite à des blocages. Les modalités régulières d’association desrevanche,
composantesàla gestion de l’université ne sont plus respectées. Dans aureprésentants des
de l’échantillon, des personnes non membres d’une instance peuventmoins deux universités
participer à ses travaux, ce qui infléchit les débats et les propositions, rendant ainsi
Des U.F.R. menacent de demander le bénéfice de l’article 33 oucontestable leur légitimité.
de certaines dispositions de l’article 43 de la loi.
Les responsables d’une université, soucieux d’affirmer la prééminence du pouvoir
toute tentative de partition, en particulier à la création d’une universitécentral, s’opposent à
pourtant souhaitée par les autorités régionales. Ailleurs, la présidenceà vocation spécifique,
pu contre la création, puis le développement, d’une antenne. Les délocalisationsn’a rien
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La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)

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