Observatoire de l'emploi public : rapport annuel 2000

De

Le premier rapport de l'Observatoire de l'emploi public traite des enjeux de la transparence sur l'emploi public dans la fonction publique et aborde les problèmes soulevés par la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC).

Publié le : vendredi 1 juin 2001
Lecture(s) : 19
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/014000681-observatoire-de-l-emploi-public-rapport-annuel-2000
Licence : En savoir +
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Nombre de pages : 207
Voir plus Voir moins



MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE
ET DE LA REFORME DE L'ETAT



















L’OBSERVATOIRE DE
L’EMPLOI PUBLIC
___________________________________________________



RAPPORT ANNUEL

JUIN 2001
















LOGO DOC FRANCAISE

erEn application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1 juillet
1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement inter-
dite sans l’autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la
photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre.
© La Documentation française, Paris 2001
ISBN : 2-11-004936-7Préface de Michel Sapin
Ce rapport est le fruit des six premiers mois de travail de l’Observatoire de l’emploi public.
L’effort réalisé par ses équipes, sous la conduite de la direction générale de l’administration et de
la fonction publique, nous donne une vision plus juste, quoiqu’encore incomplète, de l’emploi
public.
J’ai dit avec force, dès mon arrivée au Gouvernement, combien il me semblait intolérable que la
puissance publique ait du mal à connaître, dans le détail, le nombre des hommes et des femmes
qui la servent. Parce que la connaissance quantitative de l’emploi public est un préalable indis-
pensable à la mise en place d’une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compé-
tences dans les fonctions publiques. Parce que, s’agissant de l’État, l’emploi public résulte de
l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement au gouvernement et que celui-ci doit pouvoir
rendre compte précisément de l’utilisation de cette autorisation.
La réforme en cours de l’ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances rend cet exer-
cice encore plus indispensable. Si l’autorisation budgétaire porte, s’agissant des dépenses de per-
sonnel, sur une masse salariale et sur un stock d’emplois exprimé de façon globale, le compte qui
est rendu au Parlement de cette autorisation devient l’instrument essentiel du contrôle de la
dépense.
Le présent rapport est ainsi, cinq ans avant la mise en œuvre effective de la réforme des procédu-
res budgétaires et comptables de l’État, une préfiguration de ce que sera une des principales
annexes au projet de loi de règlement : le compte rendu de l’autorisation budgétaire en matière
de dépenses de personnel. C’est la raison pour laquelle j’ai souhaité présenter, dès le premier rap-
port de l’Observatoire au Parlement, des matrices de passage de l’emploi budgétaire à l’emploi
réel portant sur trois ministères. Cet exercice complète celui qui a été engagé par la Cour des
comptes et a pour objectif de nourrir par des bases solides le débat sur l’évolution de l’emploi
public.
Ce premier rapport a permis de définir, entre les administrations gestionnaires, un langage statis-
tique commun, ce qui constitue à l’échelle de l’État un travail déjà considérable. Il nous faut évi-
demment progresser, avec l’INSEE, sur les délais d’élaboration des données, comme il faut
compléter l’exercice consistant à rendre transparent le passage de l’emploi budgétaire à l’emploi
réel.
La transparence de la gestion publique est une exigence démocratique. L’Observatoire de
l’emploi public, quoique de création récente, joue déjà pleinement son rôle. En faisant la lumière
sur les dépenses de personnel de l’État, en mettant en œuvre un langage statistique commun aux
trois fonctions publiques, en développant et en diffusant des outils de gestion prévisionnelle des
emplois, des effectifs et des compétences, il est un outil essentiel de réforme de l’État. C’est dans
cet esprit qu’il poursuivra et approfondira ses travaux.
Michel SAPIN
Ministre de la fonction publique
et de la réforme de l’État
Préface de Michel Sapin
3Sommaire
Préface de Michel Sapin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Première partie
Rapport annuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Résumé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
CHAPITRE 1
Assurer la transparence sur l’emploi public : une exigence démocratique. . . 19
Les différents contours possibles de la fonction publique méritent
une présentation clarifiée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Le passage des effectifs budgétaires aux effectifs réels est un élément
central de la transparence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
CHAPITRE 2
La GPEEC une réalité partielle à consolider : bilan et perspectives . . . . . . . . . 51
La GPEEC représente un enjeu majeur pour les trois fonctions publiques. . . 53
Des expériences de gestion prévisionnelle innovantes sont actuellement
menées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Des études sont nécessaires pour cadrer la réflexion et l’action . . . . . . . . . . 71
Avis des parlementaires, des organisations syndicales
et associations représentés au conseil d’orientation
de l’Observatoire de l’emploi public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Les parlementaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Les organisations syndicales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
L’Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés
(UFFA-CFDT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
L’Union générale des fédérations de fonctionnaires (UGFF-CGT) . . . . . . . . . 91
L’Union interfédérale des agents de la fonction publique (FO) . . . . . . . . . . . 93
L’Union des fédérations de fonctionnaires (UNSA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
L’Union fédérale des cadres des fonctions publiques (CFE-CGC). . . . . . . . . . 95
La Fédération générale CFTC des syndicats chrétiens de fonctionnaires,
agents de l’État et assimilés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Les associations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
La Fédération hospitalière de France. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
Liste des sigles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Sommaire
5Deuxième partie
Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
ANNEXE 1
Présentation du tableau de synthèse de l’emploi
Jean-François Ponsot – INSEE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
ANNEXE 2
Les concepts utilisés pour la matrice de passage des emplois budgétaires
aux emplois réels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
ANNEXE 3
Premiers résultats de la matrice de passage emplois budgétaires-emplois
réels au ministère de l’Éducation nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
ANNEXE 4
réels au ministère de l’Emploi et de la Solidarité (secteur Emploi) . . . . . . . . . 139
ANNEXE 5
Premiers résultats de la matrice de passage emplois budgétaires emplois
réels au ministère de l’Emploi et de la Solidarité (secteur Solidarité). . . . . . . 147
ANNEXE 6
Premiers résultats de la matrice de passage emplois budgétaires-emplois
réels au ministère de la Jeunesse et des Sports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
ANNEXE 7
Gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences :
le cadre institutionnel propre à la fonction publique territoriale
Paul Peny – DGCL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
ANNEXE 8
Pyramides des âges des ministères civils au 31 décembre 1998 . . . . . . . . . . . 173
ANNEXE 9
L’emploi public de 1955 à 1970 : problèmes et solutions
Jean-Luc Bodiguel – CNRS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
ANNEXE 10
Projet d’étude sur les recrutements par concours dans la fonction publique
Denis Fougère et Julien Pouget – CREST-INSEE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
ANNEXE 11
Les centres de gestion de la fonction publique territoriale et la gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
ANNEXE 12
Interrogations sur l’évolution des catégories d’emploi public et son impact
sur les modes de gestion des ressources humaines
Christian-Albert Garbar – Université de Tours. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Ont contribué à la rédaction de ce rapport sous la direction
de Catherine Zaidman, secrétaire générale de l’Observatoire : Annie Brenot,
Gilles David, Marc Duvauchelle, Philippe Grimaud et Sylvie Marchand
6Première
partie
Rapport annuel1Résumé
Depuis déjà plus d’une dizaine d’années, de nombreux rapports et publications repro-
chent à l’État et plus généralement aux gestionnaires des trois fonctions publiques d’être dans
l’incapacité de présenter un état, tant quantitatif que qualitatif, de la situation des personnels
qu’ils emploient.
Une telle situation nuit bien évidemment au débat démocratique. Le citoyen, tout d’abord, est
légitimement en droit de connaître quels sont les moyens humains affectés à la mise en œuvre
des missions assignées aux trois fonctions publiques. Le Parlement, ensuite, doit pouvoir disposer
d’un compte rendu clair et détaillé de l’exécution de l’autorisation budgétaire. Or, comme le
signale la Cour des comptes dans son rapport particulier de janvier 2000 sur la fonction publique
de l’État, la gestion des personnels de cette dernière reste aujourd’hui opaque.
Cette méconnaissance des effectifs constitue aussi un handicap sérieux pour mettre en place une
gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences et opérer ainsi les ajuste-
ments nécessaires au maintien d’une fonction publique efficace, proche des citoyens.
Ce premier rapport de l’Observatoire rend compte des avancées réalisées dans ces deux directions :
– la transparence en matière d’effectifs ;
– l’impulsion et la mutualisation des actions menées en termes de gestion prévisionnelle des
effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC).
La transparence sur les effectifs des trois fonctions publiques :
une exigence démocratique
Pour assurer la transparence sur l’emploi public, l’Observatoire s’était fixé pour cette
année deux axes essentiels de travail.
Le premier axe de travail visait à présenter une image clarifiée
des différents contours possibles de la fonction publique et à assurer une
cohérence entre les différentes études statistiques généralement publiées
Le champ de l’emploi public peut en effet, selon les publications, recouvrir des acceptions
différentes :
– la première consiste à évaluer, dans une approche large, le nombre des personnels exerçant
une mission de service public ;
– la deuxième part, dans une approche de comptabilité nationale, des contours des administra-
tions publiques financées par prélèvements obligatoires ;
– la troisième enfin, dans une approche plus juridique, vise à comptabiliser les personnels rele-
2vant des titres II, III et IV du statut de la fonction publique (entrée par le statut de l’agent), ou
encore l’ensemble des personnels des administrations ou organismes relevant de ces textes
(entrée par le statut de l’employeur).
L’Observatoire a donc travaillé, en liaison avec l’INSEE, pour définir un cadre de cohérence statis-
tique permettant de resituer l’emploi public dans l’ensemble des effectifs salariés.
Le tableau issu de ces travaux reclasse chaque entité « employeur » en fonction de trois de ses
caractéristiques (son statut juridique, sa nature économique et le statut de recrutement de droit
commun de ses agents), chaque entité « employeur » pouvant, en application de l’un ou de
1. Le rapport est consultable sur le site : http://www.fonction-publique.gouv.fr/lafonctionpublique/observatoire.
2. Titre I : droits et obligations des fonctionnaires (quelle que soit la fonction publique) ; Titre II : fonction publique de l’État ; Titre III :
fonction publique territoriale ; Titre IV : fonction publique hospitalière.
Résumé
9l’autre des critères énoncés précédemment (nature économique, forme juridique, statut des
agents) être intégrée dans un champ plus ou moins large « d’emploi public ».
Cet exercice permet ainsi d’estimer l’importance de l’emploi public selon différents concepts :
– dans une approche de comptabilité nationale, le nombre de personnes travaillant à titre
principal dans des administrations ou organismes publics financés majoritairement par prélève-
ments obligatoires s’est élevé au 31 décembre 1998 à 5,5 millions (hors contingent, TOM et
étranger), ce qui représentait environ 27 % des salariés de la métropole et des DOM. Parmi ces
personnes, seules 3,6 millions relevaient des titres II, III et IV du statut de la fonction publique ;
– dans une approche plus juridique, le nombre de personnes dépendant d’administrations ou
d’organismes dans lesquels le recrutement de droit commun de l’agent relève des titres II, III et IV
du statut de la fonction publique s’est élevé à 5,1 millions. Parmi eux, le nombre des titulaires et
non-titulaires exerçant leur activité principale dans des administrations ou dans des établisse-
ments publics administratifs s’est élevé à 4,5 millions, ce qui représentait environ 22 % des sala-
riés de la métropole et des DOM, chiffre auquel peuvent être ajoutés les 274 000 agents
bénéficiant de contrats aidés, soit un total de 4,8 millions.
Emploi dans la Fonction publique de l'État, territoriale et hospitalière
au 31 décembre 1998 (Hors TOM et étranger)
1Organismes soumis au droit administratif et recrutant des agents de droit public
Emplois principaux, hors contingent, en milliers de personnes
Titulaires Total hors
Non- Emplois
(y compris emplois 4titulaires aidés
militaires) aidés
Fonction publique de l'Etat Ministères 1 965 253 2 218 6
(FPE) EPA 68 85 153 9
Total 2 033 338 2 371 15
Etablissements publics
locaux d'enseignement
(EPLE) Total 022 2274
Fonction publique Régions, départements, communes 796 252 1 048 115
territoriale (FPT) EPA 178 74 252 24
Total 974 326 1 300 139
2 Hôpitaux et Etablissements
hospitalière (FPH) d'hébergement pour personnes
3âgées 710 133 843 46
TOTAL FPE+FPT+FPH 3 717 819 4 536 274
Total titulaires 4 536
et non-titulaires
Total emplois aidés 274
Total 4 810
1. Ce champ n'inclut pas :
– les agents des EPA dont des dispositions législatives autorisent le recrutement dans les conditions du droit privé (Caisses nationales de
Sécurité sociale notamment) ;
– les agents des organismes consulaires ;
– les agents des EPIC non marchands, comme par exemple l'ONIC, la réunion des musées nationaux, les offices de tourisme ;
– les agents des autres EPIC (ONF, La Poste, entreprises nationales constituées en EPIC).
2. Hors praticiens hospitalo-universitaires, inclus dans les effectifs de la FPE et hors médecins libéraux qui n'exercent qu'à titre accessoire à
l'hôpital.
3. Effectif au 31.12.1996.
4. Les emplois aidés comprennent les emplois jeunes, les CES, les CEC et les CEV.
Source : Insee et Drees.
Une telle approche présente ainsi l’avantage d’éviter les doubles comptes existant lorsque l’on
additionne les statistiques spécifiques aux trois fonctions publiques généralement publiées. Elle
permet aussi de préciser à chaque fois le champ examiné et autorise plus facilement des compa-
1raisons internationales. Comme le montre l’OCDE , le problème de la définition du champ n’est
pas propre à la France mais à l’ensemble des pays. Selon le champ retenu, l’emploi public peut
1. La mesure de l’emploi public dans les pays de l’OCDE : sources, méthodes et résultats, 1997.
10

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.