Politique climatique. Une nouvelle architecture internationale.

De
L'objectif du sommet de Copenhague est de donner suite aux engagements du Protocole de Kyoto de 1997 et d'élargir la lutte contre le changement climatique à l'échelle mondiale.
L'auteur du rapport s'attache à définir les conditions nécessaires à l'élaboration d'un bon accord :
- l'efficacité d'une politique fondée sur un système mondial de quotas échangeables, assurant l'unicité du prix du carbone ;
- la crédibilité des engagements des Etats qui requiert la mise en place de mécanismes incitatifs et de sanctions ;
- l'adhésion des principaux acteurs qui peut être obtenue par des allocations initiales de quotas plus généreuses aux Etats logiquement réticents, en leur laissant le soin de les redistribuer en interne.
Tirole (J). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0065478
Publié le : jeudi 1 janvier 2009
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Source : http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0065478&n=8085&q=%28%2Bdate2%3A%5B1900-01-01+TO+2013-12-31%5D%29&
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Politique climatique : une nouvelle architecture internationale
Rapport Jean Tirole
Commentaires Jacques Mistral René Sève
Compléments Jean-Jacques Barberis, Richard Baron, Blandine Barreau, Johanne Buba, Dominique Bureau, Renaud Crassous-Doerfler, Patrick Criqui, Anaïs Delbosc, Élodie Galko, Christian Gollier, Rémi Lallement, Benoît Leguet, Christian de Perthuis, Hervé Pouliquen et Pascale Scapecchi
Réalisé en PAO au Conseil d’Analyse Économique par Christine Carl
© La Documentation française. Paris, 2009 - ISBN : 978-2-11-007872-8 « En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre. »
Sommaire
Introduction............................................................................................ 7 Christian de Boissieu
RAPPORT Politique climatique : une nouvelle architecture internationale....................................... 9 Jean Tirole
1. Introduction et résumé des principales recommandations.................... 9 1.1. D’une réponse inadaptée aux enjeux… ......................................... 9 1.2.… à une approche plus ambitieuse ............................................... 12 1.3. Les principaux messages ............................................................. 13
2. À la recherche de l’efficacité............................................................... 18 2.1. Cohérence des prix du carbone ................................................... 18 2.2. Un marché des droits d’émission négociables bien conçu .......... 20 2.3. Les actions complémentaires à la valorisation du carbone ......... 30 2.4. Instruments de mesure ................................................................. 32
3. La négociation et la compensation...................................................... 33 3.1. Compenser par des allocations de permis ................................... 34 3.2. Des pistes d’accord insatisfaisantes ............................................ 36 3.3. Comment allouer les permis ? Réalisme et éthique .................... 38 3.4. Déléguer aux pays l’allocation nationale des quotas .................. 40 3.5. Retour sur l’engagement des États .............................................. 42 3.6. Négociation globale ou accords sectoriels ? ............................... 43
4. Et si Copenhague échouait ?............................................................... 44 4.1. La continuation des comportements opportunistes des nations .. 44 4.2. Que vaudront les initiatives régionales ? ..................................... 45 4.3. Faut-il garder ou renforcer les MDP ? ......................................... 47 4.4. Faut-il instaurer des mesures d’ajustement aux frontières ? ....... 50 4.5. La problématique plus générale des actions unilatérales ............ 54
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5. L’efficacité à chaque niveau de subsidiarité....................................... 54 5.1. La mise en place d’enchères ........................................................ 54 5.2. La contribution climat-énergie .................................................... 56 5.3. Normes ........................................................................................ 59 5.4. Énergies renouvelables ................................................................ 63
6. Une Feuille de route............................................................................ 65
Annexes 1. Comment améliorer un accorda minima? .................................... 67 2.Realpolitik...................................................................................... 69
COMMENTAIRES
Jacques Mistral..................................................................................... 79
René Sève............................................................................................. 85
COMPLÉMENTS
Avant-propos....................................................................................... 89
1. LES FONDAMENTAUX.................................................................. 91 A. Copenhague 2009 : incertitude et prix du carbone............... 93 Christian Gollier
B. La place des instruments économiques dans les négociations internationales sur le climat............ 115 Christian de Perthuis, Anaïs Delbosc et Benoît Leguet
C. Prospective technico-économique et politique climatique : que peut encore nous apprendre la modélisation numérique ?..................... 145 Renaud Crassous-Doerfler
D. Horizons du post-2012 et mécanismes de la concertation internationale............................................. 161 Blandine Barreau
2. LES POLITIQUES ET ENJEUX NATIONAUX.......................... 185 A. Changement climatique : la politique européenne.......... 187 Dominique Bureau B. Les États-Unis dans le processus de Copenhague : la tentation duleadership........................................................ 203 Hervé Pouliquen et Blandine Barreau
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C. La Chine dans le processus de Copenhague : la difficile inclusion dun grand émergent.......................... 225 Johanne Buba et Blandine Barreau D. Quand léconomie de lénergie sous-tend les propositions pour Copenhague : lInde, la Russie, lOPEP, le Canada et le Brésil................ 241 Johanne Buba
3. LES POINTS EN DÉBAT.............................................................. 259 A. Au cur du futur régime climatique international : taxes ou quotas CO2?............................................................... 261 Patrick Criqui
B. Approches sectorielles et lutte contre le changement climatique............................................ 271 Richard Baron
C. Fuites de carbone....................................................................... 285 Élodie Galko
D. Le rôle des droits de propriété intellectuelle dans les enjeux post-Kyoto...................................................... 303 Rémi Lallement
E. Financer les actions datténuation du changement climatique dans les pays en développement........................ 321 Pascale Scapecchi et Jean-Jacques Barberis
RÉSUMÉ.............................................................................................. 341
SUMMARY........................................................................................... 349
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Introduction
À quelques encablures de la Conférence de Copenhague, voici un rap-port plus que bienvenu. Jean Tirole élabore, par touches successives, une économie politique de la lutte contre le réchauffement climatique, en inté-grant des arguments économiques, stratégiques et géopolitiques. L’auteur, à rebours d’un certain nombre d’idées reçues, affirme quelques convictions fortes, qui combinent des critères d’efficience économique et des considérations de distribution et de redistribution. Il marque une préfé-rence nette pour une approche globale, en prônant un prix unique du car-bone et une allocation mondiale des droits à polluer, et en affichant une grande méfiance à l’égard d’accords sectoriels. Cette approche globale doit être fondée sur un système unique de droits d’émission négociables. Elle est compatible avec un principe de délégation : chaque pays aurait des allo-cations initiales de permis gratuites, et les distribuerait comme il l’entend. Mais la contrepartie de cette délégation serait le contrôle par les pairs, avec mise en place d’un Observatoire international lié au FMI (les engagements climatiques des États étant assimilés à de la dette souveraine). C’est à l’aune d’une telle grille d’analyse que sont évoqués et évalués des sujets d’actualité comme le prix du carbone, le système européen de droits négociables (ETS), la taxe carbone aux frontières ou la contribution climat-énergie qui va être mise en œuvre en France à la suite des travaux de la Commission Rocard. Ce rapport a l’intérêt de combiner les données et les perspectives environnementales, les politiques publiques face au défi climatique et les difficultés de la coordination internationale (même en Europe), les comportements des différents acteurs concernés et les incita-tions susceptibles de les infléchir. C’est justement à la lumière d’incitations négatives suscitées, au Sud comme au Nord, par le mécanisme de dévelop-pement propre (MDP) que l’auteur propose une évaluation assez sévère de ce dispositif. Jusqu’au bout, la négociation internationale va être délicate, vu la tenta-tion pour les États d’adopter le comportement non coopératif du passager clandestin et pour les entreprises de fuir les zones trop exigeantes par une politique de délocalisation. On peut convenir avec Jean Tirole que la partie qui se joue à Copenhague va être serrée, certainement pas écrite d’avance et essentielle pour nous tous. On peut également le suivre pour l’essentiel
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lorsqu’il affirme sa préférence pour un accord transitoire posant les grands principes plutôt que pour un accord à long terme peu exigeant et ne réglant que facialement certains des problèmes posés. Ce rapport a été présenté à Jean-Louis Borloo, ministre d’État, ministre de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer lors de la séance plénière du CAE du 2 septembre 2009. Il a bénéficié de l’efficace concours de Lionel Ragot, conseiller scientifique au CAE.
Christian de Boissieu Président délégué du Conseil d’ lyse économique ana
CONSEIL DANALYSE ÉCONOMIQUE
Politique climatique : une nouvelle architecture internation
Jean Tirole Président de la Fondation Jean-Jacques Laffont/École d’économie de Toulouse (TSE), Directeur scientifique de l’Institut d’économie industrielle (IDEI), Toulouse
1. Introduction et résumé des principales recommandations
1.1. Dune réponse inadaptée aux enjeux Nous sommes aujourd’hui tous conscients de l’impact des émissions de dioxyde de carbone (CO2) et autres gaz à effet de serre (GES)(1)sur le chan-gement climatique, et de ses corollaires : conséquences dramatiques de la montée du niveau des océans pour les populations vivant dans les deltas et les régions côtières, pénurie d’eau en Afrique et ailleurs dans le monde, changements météorologiques, etc.
Je remercie pour d’utiles discussions ou suggestions Richard Baron, Jean-Paul Bouttes, Julien Daubannes, Jacques Delpla, Élodie Galko, Pierre-Noël Giraud, Olivier Godard, Christian Gollier, Michael Greenstone, André Grimaud, Jean-Charles Hourcade, Bruno Lescoeur, Jacques Mistral, Michel Moreaux, Alain Quinet, Lionel Ragot, Bernard Salanié, Jean-Michel Trochet, Paul Watkinson, Bruno Weymuller, les participants à des séminaires au CAE, au CEDD et au LERNA et, plus particulièrement, Dominique Auverlot, Dominique Bureau, Anaïs Delbosc, François Salanié, Christian de Perthuis, Philippe Quirion, et René Sève. (1) Le dioxyde de carbone représentait en 2004 76,7 % des GES anthropiques. Parmi les autres GES résultant d’activités humaines, les plus abondants sont le méthane (14,3 %), l’oxyde d’azote (7,9 %) et les gaz fluorés (1,1 %) (cf. GIEC, 4erapport du premier groupe de travail, 2007). On agrège ces différents GES dans la notion de tonne de CO2équivalent. Par eetx ceemllpel ed, elsa  GmEoyS ednen e9  ftroannnçeasi sde ed eCsO é2 snoissiOC edéq mvaui2par habitant était en 2005 de 6 tonnes, lent. 
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Le réchauffement climatique est par essence un problème économique et politique. L’atmosphère est un bien public mondial. Lorsque j’émets 9 tonnes de CO2équivalent par an, comme le fait la moyenne des Français, je n’internalise pas l’impact de ces émissions sur le bien-être des autres citoyens du monde et des générations futures. J’adopte alors un comporte-ment opportuniste et compte sur les autres pour réduire leurs propres émis-sions, ce qu’ils ne feront bien sûr pas, faute d’incitation. Pour stabiliser le niveau de concentration à 550 parts/million (ppm) en 2050(2), on estime que chaque habitant de la planète devra émettre 2,5 ton-nes de CO2équivalent. En comparant ce chiffre aux 23,5 tonnes annuelles par habitant des États-Unis, ou même aux 10,3 tonnes moyennes par habi-tant des 27 membres de l’Union européenne(3), en tenant compte de la crois-sance probable (et souhaitable) des pays émergents, et en considérant que le réchauffement climatique va faciliter l’exploitation des gisements de pétrole et de gaz au Canada(4) et en Russie, on ne peut que s’interroger quant à la manière d’y parvenir. La réaction institutionnelle au défi climatique n’a jusqu’ici pas été à la hauteur des enjeux malgré de nombreux efforts concertés à partir de 1990, date du premier rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évo-lution du climat (GIEC)(5)par ce dernier, la Convention sur le. Inspirée changement climatique des Nations unies de 1992, ratifiée par 192 pays, établit une responsabilité conjointe mais différenciée des pays dans le ré-chauffement, sans cependant adopter des mesures concrètes. L’Accord de Kyoto en 1997 est le premier accord dans lequel des nations participantes (les 38 pays de l’Annexe I, c’est-à-dire en gros les pays industrialisés) s’en-gagent à mettre en place des objectifs de contrôle des émissions, à savoir une réduction moyenne de 5,2 % des émissions en 2008-2012 par rapport à 1990. Son impact reste cependant très limité, en partie à cause de l’absence d’objectifs quantifiés pour les pays émergents comme la Chine(6), l’Inde et le Brésil et de la non-ratification du Protocole par les États-Unis.
(2) Le calcul du seuil souhaitable varie bien sûr avec le calcul de l’impact réel du réchauffe-ment climatique, avec le choix du taux d’actualisation, etc. Le rapport Stern (2006) recom-mande un objectif de 500-550 ppm. Stern (2008) estime cependant que 550 ppm, qui con-duit à une probabilité de 24 % d’un réchauffement de plus de 4 degrés Celsius et de 7 % d’un réchauffement supérieur à 5 degrés, est vraiment une limite supérieure. 7, s’est prononcé pour un taux de 450 pp éq lLeen tC, oetn sa efiilx dée s lonE uprrooppre,e  eonb jmecatrisf , 2à0 s0avoir une réduction de 20 % en 2020, avecm  1C0 O%2de p -vauiuls dans le cas d’un accord satisfaisant. Christian Gollier a fourni un certain nombre de contributions à la compréhension des taux d’escompte sociaux : voir, par exemple, sa contribution de 2008. st nettement plus faible que l(a3 ) mLoay emnonyee nenuer ofpraéneçnanies e( 8d,e4s  téomninsessi)o ndsu  dfua iste dule  ClaO 2rie  t(6neon es))%d 8( 0lcaé uunépont prnte dérarap dans la production de notre électricité. (4) Sables bitumineux, dont l’extraction émet trois fois plus de GES que l’extraction du pétrole conventionnel. (5) IPCC (Intergovernmental Panel on Climage Change) en anglais. (6) Le taux d’émissions de la Chine, par exemple, au regard de celui des États-Unis, est passé de 0,55 en 1997 à 1,13 dix ans plus tard.
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Plus récemment, le Sommet du G8-G5(7)à Heiligendamm en juin 2007 a pris acte de la double nécessité de parvenir à des réductions substantielles des émissions de GES et de fixer un objectif mondial. Il a suggéré un ni-veau de réduction mondial de 50 % en 2050 par rapport au niveau de 1990(8). Cet objectif nécessite bien sûr une réduction beaucoup plus substantielle des pays développés, et est compatible avec le facteur 4 français (75 %), la cible américaine de 80 %(9)et la plupart des autres objectifs annoncés pour 2050. Par contre, les objectifs à plus court terme sont modestes. Par exem-ple, le projet de loi américain, le Waxman-Markey bill(10), propose pour 2020 une réduction de 17 % par rapport à 2005 (soit seulement 6 à 7 % par rapport à 1990) à partir d’un système de «Cap and Trade». Le Sommet de Copenhague en décembre 2009, censé définir une suite au Protocole de Kyoto au-delà de 2012, est un tournant dans l’évolution des négociations internationales, et sera déterminant pour l’avenir de la lutte contre le réchauffement climatique. Malheureusement à quelques mois de les propositions sont nombreuses et largement contradictoires(11) ce sommet, . Le contraste est saisissant entre les objectifs ambitieux affichés par les gouvernements, l’Union européenne et les organismes internationaux, et l’accorda minimase profile depuis le Plan d’action de Bali de décem-qui bre 2007(12)résigner à de vagues promesses de la part. Certains semblent se des pays où se trouvent la plupart des gisements d’économie d’émissions. Malheureusement le réalisme des intérêts nationaux est généralement un meilleur prédicteur de l’avenir de notre planète que les déclarations volon-taristes et généreuses ; quelle confiance pouvons-nous accorder à des ap-proches de type «pledge and review»(13), dans lesquelles les États fixent leurs propres objectifs et ne sont même pas tenus de les respecter ? Face à la réticence des États-Unis, de nombreux autres pays riches et des pays émergents à s’engager, le savoir-faire des diplomates sera mis à rude épreuve dans les mois à venir ; en fait l’enchaînement des prises de position depuis
(7) Comprenant les pays du G8 plus cinq grands pays émergents : Afrique du Sud, Brésil, Chine, Inde et Mexique. (8) Ce facteur 2 au niveau mondial n’a été acté que par les seuls membres du G8, au Sommet de Toyako en 2008. (9) Par rapport à 2005. (10) Ce projet de loi (« The American Clean Energy and Security Act of 2009 ») a été voté le 29 juin 2009 par la Chambre des Représentants par une majorité de 219 à 212, mais n’a pas encore été approuvé par le Sénat. (11) Pour un résumé très complet des propositions existantes, on se référera à la monogra-phie de B. Barreau (cf. complément 1D à ce rapport). (12) Pour une discussion du Plan d’action de Bali, voir par exemple Tubiana et Wemaere (2007). Comme le notent les auteurs : « … le soutien des États-Unis au Plan d’action de Bali a un prix, qui se traduit par le faible niveau d’ambition du cadre des négociations s’annon-çant pour les deux années à venir ». Le Plan d’action ne spécifie aucun objectif chiffré et contraignant au niveau des pays et ne mentionne aucun objectif de réduction global. (13) Popularisés par l’Administration Bush et repris par de nombreux pays depuis.
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