Pour une politique globale de la famille : rapport

De
Après un rappel des fondements et des différents dispositifs de la politique de la famille, propositions visant à élaborer une politique familiale globale et à simplifier le système de prestations. Pour le comité, il s'agit de prendre en compte le fait familial dans tous les débats de l'action publique (création d'un observatoire de la famille et d'une structure interministérielle chargée de veiller à la prise en compte de la famille dans l'ensemble des politiques publiques), de garantir les ressources de la branche famille en élargissant leur assiette, d'affirmer la neutralité du droit à l'égard des diverses formes de vie familiale tout en veillant à ne pas pénaliser la situation de mariage, d'inscrire davantage la politique familiale dans l'ensemble du cycle de vie familiale (assouplissement de l'allocation parentale d'éducation, création d'un chèque temps parental), d'étudier la mise en place d'un capital familial, enfin, concernant la solidarité intergénérations au sein de la famille, de créer un fonds de solidarité familiale.
Publié le : samedi 1 février 1997
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/974071690-pour-une-politique-globale-de-la-famille-rapport
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Madame le Procureur Général,
Le Premier Ministre a réuni, le lundi 6 mai 1996, dans le cadre de la conférence
annuelle de la famille, l’ensemble des représentants du mouvement familial, des principales
associations, des organisations syndicales et patronales, ainsi que des représentants des élus
nationaux et locaux.
Cette conférence a permis de lancer une concertation approfondie sur l’avenir de la
politique familiale à laquelle le Gouvernement entend donner un nouvel élan.
Je vous remercie d’avoir bien voulu accepter d’animer les travaux qui vont maintenant
s’engager dans le prolongement de cette réunion.
Afin de préciser le cadre de votre mission, il nous parait nécessaire de vous rappeler
les principaux objectifs qui doivent, selon nous, servir de fil conducteur au déroulement de
cette réflexion.
Il s’agit en effet :
1. de préciser les conditions de mise en oeuvre d’une politique familiale globale, qui
prennent en compte l’ensemble des préoccupations et des besoins des familles : le logement,
l’éducation, la santé, l’emploi, l’insertion.
2. de dégager les propositions visant à simplifier notre système de prestations
familiales qui, en se complexifiant au cours des vingt dernières années, a perdu de sa clarté
pour les familles.
d’une nouvelle approche du temps, en articulant3. d’appréhender enfin les perspectives
le temps de travail, le temps familial et le temps scolaire.
Vous devrez rechercher ainsi ce qui permet de mieux organiser pratiquement la vie au
quotidien.
Madame Hélène GISSEROT
Procureur Général
près de la Cour des Comptes
13, rue Chambon
75001 PARIS
La documentation Française : Pour une politique globale de la familleS’il paraît difficile de dégager pour les années qui viennent d’importants moyens
supplémentaires, il convient en revanche de réfléchir à la façon de simplifier, de rationaliser
et de faire un meilleur usage des moyens actuels.
Aussi en vous appuyant sur le comité de pilotage constitué antérieurement à la réunion
du 6 mai, vous serez chargée de coordonner les travaux des groupes de travail qui portent
sur les thèmes suivants :
. la famille aujourd’hui,
. la compensation des charges familiales,
. la famille et son environnement,
. les relations inter-générations,
. la famille et le travail.
Vous nous proposerez le nom des présidents de ces ateliers et vous désignerez leurs
rapporteurs. Si la composition de ces groupes de travail doit être la plus ouverte et la plus
souple possible, nous souhaitons que les membres de la Conférence de la famille y soient
prioritairement invités.
Par ailleurs, il est souhaitable que les présidents des groupes aient toute latitude pour
faire participer, ou auditionner toute personne ou tout organisme ayant manifesté le désir
d’exprimer des propositions.
Vous pourrez aussi solliciter l’appui des administrations concernées, en particulier de
celles qui sont placées sous notre responsabilité. Vous vous rapprocherez des collectivités
territoriales dont les compétences et la responsabilité sont importantes dans ce domaine. Par
ailleurs les organismes de protection sociale devront pouvoir contribuer aux propositions de
simplification et de renforcement de l’équité sociale.
Deux rapporteurs généraux vous aideront dans cette mission. Il s’agit de Madame
et des Affaires Sociales et deCorinne TICHOUX, fonctionnaire du Ministère du Travail
Monsieur Dominique de LEGGE, Directeur Général de l’action sociale de l’enfance et de la
santé de Paris. Ceux-ci vous apporteront l’appui nécessaire pour la coordination des travaux
des ateliers, l’animation de l’équipe des rapporteurs et la rédaction du rapport de synthèse.
Les travaux des ateliers ainsi que votre rapport final devant être remis au Premier
ministre pour la fin de l’année 1996, il conviendra d’établir un échéancier précis d’avancement
des travaux permettant de respecter la date indiquée.
Nous vous remercions, Madame le Procureur Général, d’avoir bien voulu vous charger
de cette mission et vous prions d’accepter l’expression de nos respectueux hommages.
La documentation Française : Pour une politique globale de la familleMadame le Procureur Général,
Par lettre de mission en date du 3 Juillet 1996, nous vous avons précisé les conditions
dans lesquelles doivent s’effectuer les travaux de coordination de la Conférence de la Famille.
En ce qui concerne les rapporteurs généraux chargés de vous aider dans cette mission,
il convient de porter leur nombre à trois et d’ajouter Madame Christiane TRICOT, mise à
disposition par l’Inspection Générale des Affaires Sociales. Madame TRICOT sera, en outre,
responsable du secrétariat permanent de la mission.
Nous vous prions de croire, Madame le Procureur Général, à l’assurance de notre
parfaite considération.
Madame Hélène GISSEROT
Procureur Général Près la Cour des Comptes
Cour des Comptes
13, rue Cambon
75001 PARIS
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La documentation Française : Pour une politique globale de la famillePOUR UNE POLITIQUE GLOBALE DE LA FAMILLE
PLAN
Remerciements p. 7
Avant-propos p. 8
INTRODUCTION
1 - Les courants doctrinaux p. 11
2 - Les finalités p. 12
3 - Le champ de la politique familiale p. 13
PREMIERE PARTIE - La famille aujourd’hui, un positionnement incertain
4 - Etat des lieux juridique p. 14
5 - Etat des lieux démographique p. 21
6 - Etat des lieux financier p. 24
7 - Etat des lieux institutionnel p. 28
8 - Etat des lieux de l’opinion publique p. 30
DEUXIEME PARTIE - Les enjeux d’un investissement politique
9 - Fait familial et fait social p. 32
10 - Fait et solidarité p. 33
11 - Fait familial et transmission p. 34
12 - Fait et financement p. 35
13 - Fait familial et conduite d’une politique globale de la famille p. 36
La documentation Française : Pour une politique globale de la familleTROISIEME PARTIE - Propositions pour une politique globale de la famille
14 - Ce que doit être une politique familiale p. 38
14.1 - Asseoir la confiance dans l’avenir p. 38
14.2 - Rôle de la vie familiale p. 38
14.3 - L’éclatement de la famille a un coût p. 39
14.4 - La famille est source de prospérité pour la société p. 40
14.5 - Comment agir ? p. 41
14.6 - Les outils p. 42
15 - Le statut familial p. 43
15.1 - Conforter le statut de la famille p. 43
15.2 - Faciliter la vie familiale p. 44
15.3 - Prévenir et accompagner les difficultés familiales p. 45
16 - Le financement p. 45
16.1 - Des ressources nouvelles p. 46
16.2 - La garantie de ressources p. 46
16.3 - Des redéploiements p. 46
17 - La compensation des charges familiales p. 48
17.1 - La mise en cohérence des aides à la petite enfance p. 48
17.2 - L’aide aux familles ayant de grands enfants à charge p. 49
17.3 - Les aides au logement p. 49
18 - La politique familiale dans le cycle de la vie familiale p. 51
18.1 - L’aménagement du temps p. 51
18.2 - L’aide en capital p. 52
19 - Les échanges intergénérations p. 53
19.1 - Le fonds de solidarité familiale p. 53
19.2 - La reconnaissance des complémentarités p. 54
20 - Propositions diverses p. 54
20.1 - La santé p. 54
20.2 - L’accueil du handicap p. 54
20.3 - Les familles monoparentales p. 55
CONCLUSION p. 56
ANNEXES p. 57
La documentation Française : Pour une politique globale de la familleREMERCIEMENTS
Je tiens en premier lieu à exprimer ma reconnaissance à Monsieur Jacques BARROT,
ministre du Travail et des Affaires sociales, et à Monsieur Hervé GAYMARD, secrétaire
d’Etat à la Santé et à la sécurité sociale, pour leur confiance et leur soutien dans
l’accomplissement de la mission qu’ils m’ont confiée.
J’associe dans ces remerciements les membres de leur cabinet, notamment
Messieurs Philippe BAS, Olivier DELAPORTE, Philippe DESFOSSES, Benoît PARLOS et
Madame Françoise ROUCH.
Ma gratitude va ensuite vers les présidents et rapporteurs des ateliers qui ont su, dans
un temps très bref et en dépit de lourdes charges assumées par ailleurs, organiser une réflexion
ouverte et constructive sur la politique familiale. De même, je sais infiniment gré de leur
implication aux membres de la Conférence de la famille et du monde associatif, aux
nombreuses personnalités qui ont accepté d’être auditionnées, aux interlocuteurs de la mission
désignés dans les différents ministères concernés dont l’expertise a été précieuse.
Mes remerciements s’adressent également aux membres du comité de pilotage pour
leur assiduité, la qualité de leurs débats, leur souci d’un travail en équipe. Ils concernent tout
spécialement les trois rapporteurs généraux, Monsieur Dominique DE LEGGE et
Mesdames Corinne TICHOUX et Christiane TRICOT, pour leur disponibilité et leur efficacité.
Enfin, je rends hommage au travail important de secrétariat accompli, sous l’autorité de
Madame TRICOT, par Mesdames Marie-Claude DUBOS, Laëtitia GRAND et Sylvie
GUILLOU.
Hélène GISSEROT
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La documentation Française : Pour une politique globale de la familleAVANT - PROPOS
Conformément à la lettre du 3 juillet 1996 de Monsieur Jacques BARROT et de
Monsieur Hervé GAYMARD, les travaux d’élaboration du présent rapport se sont appuyés sur
cinq ateliers placés respectivement sous la présidence de :
- Madame Jacqueline Rubellin Devichi, professeur à l’université de Lyon III,
La famille aujourd’hui.
- Monsieur Michel Lagrave, conseiller maître à la Cour des Comptes,
La compensation des charges familiales.
- Madame Michèle Beuzelin, vice-président du Conseil général d’Indre et Loire,
La famille avec enfant et son environnement.
- Monsieur Henri Hude, professeur de philosophie,
Les relations intergénérations.
- Madamc Caroline Mille, directeur des ressources humaines et de la communication
d’Alcatel-Alsthom,
La famille et le travail.
Ces cinq ateliers ont tenu leurs réunions de juin à novembre 1996. Leurs travaux ont été
marqués par :
- un grand souci d’ouverture. Constitués au départ par les membres de la Conférence
de la famille, ils ont accueilli tous les organismes qui ont désiré y participer, sans exclusive. Ils
ont en outre procédé à de nombreuses auditions ;
- une forte assiduité. Au total, plus de cinq cents personnes se sont impliquées dans les
réunions plénières et celles des sous-groupes constitués au sein des trois premiers ateliers.
Certaines réunions de l’atelier 3 ont dépassé la centaine de participants. La moyenne a oscillé
entre trente et cinquante. La participation ne s’est pas démentie, en dépit du nombre de
réunions (plus de cent) et de leur durée (prés de cinq cents heures).
La brièveté des délais impartis ne permettant pas de susciter une réflexion
décentralisée, les préfets ont été invités, par lettre du 9 juillet, à faire connaître les initiatives
prises dans les régions, départements et communes pour faciliter et accompagner les familles.
Les quatre-vingt-treize contributions reçues en réponse de trente-trois départements ont été
transmises aux ateliers.
De son-côté, le comité de pilotage, outre l’appui logistique, lourd au demeurant, qu’il a
apporté aux ateliers par son secrétariat permanent, a procédé à l’audition des autorités
religieuses et pris l’attache des formations politiques représentées au Parlement qui, à leur
convenance, ont été entendues ou ont envoyé une contribution écrite. Il en a été de même pour
les associations des présidents de conseils régionaux, des présidents de conseils généraux et
des maires de France.
La documentation Française : Pour une politique globale de la familleLe comité de pilotage a veillé à coordonner les travaux des ateliers. Chaque atelier a été
suivi par un de ses membres, à titre d’observateur. Des réunions régulières ont été organisées
entre présidents et rapporteurs des cinq ateliers (quatre) et entre ces derniers et les représentants
des différents départements ministériels intéressés (trois).
Pour élaborer le présent rapport, le comité de pilotage s’est appuyé sur les travaux des
ateliers ainsi que sur les contributions des préfets. Son rapport n’est pas pour autant la synthèse
Il n’a en effet pas repris la totalité des propositions formulées, dede ces différents documents.
portée au demeurant très variable, mais il s’est efforcé de dégager les lignes directrices fortes
qui les avaient inspirées pour les mettre en cohérence autour de quelques axes à privilégier. Si
le rapport du comité de pilotage a été voulu comme se suffisant à lui-même, il appelle donc
des précisions fournies dans les travaux des ateliers.
Le comité de pilotage s’est accordé pour souligner la nécessité d’une politique
familiale clairement énoncée, dotée d’outils efficaces, qui soit le signe de la confiance des
pouvoirs publics dans l’avenir et, à ce titre, élément de dynamisation de la croissance et de la
cohésion de la société. Cette politique familiale implique la prise en compte du fait familial
dans tous les débats de l’action publique et, par conséquent, la possibilité pour les familles de
s’y exprimer largement. Elle devrait comporter la constitution d’un observatoire de la famille
et d’une structure interministérielle chargée de veiller à la prise en compte de la dimension
familiale dans l’ensemble des politiques publiques.
le moyen et long terme, le comité de pilotage a refusé la fatalité de contraintesSur
la diminution du nombre des enfants etfinancières qui ne pourraient être desserrées que par
il souligne l’importance qui s’attache à garantir les ressources de la branchedes familles ;
famille et à donner à ces dernières une assiette élargie. Il n’a cependant pas exclu, à court
terme, des possibilités de redéploiement dès lors que les économies dégagées bénéficieraient
intégralement à la branche famille. A cet égard, il insiste pour que la priorité soit donnée, dans
la ligne de la loi du 25 juillet 1994, aux mesures en faveur des familles ayant de jeunes adultes
à charge, dont la mise en oeuvre devrait être avancée, et à celles en faveur du logement.
Le comité de pilotage considère d’une part que la politique familiale a pour finalité
essentielle le bien de l’enfant dans ses relations avec ses parents, pris ensemble et séparément,
la forme d’union choisie par ces derniers, et que la stabilité du couple parentalquelle que soit
est un élément déterminant du bien-être matériel et moral de l’enfant. Il affirme la nécessaire
neutralité du droit à l’égard des diverses formes de vie familiale et demande qu’une attention
particulière soit portée à ce que la situation de mariage ne se trouve jamais pénalisée. Il insiste
en outre sur les moyens de promouvoir, par l’éducation, la formation et l’information,
l’exercice d’une parentalité active et durable.
La même exigence de durée a conduit le comité de pilotage à souhaiter que la politique
familiale, sans se désengager de la petite enfance et sous réserve d’une meilleure mise en
cohérence des aides dont cette dernière bénéficie, s’inscrive davantage dans l’ensemble du
cycle de la vie familiale. C’est le sens des propositions formulées en matière d’assouplissement
de l’allocation parentale d’éducation et de réforme du congé parental, transformé en « chèque
temps parental » ainsi que de la création, à l’initiative des partenaires sociaux, d’un congé
familial, ces congés étant assortis d’un droit à la formation pour assurer un meilleur retour à
l’emploi pour les parents bénéficiant de ces congés. C’est également le sens de la mise à
l’étude souhaitée des moyens de constituer un capital à usage familial.
La documentation Française : Pour une politique globale de la familleS’agissant enfin du développement de la solidarité intergénérations au sein de la
famille, le comité de pilotage pense qu’elle devrait disposer de mécanismes adéquats et il a fait
sienne, à cet égard, l’idée qui lui a été présentée, de création à l’initiative des membres de la
famille, d’un fonds de solidarité familiale. Dans la même perspective, qui rejoint en outre le
souci d’une meilleure égalité entre hommes et femmes dans le couple, il lui est apparu que la
possibilité devrait être donnée au parent au foyer de partager avec le parent en activité les
points de retraite complémentaires acquis par ce dernier.
Le comité de pilotage s’est attaché à ce que la plupart des propositions formulées le
soient à coût constant ou avec un coût faible. Les redéploiements suggérés devraient permettre
de couvrir les mesures en faveur des jeunes adultes et du logement sur lesquelles la priorité est
demandée. Une politique plus ambitieuse, consistant notamment à doter les familles d’un
capital, suppose l’augmentation des ressources de la branche famille, volontariste ou sous
l’effet de la reprise de la croissance ; la mise immédiate à l’étude d’une mesure de cette nature
serait toutefois un signe politique fort de la part du Gouvernement. Elle pourrait, dans un
premier temps, prendre la forme plus limitée de la bonification par l’Etat de la part de leurs
prestations familiales que les familles décideraient de capitaliser.
La documentation Française : Pour une politique globale de la familleINTRODUCTION
Si la famille est en premier lieu affaire privée, résultant de choix d’ordre intime et
personnel, elle est aussi affaire d’Etat, car les conditions dans lesquelles la famille évolue
influent sur la situation présente et future de la société. C’est pourquoi l’Etat a été conduit à
faire entrer dans ses préoccupations - et dans son domaine d’intervention - le cadre général
se développent, puis disparaissent ces unités, intermédiaires entre ladans lequel se créent,
nation et l’individu, que sont les familles.
1 - Les courants doctrinaux
Terrain privilégié sur lequel se sont exprimés, et parfois affrontés, divers courants
la politique familiale française a été progressivement construitedoctrinaux et idéologiques,
sous l’influence successive ou concomitante de quatre grandes sources d’inspiration, encore
présentes dans le débat public sur la famille :
- un courant familial qui considère qu’il est de la responsabilité de l’Etat de défendre et
dc protéger la famille, en tant qu’institution nécessaire à l’accueil et à l’éducation des enfants
et à la structuration de la société, facteur essentiel de l’intégration sociale et de la transmission
des valeurs. Des considérations d’ordre éthique ou religieux peuvent renforcer cette position ;
- une conception individuelle selon laquelle l’Etat a pour responsabilité première
d’assurer l’épanouissement de l’individu, la famille étant considérée comme une entité
seconde, associant des individus libres et égaux en droit. Le droit civil est le terrain d’exercice
privilégié de cette approche. Le code civil en est l’expression ;
- une préoccupation démographique selon laquelle l’Etat, garant de la continuité de la
Nation, doit se soucier du développement harmonieux de la population et en particulier du
renouvellement satisfaisant des générations. Dans cette perspective, l’aide apportée aux
familles croît, plus que proportionnellement, avec le nombre d’enfants ;
la prise en compte des besoins sociaux et met- une conception sociale qui privilégie
l’accent sur la nécessité de la redistribution verticale des revenus dans le but de resserrer
l’éventail des niveaux de vie, et en particulier d’empêcher que le niveau de vie de certaines
personnes ne soit inférieur à un certain minimum. La dimension familiale est alors perçue
comme un des facteurs concourant, avec le chômage, la maladie, le handicap, la dépendance,
la solitude ..., à l’abaissement du niveau de vie.
Il apparaît, de façon résumée et pour s’en tenir à la situation de la période couvrant
l’après deuxième guerre mondiale, qu’à la réelle perspective familiale qui en avait caractérisé
le début, a succédé une montée continue de l’individualisme tandis que la préoccupation
démographique a laissé la place à une politique de compensation des inégalités sociales, voire
à une participation à la politique de l’emploi. Cette présentation est bien entendu réductrice et
schématique, le dispositif actuel comprenant des mesures instituées lors de ces différentes
étapes.
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La documentation Française : Pour une politique globale de la famille

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