Rapport au Premier Ministre sur l'expérimentation locale du droit au logement opposable.

De
Le Premier Ministre a annoncé le 12 mai 2006 devant le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale sa décision d'ouvrir aux collectivités locales volontaires la possibilité d'expérimenter la mise en oeuvre locale du droit au logement opposable. Il a confié au président du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées une mission consistant à :
- étudier avec les représentants d'élus locaux les conditions juridiques et les modalités pratiques selon lesquelles la définition des statégies locales et les expérimentations pourraient avoir lieu,
- à définir, avec les autres partenaires le cahier des charges auquel devront satisfaire les collectivités locales candidates à cette démarche.
Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0055946
Publié le : dimanche 1 janvier 2006
Lecture(s) : 5
Source : http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0055946&n=18808&q=%28%2Bdate2%3A%5B1900-01-01+TO+2013-12-31%5D%29&
Licence : En savoir +
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Nombre de pages : 55
Voir plus Voir moins
site
hclpd.gouv.fr
2
SOMMAIRE
1) Présentation de la mission  1-1) La mission confiée par le Premier Ministre  1-2) Le droit au logement opposable  1-3) Le contexte législatif
2) La concertation menée par le Haut Comité  2-1 La démarche suivie par le Haut Comité  2-2) Les principaux enseignements de la concertation 2-2-1 Sur les voies de recours et la place de lexpérimentation locale
2-2-2 Sur le rôle de lEtat 2-2-3 Sur lorganisation locale de la responsabilité 2-2-4 Sur les outils
3) Les préconisations du Haut Comité  3-1) Clarification des définitions  3-2) Deux conditions préalables à lexpérimentation  3-3) Les modalités dorganisation de la responsabilité 3-3-1 Les principes darticulation des responsabilités dans la mise en uvre du droit au logement 3-3-2 Les schémas proposés pour la province 3-3-3 Le schéma proposé pour lIle de France  3-4) Lexercice de la responsabilité 3-4-1 Lorganisation du partenariat et le recours de lautorité de première ligne 3-4-2 La demande daide et le recours du citoyen  3-5) Le contenu de lexpérimentation locale  3-6) Autres mesures proposées par le Haut Comité 3-6-1 Sappuyer sur les « bonnes pratiques » locales 3-6-2 Permettre la mobilisation du parc privé  3-7) Calendrier proposé
Conclusion
Annexe n°1 : La lettre de mission du Premier Ministre Annexe n°2 : Les participants aux réunions de concertation Annexe n°3 : Les entretiens conduits par le CGPC Annexe n°4 : Les membres du Haut Comité Annexe n°5 : Les prérogatives dautorité Annexe n°6 : Le schéma de principe de larticulation des responsabilités Annexe n°7 : Le cahiers des charges de lexpérimentation Annexe n°8 : Les sigles utilisés
page
5 5 6
9
10 11 12 13
17 18
19 21 21
22
23 24
25 26 26
29
31 33 35 37 39 43 45 47
3
4
1)Présentation de la mission
1-1)La mission confiée par le Premier Ministre
Le Premier Ministre a annoncé le 12 mai 2006, devant le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et lexclusion sociale (CNLE), sa décision douvrir aux collectivités territoriales volontaires la possibilité dexpérimenter la mise en uvre locale du droit au logement opposable.
Par lettre du 14 juin, il a confié au Président du Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées une mission consistant : à étudier avec les représentants des associations délus locaux les conditions juridiques et les modalités pratiques selon lesquelles la définition des stratégies locales et les expérimentations pourraient avoir lieu, puis à définir, avec ces associations et les autres partenaires, le cahier des charges auquel devront satisfaire les collectivités territoriales candidates à cette démarche. (Cf. lettre de mission en annexe n°1).
Cette commande marque lintérêt porté par le Premier Ministre à la proposition dun droit au logement opposable, que le Haut Comité avance depuis 4 ans et pour lequel, dans son 11e rapport remis au Président de la République en décembre 2005, il a proposé une stratégie.
1-2)Le droit au logement opposable
Rendre le droit au logement opposable signifie garantir sa mise en uvre effective en ouvrant des voies de recours au citoyen. Si le Haut Comité, rejoint par des institutions telles que le Conseil Economique et Social, préconise cette mesure, cest parce quelle est à la fois légitime et nécessaire.
Lopposabilité est légitime.
Se loger est un besoin vital, et lexclusion du logement en entraîne beaucoup dautres, quil sagisse de laccès aux soins, de la possibilité de mener une vie familiale, daccéder à lemploi, etc.. Cest pourquoi le droit au logement est reconnu par la France comme un droit fondamental : il a été mentionné dans la loi pour la première fois en 19821 et a été maintes fois réaffirmé depuis, en particulier par la loi du 31 mai 1990 pour le droit au logement. Par décision du 19 janvier 1995, le Conseil Constitutionnel la reconnu comme un objectif à valeur constitutionnelle. Enfin il figure dans des traités internationaux ratifiés par la France, tels que le Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels de 1966.
1 « Le droit à lhabitat est fondamental » -- loi Quilliot
5
Le droit au logement nest dailleurs que la contrepartie indispensable des restrictions imposées par la puissance publique à la liberté dhabiter et de construire. Quil sagisse de lEtat ou des collectivités locales en effet, la puissance publique fixe des règles qui restreignent la possibilité de produire du logement et en affectent le prix : urbanisme, normes de construction et dhabitabilité, réglementation dhygiène, prescriptions architecturales, protection de lenvironnement, fiscalité... Ces règles ne sont acceptables quaccompagnées des mesures permettant à tous daccéder au logement de qualité dont elles définissent lexigence.
Lopposabilité est devenue nécessaire
Le Haut Comité constate que le logement des plus défavorisés, malgré les dispositifs spécifiques dont il fait lobjet, se heurte à des obstacles structurels. Ceux-ci naffectent pas seulement les ménages les plus pauvres : ils se traduisent par une grande difficulté à faire se rejoindre loffre et la demande de logement, et par léchec de la mixité sociale.
Le droit au logement est certes proclamé, mais il est défini comme un simple objectif, ce qui le laisse soumis à la concurrence dautres objectifs des politiques nationales et locales. Parce que sa mise en uvre fait appel à des compétences réparties entre tous les niveaux de la puissance publique, il est en outre dépendant de lheureuse convergence de laction de tous. Force est de constater que la convergence nest pas au rendez-vous, et que lobjectif nest pas atteint.
Cest pourquoi létablissement de lopposabilité du droit est devenue nécessaire. Seule lorganisation de la responsabilité publique autour dun droit au logement rendu contraignant permettra au citoyen en difficulté dobtenir sa mise en uvre effective.
1-3)Le contexte législatif
La mission sinscrit dans le contexte dune activité législative récente qui comporte des évolutions importantes pour le pilotage des politiques du logement :
1er août 2003 relative à l'expérimentation par lesLa loi organique n° 2003-704 du collectivités territoriales a prévu que celle-ci puissent déroger, à titre expérimental et dans le cadre dune loi lautorisant, aux limites de leurs compétences. La loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a engagé un programme national pluriannuel. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a notamment décentralisé les fonds de solidarité logement (FSL) aux départements et ouvert la possibilité dune délégation des aides à la pierre aux établissements de coopération intercommunale (EPCI) et aux départements. La loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a fixé des objectifs et des engagements renforcés en matière de production de logements sociaux et dhébergement. Lordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux a clarifié et accru lefficacité des différentes procédures.
6
La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a renforcé les outils dont disposent les pouvoirs publics pour répondre aux besoins de logement.
Cet apport législatif nouveau a naturellement été pris en compte dans la réflexion conduite par le Haut Comité au titre de la présente mission
7
8
2) La concertation menée par le Haut Comité
2-1) La démarche suivie par le Haut Comité
Le Haut Comité sest mis en rapport avec lensemble des associations délus locaux ainsi quavec les principaux réseaux dacteurs concernés par la question du droit au logement.
Il leur a adressé au début du mois de juillet une note de questionnement portant sur les trois conditions à réunir pour mettre en uvre le droit opposable : Lorganisation politique de la responsabilité. Quelle autorité politique doit assumer la responsabilité locale vis à vis du citoyen ? Comment lEtat doit-il assumer son rôle de garant ? Comment doter lautorité responsable du droit au logement de la maîtrise des outils nécessaires. Comment faire en sorte que la dispersion des compétences ne fasse pas obstacle à la responsabilité des collectivités qui sengageront dans le cadre de lexpérimentation ? Comment mobiliser le parc locatif privé ? Quels outils de connaissance de loffre et de la demande ?.. Lorganisation des voies de recours. Quelles étapes pour la mise en place de lopposabilité ? Quelles sont les voies de recours qui seront ouvertes aux citoyens ? Quels critères de lien territorial seront appliqués aux demandeurs ? Comment seront répartis les ménages nentrant pas dans ces critères ? Comment traiter les ménages qui créent eux-mêmes leur situation de mal-logés ?..
Ce questionnement a été abordé au cours de 4 réunions de concertation organisées par le Haut Comité : ƒle 5 septembre : réunion de concertation nationale avec les associations délus locaux; le 8 septembre : réunion de concertation nationale avec les réseaux représentant les autres ƒ partenaires ; ƒ réunion de concertation spécifique à lIle de France, avec lesle 13 septembre : associations délus et les autres partenaires ; ƒde synthèse, avec les associations délusle 4 octobre : réunion de concertation nationale et les autres partenaires. (Cf. en annexe 2, la liste des organismes ayant participé aux réunions de concertation..
Le Haut Comité a bénéficié du concours dune équipe de 3 membres du Conseil Général des Ponts et Chaussées (CGPC) qui ont conduit des entretiens avec un certain nombre délus (dont 3 anciens ministres du logement), de fonctionnaires et dacteurs particulièrement impliqués sur la question du logement. Léquipe du CGPC a rendu compte de ces entretiens devant le Haut Comité lors de ses réunions des 19 septembre et 11 octobre. (Cf. en annexe 3, la liste des entretiens conduits par le CGPC).
Le Président et le Secrétaire Général du Haut Comité ont présenté à M. Jean-Louis BORLOO, le 3 octobre, un point détape de la mission.
9
2-2) Les principaux enseignements de la concertation.
2-2-1 Sur les voies de recours et la place de lexpérimentation locale.
La mise en place de lopposabilité sur une partie seulement du territoire national nest ni possible, ni souhaitée.
Si lidée quil faille rendre le droit au logement opposable est de plus en plus largement admise par les élus locaux, accepter volontairement den assumer la responsabilité est un choix difficile.
Le recours à une expérimentation constitue un plus dans la mesure où il leur permettrait de disposer de moyens et de prérogatives renforcées. Cependant, quelles que soient les contreparties qui pourraient être proposées par lEtat, il est peu probable que lon trouve des collectivités volontaires si les obligations qui découlent de lopposabilité ne sont pas assumées sur lensemble du territoire national. Les élus considèrent en effet que, même avec des règles bien établies concernant lexigence dun lien territorial entre le demandeur et la collectivité, le fait que le droit au logement ne soit rendu opposable quà lintérieur du périmètre de leurs collectivités aurait un effet dattraction sur les populations en difficulté des territoires voisins. Les élus les plus engagés dans la conduite de politiques de lhabitat performantes et la production de logements sociaux constatent déjà que le manque dimplication de leurs collègues les pénalise. Ils redoutent une opposabilité « à la carte » quils seraient seuls à porter.
De leur côté les associations dinsertion sont attachées à ce que le droit au logement reste le même pour tous et que sa mise en uvre progresse rapidement sur lensemble du territoire national.
Enfin, au niveau juridique, une telle différenciation dans la mise en uvre dun droit fondamental paraîtrait difficilement envisageable.
Lopposabilité ne doit pas restreindre la définition du droit au logement mais elle nécessite une inscription dans le temps.
La définition en vigueur du droit au logement est issue de la loi Besson du 31 mai 1990. Elle renvoie à un logement décent et indépendant, et définit les publics bénéficiaires du droit au logement de façon ouverte, sans les enfermer dans des catégories se référant à tel ou tel critère.
Les associations expriment leur ferme attachement à ce que lopposabilité nentraîne pas la réduction du droit au logement en un « droit à lhébergement », ni une révision à la baisse les exigences de décence.
De leur côté les élus tiennent à ce que le droit au logement noppose pas les besoins des plus défavorisés aux besoins des autres catégories de ménages qui rencontrent des difficultés de logement.
10
Ces conceptions rejoignent lanalyse du Haut Comité, qui considère que lopposabilité ne doit pas restreindre la définition du droit au logement, lequel est reconnu comme un droit fondamental et non un droit catégoriel.
Compte tenu cependant, de limportance de la population concernée par un droit ainsi défini, évaluée à environ 3 millions de personnes, il en résulte que la mise en place de lopposabilité ne peut pas être immédiate. Cest pourquoi il pourrait être utile de définir des obligations de résultats intermédiaires qui permettraient de garantir lavancée vers le droit opposable pour tous. Cest ainsi que procède actuellement le Gouvernement Ecossais, qui ouvre progressivement les voies de recours en complétant régulièrement la liste des publics considérés comme prioritaires. Cependant la définition de publics prioritaires apparaît difficile à réaliser en France à léchelle nationale, compte-tenu de la faiblesse des éléments de connaissance qualitative et quantitative de lexclusion du logement.
2-2-2 Sur le rôle de lEtat
Elus et partenaires expriment un fort appel à lEtat.
Tout en étant très attachés à lexercice des compétences qui leur ont été accordées par les différentes lois de décentralisation, les élus locaux considèrent que lEtat a une responsabilité majeure sur la question du logement. Leurs fortes attentes à son égard rejoignent celles des associations et de lensemble des acteurs.
Tous se réfèrent à un Etat garant du droit au logement. Derrière cette notion jusquici assez théorique, mais appelée à prendre une signification juridique dans le cadre de lopposabilité, se placent des attentes précises dans trois domaines.
¾Appel à un Etat solidaire Les collectivités territoriales craignent de voir lEtat se désengager en leur renvoyant les responsabilités. Elles constatent que les opérations de production de logements sociaux nécessitent de leur part une contribution de plus en plus importante. Elles relèvent que linsuffisance de revalorisation des aides à la personne met en difficulté les ménages et les conduit à solliciter davantage les aides locales.
Or il y a des inégalités de richesse très marquées entre collectivités locales, en zone urbaine comme en zone rurale. Les communes dont les contribuables sont les moins riches sont également celles dont la population a le plus besoin de laide publique pour se loger. La définition et la conduite de politiques locales de lhabitat à la hauteur des besoins nécessitera des efforts budgétaires que beaucoup de collectivités ne sont pas en mesure de faire.
Cest pourquoi la solidarité entre les citoyens et entre les territoires doit être assurée par lEtat. Les élus locaux attendent des engagements forts dans ce domaine. Dès lors quils assumeraient la responsabilité vis à vis du citoyen, ils estiment devoir avoir la possibilité de se retourner vers lEtat si celui-ci était défaillant dans sa propre responsabilité à légard de la solidarité nationale.
11
Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.