Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur l'organisation et le coût de gestion des branches de sécurité sociale

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Le rapport étudie l'organisation et le coût de gestion de la sécurité sociale, dressant le bilan d'une institution créée en 1945, qui a commencé à se moderniser mais doit accélérer ses efforts d'adaptation, notamment en matière d'organisation territoriale, de gestion des ressources humaines et d'investissements informatiques. Il met en évidence les insuffisances en matière de pilotage par l'Etat et par les caisses nationales et demande que les conventions d'objectifs et de gestion soient plus contraignantes s'agissant des orientations stratégiques, de la modernisation des outils de gestion et des gains de productivité. Il avance des propositions qui s'inscrivent dans le cadre de l'organisation des branches de la sécurité sociale et à terme, suggère la création d'un échelon fort de gestion de la sécurité sociale au niveau régional : l'agence régionale de la sécurité sociale.
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000030-rapport-d-information-depose-en-application-de-l-article-145-du-reglement-par-la
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N° 2680  ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 novembre 2005. R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES en conclusion des travaux de lamission d évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité socialesur l organisation et le coût de gestion des branches de la sécurité socialeET PRÉSENTÉ
  
PARM. JEAN-PIERREDOOR, Député. ________
 3 SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION.............................................................................................................. 9
D I.-LORGANISATIONURÉGIMEGÉNÉRAL,FONDÉESURDESBASESHISTORIQUES PLUTÔT QUE SUR DES IMPÉRATIFS D EFFICACITÉ, DOIT ÊTRE MODERNISÉE AFIN DE FAVORISER L EFFICIENCE ET RÉPONDRE AUX NOUVEAUX DÉFIS............................................................................................................ 13
A. LES EXIGENCES DE PRODUCTIVITÉ ONT ÉTÉ INSUFFISAMMENT PRISES EN COMPTE PAR LES BRANCHES......................................................................... 13 1. Une incitation forte à la meilleure gestion est nécessaire.............................. 13 a) L'exigence d'une productivité accrue est prise en compte.................................. 13 b) Les coûts de gestion sont en augmentation sensible.......................................... 14 2. Il existe des marges de manuvre.................................................................. 14 a) Les mécanismes de contractualisation ont calibré des enveloppes budgétaires plutôt larges................................................................................. 14 b) Les écarts de coûts et de qualité de service mettent en évidence des progrès possibles.......................................................................................................... 14 c) Les comparaisons de coûts sont toutefois difficiles à interpréter....................... 15 3. De fortes contraintes de gestion simposent aux organismes de la sécurité sociale.................................................................................................. 15 a) Chaque organisme de base dispose de lautonomie juridique........................... 16 b) Une convention collective unique sapplique.................................................... 16 c) Lalourdissement de la charge de travail des branches est continu................... 16 B. LORGANISATION DU RÉGIME GÉNÉRAL EST FONDÉE SUR DES BASES HISTORIQUES......................................................................................................... 17
1. Lorganisation du régime général ne sapparente pas à un « jardin à la française ».......................................................................................................... 17
2. La configuration des réseaux dorganismes de base est longtemps restée une question taboue.............................................................................. 18 a) Le réseau est pléthorique.................................................................................. 18 b) Le réseau ne sert ni la bonne gestion ni la démocratie sociale.......................... 19 3. La relative faiblesse de la mobilité géographique et interbranche des personnels est un facteur de rigidité supplémentaire..................................... 19 a) La mobilité reste faible..................................................................................... 19 b) La convention collective unique na pas pu accroître la mobilité...................... 20
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C. DE NOUVEAUX DÉFIS SE POSENT À CETTE « INDUSTRIE DE SERVICES » EN SITUATION MONOPOLISTIQUE........................................................................ 20 1. Léquité a-t-elle été privilégiée aux dépens de la simplicité et de la lisibilité ?............................................................................................................. 20
2. Des évolutions de caractère général amènent à reconsidérer le cadre de gestion........................................................................................................... 21
3. Les caractéristiques des populations couvertes changent............................. 21 a) La mobilité est croissante................................................................................. 21 b) La population est vieillissante........................................................................... 21 c) La montée de la précarité est préoccupante...................................................... 22 d) La production croît sans cesse.......................................................................... 22 4. Les modes de production sont en constante évolution.................................. 22 a) Linformatisation permet des gains de productivité significatifs, au prix dinvestissements coûteux................................................................................ 22 b) Les départs à la retraite des personnels constituent à la fois une contrainte et une opportunité............................................................................................ 23 c) Les modes de pilotage et les missions évoluent continuellement....................... 23 d) Mais qui définit la stratégie ?........................................................................... 23 II.- L EFFICIENCE DE LA GESTION DES BRANCHES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE.................................................................................................. 25
A. LES RESSOURCES ET LES PROCESSUS DOIVENT ETRE MUTUALISÉS............ 25
1. La mutualisation à lintérieur de chaque branche est un préalable nécessaire.......................................................................................................... 25
a) La centralisation des achats et de la gestion des fonctions support doit être assurée au niveau de gestion le plus pertinent.................................................. 26
b) Des regroupements peuvent être envisagés en matière de gestion du risque...... 26 c) Linteropérabilité des équipements informatiques est nécessaire....................... 27 d) La mise en place dune gestion nationale de certains processus serait opportune........................................................................................................ 28 2. La coopération interbranche doit être davantage développée....................... 29 a) La mise en commun des fonctions support est envisageable.............................. 29 b) La création dun fichier informatique interbranche des assurés est à étudier............................................................................................................. 29
B. LADAPTATION DES RÉSEAUX PASSE PAR LE REGROUPEMENT DES CAISSES ET LA CONSERVATION DES IMPLANTATIONS..................................... 30 1. La modification de la carte des réseaux ne relève pas dune mission impossible........................................................................................................... 30
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2. Les avantages attendus de ladaptation de la carte des réseaux sont nombreux............................................................................................................ 30 a) La gestion du risque, au service des assurés, gagnerait en qualité.................... 30 b) La gestion serait moins coûteuse...................................................................... 31 c) La démocratie sociale serait renouvelée et renforcée........................................ 31
3. Les conditions dune adaptation du réseau doivent être réunies.................. 31
a) La définition dune stratégie dimplantation territoriale de branche est nécessaire........................................................................................................ 31 b) Une méthode peut être esquissée...................................................................... 32 C. UNE POLITIQUE DE RESSOURCES HUMAINES FAVORISANT LA MOBILITÉ ET LENGAGEMENT DES PERSONNELS DOIT ETRE DEVELOPPÉE................... 32 1. La question des ressources humaines est centrale........................................ 33 2. Chaque tête de réseau doit sengager dans une politique active de gestion et de mobilité des ressources humaines............................................ 33 a) Le rôle de la tête de réseau doit être renforcé................................................... 33 b) La mobilité doit être encouragée...................................................................... 34 c) Une réflexion sur la carrière des personnels de direction simpose................... 34
3. Il faut promouvoir des systèmes de rémunération, dintéressement et davancement innovants et motivants.............................................................. 34 a) Le réexamen du rôle de lUCANSS en matière de négociation collective doit être envisagé............................................................................................. 34 b) La politique de rémunérations doit être modernisée.......................................... 35
c) Lintéressement doit être davantage développé................................................. 35 d) Lavancement doit privilégier les performances et le mérite............................. 35 D. LA GOUVERNANCE DES BRANCHES DU RÉGIME GÉNÉRAL MÉRITE DES AMÉNAGEMENTS.................................................................................................... 35
1. Lamélioration de loutil des COG augmentera lefficience de la gestion des coûts............................................................................................................ 35
a) Lamélioration de la productivité doit devenir un objectif à part entière des futures COG.................................................................................................... 36
b) La définition dobjectifs et dindicateurs adéquats reste un enjeu majeur des prochaines COG........................................................................................ 36 c) Des changements sont nécessaires dans le processus de contractualisation...... 37 d) Le format des enveloppes financières doit être adapté...................................... 38 e) La démarche de certification peut être étendue................................................. 39
2. Les compétences des directeurs des caisses nationales et locales doivent être renforcées...................................................................................... 39
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E. LAMÉLIORATION DE LA GESTION RELÈVE AUSSI DE LA RESPONSABILITÉ DE LÉTAT................................................................................. 40 1. La simplification risque-t-elle de mettre en cause léquité ?........................... 40 2. Les conditions délaboration et dapplication des lois et de la réglementation doivent prendre en compte les conditions de gestion.......... 40
3. Certaines questions exigent un arbitrage politique......................................... 41
a) Il faut passer à la vitesse supérieure en matière de télétransmission des feuilles de soins électroniques.......................................................................... 41 b) La mise en place du dossier médical personnel doit être préparée dans la plus grande concertation................................................................................. 42 c) Lutilisation de certaines données de ladministration fiscale par les organismes sociaux pourrait être un plus......................................................... 42
4. La simplification de certaines règles est de nature à alléger les charges de gestion............................................................................................ 42
a) Le cadre législatif et réglementaire de la branche maladie mérite des simplifications................................................................................................. 43
b) Le cadre législatif et réglementaire de la branche vieillesse peut être lui aussi simplifié.................................................................................................. 43
c) Le cadre législatif et réglementaire de la branche accidents du travail -maladies professionnelles gagnerait également à être rationalisé.................... 43 d) La généralisation du dispositif du chèque emploi service est à envisager.......... 44
III.- COMMENT L USAGER PEUT-IL ETRE REMIS AU CUR DU SYSTÈME ?.............. 45 A. LA GESTION PAR BRANCHES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE A-T-ELLE TROUVÉ SES LIMITES ?......................................................................................... 45
1. La qualité du service rendu souffre de la segmentation des risques............ 45
2. Les conditions de gestion par branches nincitent pas à loptimisation des moyens........................................................................................................ 46
3. La démocratie sociale pourrait trouver un élan nouveau en sexerçant dans un cadre resserré..................................................................................... 46 B. LA RÉGIONALISATION DE LA GESTION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET LÉVOLUTION VERS UN GUICHET UNIQUE LOCAL SONT DES ORIENTATIONS PRIORITAIRES.............................................................................. 46 1. Lorganisation de la sécurité sociale doit s'articuler autour de l'échelon régional............................................................................................................... 47
a) La création dun échelon de pilotage doté dune forte légitimité démocratique est souhaitable........................................................................... 47 b) Dans la branche maladie, la régionalisation est une nécessité.......................... 47 2. La création dun « guichet unique » au niveau local s'impose....................... 48 3. Les avantages attendus sont nombreux.......................................................... 48 a) La qualité du service rendu à lassuré serait améliorée.................................... 48
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b) Les conditions de gestion seraient facilitées...................................................... 49
c) Le pilotage des réseaux serait renforcé............................................................. 49
d) La démocratie sociale serait rénovée................................................................ 49
CONCLUSIONS............................................................................................................... 51
PROPOSITIONS.............................................................................................................. 53
TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................. 55
ANNEXES........................................................................................................................ 57 ANNEXE 1 :COMPOSITION DE LA MISSION................................................................ 57
ANNEXE 2 :LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES........................................ 59
ANNEXE 3 :COMPTES RENDUS DES AUDITIONS............................................... 63
ANNEXE 4 :DÉPLACEMENTS DE LA MISSION..................................................... 237
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I N T R O D U C T I O N
Larticle 38 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à lassurance maladie, introduit par un amendement de M. Jean-Michel Dubernard, rapporteur du projet de loi et président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, dispose qu peut être créé au sein de la commission de chaque« il assemblée saisie au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale une mission dévaluation et de contrôle chargée de lévaluation permanente de ces lois. ».
Cette création traduisait la volonté unanimement exprimée des groupes politiques de renforcer le contrôle parlementaire sur les finances sociales. Lintérêt manifesté par les députés pour un contrôle accru de la dépense publique nest pas nouveau. La commission des finances, de léconomie générale et du plan de lAssemblée nationale dispose depuis quelques années dune mission dévaluation et de contrôle (MEC). De plus, le vote de la loi organique n° 2001-692 du 1eraoût 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a constitué un véritable changement de paradigme. Elle donne aux parlementaires les moyens de se pencher avec plus de précision et defficacité sur les dépenses publiques.
Un travail identique restait à faire pour les finances sociales, en adaptant le dispositif aux spécificités du secteur et à ses modalités de gestion, marquées par les compétences des partenaires sociaux. Cest ce qua réalisé la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi, des « programmes de qualité et defficience » (PQE) permettront désormais au Parlement de mieux juger de la réalisation des objectifs fixés, grâce à des indicateurs relatifs aux moyens engagés.
Cette préoccupation concernant la productivité a déjà été soulignée lors de la discussion à lAssemblée nationale du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005. À titre de rappel, larticle 4 de la loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004 de financement de la sécurité sociale pour 2005, modifié à linitiative du rapporteur pour les recettes et léquilibre général M. Bernard Perrut, a introduit les mots :« les objectifs damélioration de la productivité du réseau et de son organisation territoriale » 227-1 du code dans la rédaction de larticle L. de la sécurité sociale, qui fixe les conditions de conclusion des conventions dobjectifs et de gestion (COG) entre lÉtat et les branches de la sécurité sociale. Larticle précité de la loi de financement permet également au président du conseil de surveillance dune caisse de solliciter lInspection générale des affaires sociales (IGAS).
Conformément à larticle 38 de la loi relative à lassurance maladie précitée, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de lAssemblée nationale a décidé de se doter dun organead hoc mission, la «
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dévaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale » (MECSS). La commission, lors de sa réunion du 15 décembre 2004, a constitué une mission de dix-huit membres appartenant à tous les groupes politiques. Celle-ci est présidée conjointement par un député de la majorité et un député de lopposition. Comme la MEC, la mission bénéficie de la coopération des magistrats de la Cour des comptes, coopération formalisée par un protocole daccord et des rendez-vous réguliers.
Lors de sa réunion du 21 décembre 2004, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de lAssemblée nationale a confié à la MECSS le mandat détudier« les coûts de gestion et lorganisation des branches de la sécurité sociale ».Le présent rapport est donc le premier présenté par la mission.
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Le sujet retenu est intéressant à plus dun titre.
En premier lieu, la sécurité sociale est lun des piliers de notre système de protection sociale et lun des éléments centraux de notre pacte républicain, et les modalités de sa gestion ne peuvent que susciter lintérêt des parlementaires. La sécurité sociale est également un service public dont la gestion a été déléguée à des organismes privés. La qualité du service rendu aux usagers, qui financent par leurs cotisations le fonctionnement des organismes, importe particulièrement aux députés. La discussion à lAssemblée nationale du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale a ainsi fourni loccasion de souligner lattention portée par ces derniers aux conditions de gestion des régimes sociaux. Ainsi, larticle LO 111-4 du code de la sécurité sociale dispose désormais que le gouvernement transmet au Parlement un rapport« présentant, pour les années à venir, les objectifs pluriannuels de gestion et les moyens de fonctionnement dont les organismes des régimes obligatoires de base disposent pour les atteindre, tels quils sont déterminés conjointement entre lÉtat et les organismes nationaux des régimes obligatoires de base et indiquant pour le dernier exercice clos les résultats atteints au regard des moyens de fonctionnement effectivement utilisés ».
Le sujet des coûts de gestion est un bon point dentrée dans lanalyse de lorganisation et de lefficacité des régimes de base de la sécurité sociale. Une gestion administrative inefficiente ne permet pas lallocation optimale des moyens disponibles, moyens nécessairement limités. Elle a un impact sur la qualité de la gestion des risques. Elle influein fine, directement ou indirectement,sur le niveau des déficits des branches. À titre dexemple, sagissant de lassurance maladie, la répartition des moyens disponibles entre le contrôle médical dune part et les fonctions de logistique dautre part nest pas neutre sur la qualité du service et la gestion du risque. Les effets de la rationalisation et dune organisation rénovée sur la gestion des risques méritent donc dêtre pris en compte. Au-delà de la problématique des coûts et de lorganisation, cest aussi lefficience globale du système que la mission a souhaité étudier.
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Le montant des coûts de gestion apparaît réduit (de lordre de 4 %) au regard du volume des prestations versées et des sommes collectées, ce qui a conduit les membres de la mission, dès le début de leurs travaux, à écarter tout lien de causalité directe avec les déficits de certaines branches. En revanche, ce coût est important en valeur absolue, près de dix milliards deuros. Le rapporteur remarque quune enveloppe de ce format donnerait lieu, sil sagissait de crédits ministériels, à de longs débats en commission puis en séance publique lors de la discussion du projet de loi de finances. Ce montant seul suffit à justifier lattention du Parlement.
De surcroît, le plan de cadrage de la réforme de lassurance maladie prévoit une contribution de lordre de 200 millions deuros de la gestion de la Caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) au retour à léquilibre des régimes de lassurance maladie en 2007. Les modalités de cette contribution suscitent lintérêt légitime des membres de la mission.
Le sujet retenu sinscrit également dans le cadre institutionnel rénové de lassurance maladie. Ladoption de la loi relative à lassurance maladie a profondément renouvelé et rénové sa gouvernance en créant lUnion nationale des caisses dassurance maladie (UNCAM) et en renforçant significativement les compétences du directeur de la CNAMTS, également directeur de lUNCAM. Cette évolution souligne la nécessité dorganiser le contrôle parlementaire des institutions ainsi créées.
Le calendrier est enfin apparu favorable pour laborder. Le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale de septembre 2004 comprend de longs développements sur la gestion du régime général. En outre, en 2004 et en 2005, a été menée lévaluation des dernières conventions dobjectifs et de gestion (COG) conclues entre lÉtat et les caisses nationales. Les négociations relatives aux COG dites de « troisième génération » ont commencé en 2004 et 2005. La COG de la branche famille a été conclue le 2 août dernier, celle de la branche vieillesse le 24 mai. La COG de la branche maladie, la plus importante en termes financiers, devrait être signée au cours du premier trimestre de lannée 2006.
Compte tenu de létendue du sujet, du temps et des moyens disponibles, il a paru préférable de concentrer les travaux de la mission sur les branches du régime général de la sécurité sociale, en écartant de létude les régimes spéciaux. En outre, ces régimes spéciaux, très nombreux et dinégale importance, présentent peu dunité. Cependant, le périmètre du sujet retenu na pas empêché les membres de la mission dentendre des personnalités gérant dautres régimes ou des organismes remplissant des missions comparables. Le but de ces auditions était de permettre des comparaisons inter-régimes. Elles ont évité denfermera priorila réflexion dans le cadre administratif et organisationnel du régime général.
Le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale paru en septembre 2004 constitue une étude précise, argumentée et exhaustive de la gestion des branches du régime général. Pour les membres de la mission, ce travail
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