Rapport d'information déposé... par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la réforme de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales

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Après une présentation du champ social et médico-social et des évolutions de son cadre législatif à partir de la loi du 30 juin 1975, la mission s'attache à l'analyse du projet de réforme présenté par le gouvernement et des attentes des acteurs du secteur social et médico-social. En conclusion, la mission rappelle les propositions de réforme qui lui ont été soumises au cours des auditions et avance ses propres orientations.
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N2249 ______
ASSEMBLEE   NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIME LGIS LATURE
Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 15 mars 2000.
R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N
DPOS
en application de larticle 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES(1)
sur
la rforme de la loi n75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et mdico-sociales
ET PRSENT PARM. PASCALTERRASSE
Dput. ___
(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page.
Institutions sociales et mdico-sociales.
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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est compose de : Jean Le Garrec, M.prsident; MM. Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Jean-Pierre Foucher, Maxime Gremetz,ivecp-risedtns; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Patrice Martin-Lalande,secrtaires Accoyer,; MM. Bernard Mme Sylvie Andrieux, MM. Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Serge Blisko, Patrick Bloche, Mme Marie-Thrse Boisseau, MM. Jean-ClaudeBoulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Mme Odette Casanova, MM. Laurent Cathala, Jean-Charles Cavaill, Bernard Charles, Michel Charzat, Jean-Marc Chavanne, Jean-Franois Chossy, Mme Marie-Franoise Clergeau, MM. Georges Colombier, Franois Cornut-Gentille, Ren Couanau, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Deflesselles, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Laurent Dominati, Jean-Jacques Denis, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Julien Dray, Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, Ren Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Louis Fousseret, Michel Franaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Germain Gengenwin, Mme Catherine Gnisson, MM.Jean-Pi erre Giran, Michel Giraud, Gatan Gorce, Jean-Claude Guibal, Jean-Jacques Guillet, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, Mme Ccile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Franoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Jacky Jaulneau, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Michel Lefait, Maurice Leroy, Patrick Leroy, Grard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Nol Mamre, Alfred Marie-Jeanne, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, M. Didier Mathus, Mme Hlne Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Pierre Morange, Herv Morin, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Nri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paill, Michel Pajon, Jean-Pierre Pernot, Mme Genevive Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Prel, Alfred Recours, Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, MM. Franois Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, Andr Schneider, Bernard Schreiner, Patrick Sve, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Grard Terrier, Andr Thien Ah Koon, Mme Marisol Touraine, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Alain Veyret, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.
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S O M M A I R
E
Pages
INTRODUCTION............................................................................................................5
PREMIRE PARTIE:LE CHAMP SOCIAL ET MDICO-SOCIAL.......................7 A. LES TABLISSEMENTS ET SERVICES RELEVANT DE LA LOI OU CLASSS "INNOVANTS OU EXPRIMENTAUX"..................................................................7 B. LE CADRE LGISLATIF ACTUEL...........................................................................10 1. Les orientations et principes fondateurs de la loi......................................10 2. Les volutions majeures : les lois de 1983 et de 1986.............................12 3. Les volutions rsultant d'autres textes que les lois de dcentralisation ......................................................................................20
DEUXIME PARTIE:LES MOTIFS DE LA RFORME..........................................21 A. AFFIRMER LE CARACTRE DE SERVICE PUBLIC DE L'ACTION SOCIALE ET MDICO-SOCIALE...........................................................................................21 B. PLACER L'USAGER AU CUR DU DISPOSITIF.................................................22 C. ADAPTER LES ACTIONS AUX RALITS NOUVELLES AINSI QU'AUX NOUVEAUX MODES DE PRISE EN CHARGE......................................................23 D. METTRE EN PLACE LES OUTILS DE COORDINATION ET DE COOPRATION ENTRE LES DIVERS ACTEURS CONCERNS........................23
TROISIME PARTIE :LES ATTENTES DES ACTEURS DU SECTEUR SOCIAL ET MDICO-SOCIAL....................................................................................25 A. AMLIORER LA CONNAISSANCE STATISTIQUE DU SECTEUR MDICO-SOCIAL...................................................................................................................25 B. RPONDRE  LA QUESTION DE LA LONGVIT..............................................26 C. ORGANISER LA SOLVABILISATION DES PERSONNES GES.......................27 D. LA PRISE EN COMPTE PAR LA LOI DES STRUCTURES NON TRADITIONNELLES OU EXPRIMENTALES.......................................................30 1. La diversification des modes de prise en charge ....................................30 2. L'accueil squentiel et l'accueil temporaire .............................................31 3. Les foyers  double tarification (FDT) .....................................................32
E. LA RECONNAISSANCE PAR LA LOI DE L'AIDE  DOMICILE.............................33
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1. Un secteur dsormais partag entre l'aide sociale et le service  but lucratif ......................................................................................................33 2. Une intgration dans la loi devrait clarifier les situations respectives des deux champs ....................................................................................33 F. L'INTGRATION EN MILIEU ORDINAIRE DES PERSONNES HANDICAPES.... 34 1. L'intgration scolaire des jeunes handicaps .........................................35 2. L'intgration en milieu ordinaire ..............................................................36 3. La rinsertion professionnelle des personnes handicapes psychiques ..............................................................................................37 G. LA QUESTION DES PERSONNELS......................................................................38 H. LA FRONTIRE ENTRE LE SANITAIRE ET LE SOCIAL......................................40 I. LA PRISE EN COMPTE PAR LA LOI DU HANDICAP SOCIAL.............................42
CONCLUSION : LES ORIENTATIONS SUGGEREES PAR LA MISSION D'INFORMATION..................................................................................................45
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................57
ANNEXE:AUDITIONS EFFECTUES PAR LA MISSION....................................61
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I N T R O D U C T I O N
Depuis 1995, le principe d'une rforme de la loi n 1975-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et mdico-sociales est acquis. Malgr vingt et une modifications en vingt-cinq ans, ce texte ncessite,  l'vidence une rorganisation de fond  laquelle s'est attele la direction de l'action sociale (DAS) du ministre de l'emploi et de la solidarit.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociale ne s'est pas rsigne  attendre passivement le dpt souvent annonc mais toujours retard du projet de loi oprant cette refonte. Sur l'initiative de son prsident, Jean Le Garrec, elle a dcid le 22 juin 1999 de crer en son sein une mission d'information ayant pour but de prparer trs en amont l'examen de ce projet.
Il s'agissait pour la mission, compose de neuf dputs de tous les groupes politiques (M. Pascal Terrasse, prsident et rapporteur, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Yves Bur, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, Mme Hlne Mignon, M. Bernard Outin, M. Bernard Perrut) de procder  sa propre valuation des objectifs et du contenu d'une rforme de la loi de 1975.
La mission a procd, en l'espace de neuf mois,  plus de quarante auditions (cf. annexe en fin de volume). Elle a donc pu entendre toutes les sensibilits sur la question de la rforme de la loi du 30 juin 1975. L'htrognit du secteur social et mdico-social justifie pleinement cette dmarche.
La mission s'est largement appuye sur le rapport de l'inspection gnrale des affaires sociales (IGAS) de dcembre 1995, intitul :Bilan d'application de la loi du 30 juin 1975 sur les institutions sociales et mdico-sociales, prsent par Marie-Franoise Guerrin, Marie-Thrse Join-Lambert, Suzanne Morla et Daniel Vilain. La mission n'a au demeurant pas la prtention d'galer ce travail qui est proche de l'exhaustivit. Elle s'en diffrencie par une actualisation ainsi que part le nombre des organismes et personnes entendues.
La mission a pu galement travailler  partir de documents prparatoires tablis par la DAS. Elle approuve globalement les propositions contenues dans ces documents et cela d'autant plus que la loi en vigueur y est entirement repense. Elle n'en fait pas moins des suggestions qui lui ont paru de nature  amliorer le texte propos.
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P R E M I E R E P AR T I E : L E C H A M P S O C I AL E T M E D I C O - S O C I AL
Il parat ncessaire de prsenter le champ social et mdico-social et son cadre lgislatif
A. LES ETABLISSEMENTS ET SERVICES RELEVANT DE LA LOI OU CLASSES "INNOVANTS OU EXPERIMENTAUX"
Au sens de la loi du 30 juin 1975, sont des institutions sociales et mdico-sociales tous les organismes publics ou privs qui,  titre principal et d'une manire permanente :
-
-
mnent, avec le concours de travailleurs sociaux, d'quipes pluridisciplinaires, des actions  caractre social ou mdico-social, notamment des actes d'information, de prvention, de dpistage, d'orientation, de soutien, de maintien  domicile ;
accueillent, hbergent ou placent dans des familles des mineurs ou des adultes qui requirent une protection particulire ;
- reoivent des jeunes travailleurs ;
- hbergent des personnes ges.
Par ailleurs, plusieurs catgories de structures ou services se sont cres ou dveloppes qui ne sont pas actuellement prises en compte par la loi qui font l'objet d'un dveloppement plus loin.
Quelques chiffres sont indispensables pour donner la mesure des capacits daccueil du secteur. Le chiffrage dans le secteur mdico-social est parfois laborieux, aussi, les donnes prsentes ici n'ont aucune prtention  l'exhaustivit.
Le domaine mdico-social peut tre, de faon artificielle il est vrai, divis en quatre grands  secteurs  :
-
-
-
-
l'enfance ;
le handicap physique et/ou mental ;
le handicap social ;
le vieillissement.
quelque peu
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Protection de l'enfance Lits, places installs au 1.01.1998 par catgorie d'tablissement - Taux d'quipement Source : DRASS - Enqute ES - FINESS - Ministre justice
tablissements aide sociale  l'enfance  Etablissement d'accueil mre-enfant  Pouponnire  caractre social  Foyer de l'enfance  Maison d'enfants  caractre social  Centre de placement familial social  Autres Etab. d'hbergement du Ministre de la Justice pour mineurs
Autres et exprimentaux
Taux quipement lits tab. aide sociale enfance / 1 000 jeunes de - de 20 ans
France au 1.01.1997 : taux d'quipement en lits dans les tablissements d'aide sociale  l'enfance pour 1000 jeunes de moins de 20 ans : 4,46
Accueil enfance et jeunesse handicapes lits, places installs au 1.01.1998 par catgorie d'tablissement ducation spciale-Taux d'quipement Source : DRASS - Enqute ES - FINESS
Dficients mentaux nb tab.
Polyhandicaps nb tab.
Troubles comport. nb tab.
Handicaps moteurs nb tab.
nb lits nb lits nb lits nb lits nb lits SESSD nb places * Autres et expriment. nb places Taux d'quipement global en lits-places d'enfants handicaps/ 1000 eunes de - de 20 ans jFrance au 1.01.1997 : taux d'quipement global en lits, places d enfants d'enfants handicaps pour 1 000 jeunes de moins de 20 ans : 8,38
Dficients sensoriels nb tab.
* Service d ducation spciale et de soins  domicile
3 795 626 9 643 41 702 10 848 147 1 726
3 062
4,41
1 169 69 600 175 5 396 345 16 275 121 7 347 134 9 645 15 806 2 082 0 08
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Accueil des adultes handicaps Lits ou places installs au 1.01.1998 par catgorie d'tablissement Source : DRASS - Enqute ES - FINESS
tablissements d'hbergement  Foyer d'hbergement nb tab. nb lits  Maison accueil spcialise nb tab. nb lits  Foyer occupationnel nb lits  Foyer  double tarification nb lits tablissements de travail protg  Centre aide par le travail nb tab. nb places Atelier protg nb tab. nb places tablissements et services de rinsertion professionnelle  nb tab. nb places Autres et exprimentaux nb places
Accueil des personnes ges Taux d'quipement au 1.01.1998 pour 1 000 habitants de 75 ans et plus Source : DRASS - Enqute EHPA - FINESS
Taux d'quipement en structures d'hbergement pour personnes ges (lits maison de retraite, logements de logements-foyers, lits hbergement temporaire)
Taux d'quipement en places de services de soins  domicile
Taux d'quipement en lits mdicaliss (lits en section de cure mdic. En maison de retraite et logements-foyers, lits de soins de longue dure
France au 1.01.1997 : taux d'quipement en structures d'hbergement : 146,38 lits  taux d'quipement en services de soins  domicile : 14,72 places  taux d'quipement en lits mdicaliss : 56,99 lits
Sources : INSEE STATISS.
1 233 37 117 309 13 295 29 512 6 286
1 299 87 965 435 14 065
104 10 133 2 321
FRANCE
144,82
14,95
58,22
 10 
Le tableau prsent ci-dessous permet de comparer les diffrents postes de dpenses d'assurance maladie.
Objectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM) au sens de la loi de financement de la scurit sociale (en milliards de francs ; volution n/n-1 en %)
 Mtropole
1997 586,8 (1,6 %)
Dont Soins de ville 261,8 -(2,0 %) - Hpitaux publics 242,8 (-0,1 %) - Cliniques prives 41,9 (9,2 %) - Mdico-social 40,2 (2,3 %) Franais  ltranger 0,8 DOM 12,4 Marge rsiduelle 0,2 ONDAM total 600,2 (1,7 %)
1997 585,9 (1,5 %)
261,3 (1,8 %) 243,5 (0,2 %) 40,6 (5,9 %) 40,4 (2,8 %) 0,9
12,7 0 599,5 (1,5 %)
LFSS 1998 598,8 (2,2 %)
1998 608,7 (3,9 %)
267,5 276,2 (2,2 %) (5,7 %) 248,4 247,5 (2,2 %) (1,6 %) 41,4 42,0 (1,5 %) (3,4 %) 41,5 43,0 (3,2 %) (6,4 %) 0,9 1,2 13,3 13,6 0,9 0 613,8 623,6 (2,3 %) (4,0 %)
B. LE CADRE LEGISLATIF ACTUEL
LFSS 1999 613,9 (2,5 %)
274,7 (2,4 %) 254,0 (2,5 %) 41,3 (1,9 %) 43,9 (3,7 %) 0,9 13,9 1,2 629,9 (2,6 %)
(prvision) 627,5 (3,1 %)
LFSS 2000 641,4 (2,5 %)
287,7 292,1 (4,2 %) (2,0 %) 253,5 260,1 (2,4 %) (2,4 %) 41,6 42,3 (-0,9 %) (2,2 %) 44,7 46,9 (4,0 %) (4,9 %) 1,2 1,2 14,3 14,9 0 0,8 643,0 658,3 (3,1 %) (2,5 %)
La loi n 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et mdico-sociales a fait lobjet de vingt et une modifications. Ne seront voques ici que la loi n 83-663 du 22 juillet 1983 compltant la loi n 83-8 du 7 janvier 1983 relative  la rpartition des comptences entre les communes, les dpartements, les rgions et lEtat et la loi n 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant la lgislation sanitaire et sociale aux transferts de comptences en matire daide sociale et de sant, couramment nomme  loi particulire .
1. Les orientations et principes fondateurs de la loi
Il convient de rappeler que la loi du 30 juin 1975, communment dnomme  loi sociale , voulait tre le corollaire social dune loi, sanitaire celle-ci : la loi n 70-1318 du 31 dcembre 1970 portant rforme hospitalire.
 11  
La loi sanitaire tablissait une sparation entre les tablissements  caractre strictement sanitaire chargs de lexcution du service public hospitalier et les tablissements  caractre strictement social. Cependant, les circonstances avaient conduit les hpitaux  crer des hospices pour personnes ges ou pour adultes handicaps ainsi que des services daccueil denfants inadapts ou confis par laide sociale. La loi de 1970 se bornait  permettre aux hpitaux lexercice de ces activits  titre transitoire, en principe jusquen 1972. Cette situation ayant t reconduite par deux fois, la voie lgislative a t retenue pour dterminer un cadre stable.
La loi sociale consacre lexistence dun secteur participant  la fois du sanitaire et du social : le secteur mdico-social. Ainsi, la sparation des deux domaines demeurait respecte. Ceci trouve une illustration dans le fait que la mdicalisation des maisons de retraite ne concerne quune part limite de leur capacit par exemple.
La note ministrielle du 20 mars 1974 prsentant le projet de loi relatif aux tablissements sociaux et mdico-sociaux, assignait au texte :
- la coordination des institutions ;
- leur statut et plus particulirement celui des institutions  caractre public ;
- les moyens financiers mis  leur disposition.
Les deux axes principaux de cette loi concernent lacoordination des interventions et largulation du dispositif(les lments propres  la dfinition du statut des institutions font l'objet d'un dveloppementinfra).
La ncessit de la coordination des interventions rsulte de lhtrognit mme du domaine mdico-social ainsi que de la diversit des intervenants et des publics concerns, diversit que montre bien lnumration des structures figurant  larticle 1erde la loi.
Larticle 2 distingue deux instruments de coordination :
- la constitution de groupements des organismes gestionnaires dinstitutions sociales et mdico-sociales ;
- la conclusion de conventions entre lEtat et les groupements ou organismes gestionnaires.
Larticle 6 (supprim par une loi de 1991) portait cration de deux commissions consultatives, nationale et rgionale, saisies de tout projet vis  larticle 3.
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