Rapport d'information déposé par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales et la Commission des finances, de l'économie générale et du plan sur la gestion des personnels enseignants du second degré

De
Ce rapport observe les différents aspects de la gestion du personnel enseignant dans le second degré : il étudie tout d'abord les outils administratifs mis en place au niveau de l'administration centrale et au niveau local. Il présente ensuite un état des lieux des moyens disponibles en personnels enseignants (par académies, disciplines, statuts...) et propose des pistes pour améliorer la gestion des ressources humaines.
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/994000635-rapport-d-information-depose-par-la-commission-des-affaires-culturelles-familiales-et
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N1535
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ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIME LGISLATURE
Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 7 avril 1999.
RAPPORT DINFORMATION
DPOS
en application de larticle 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES ET LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU PLAN(1)
sur
la gestion des personnels enseignants du second degr
ET PRSENT
PARMM. YVESDURANDet JACQUESGUYARD,
Dputs.
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(1) La composition de ces commissions figure au verso de la prsente page.
Enseignement
La commission des finances, de lconomie gnrale et du plan est compose de : M. Augustin Bonrepaux,prsident Didier Migaud,; M.rapporteur gnral; MM. Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier,v,stnedisrp-eci MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod,secrtaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, Franois d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Grard Bapt, Franois Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jrme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyre, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Grard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Herv Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Edmond Herv, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchausp, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Franois Loos, Alain Madelin, Mme Batrice Marre, MM. Pierre Mhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Grard Saumade, Philippe Sguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est compose de :M. Jean Le Garrec,prsident; MM. Ren Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz,-prvicestnedis Denis; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Jacquat, Nol Mamre, Patrice Martin-Lalande,secrtaires; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. Andr Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thrse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Vincent Burroni, Alain Calmat, Pierre Carassus, Roland Carraz, Mmes Vronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaill, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-Franois Chossy, Mme Marie-Franoise Clergeau, MM. Georges Colombier, Franois Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, Ren Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Franaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Germain Gengenwin, Mmes Catherine Gnisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Gatan Gorce, Franois Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, Mme Ccile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Franoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Michel Lefait, Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Grard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mmes Gilberte Marin-Moskovitz, Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Didier Mathus, Jean-Franois Mattei, Mme Hlne Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Pierre Morange, Herv Morin, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Nri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paill, Michel Pajon, Mme Genevive Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Prel, Alfred Recours, Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, MM. Franois Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jos Rossi, Jean Rouger, Rudy Salles, Andr Schneider, Bernard Schreiner, Patrick Sve, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Grard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.
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S O M M A I R E
Pages
INTRODUCTION................................................................................................................ 7
I. LA GESTION DES PERSONNELS ENSEIGNANTS DU SECOND DEGRE : UNE MACHINERIE COMPLEXE................................................................................. 9 A. LA GESTION AU NIVEAU DE LADMINISTRATION CENTRALE......................... 9 1. La gestion budgtaire par la direction des affaires financires.............. 9 a) La participation  la procdure budgtaire................................................. 9
b) La gestion des surnombres........................................................................... 10
c) Les heures supplmentaires.......................................................................... 12
d) Du contrle financier au contrle des emplois............................................ 13
2. Les affectations de postes par acadmies par la direction de lenseignement scolaire................................................................................. 14 a) La mise en place dune politique de contractualisation............................... 14
b) La globalisation des enveloppes dheures dlgues aux acadmies.......... 15
3. La gestion et les affectations des enseignants par la direction des personnels enseignants................................................................................ 16 a) Les statuts des personnels enseignants du second degr.............................. 16
b) La gestion des concours de recrutement par discipline............................... 17
4. Le mouvement national, ancienne et nouvelle versions........................... 18 a) Lancienne version du mouvement national................................................................... 18
b) Les limites de lancien systme....................................................................................... 20
c) La mise en place du nouveau mouvement dconcentr.................................................. 21 B. LA GESTION AU NIVEAU LOCAL DE LEDUCATION NATIONALE..................... 23 1. La gestion au niveau acadmique.............................................................. 23
a) Les affectations de postes par lintermdiaire de la dotation horaire globale........................................................................................................ 24
b) Les affectations des personnels.................................................................... 25
2. La gestion au niveau des tablissements.................................................. 26
a) Lautonomie dorganisation des tablissements.......................................... 26
b) La gestion des remplacements...................................................................... 27
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II. ETAT DES LIEUX : LES MOYENS EN PERSONNELS ENSEIGNANTS DU SECOND DEGRE.................................................................................................. 29 A. LES EMPLOIS PAR ACADEMIES......................................................................... 28 B. LES EMPLOIS PAR DISCIPLINES........................................................................ 32 C. LE NOMBRE DELEVES PAR DIVISION.............................................................. 32
D. LES EMPLOIS PAR CORPS ET ETABLISSEMENTS........................................... 32
1. Rpartition par corps.................................................................................... 33 2. Rpartition par type dtablissement.......................................................... 33
3. Rpartition par corps et acadmie.............................................................. 34
E. LES HEURES SUPPLEMENTAIRES.................................................................... 35
F. LES DETACHEMENTS, LES MISES A DISPOSITION ET LES DECHARGES.... 38
1. Les dtachements......................................................................................... 37 2. Les mises  disposition et dcharges de service..................................... 38 3. Dcharges de service : le cas de lacadmie de Lille.............................. 39 4. Les activits  responsabilit acadmique................................................ 39
III. QUELQUES PISTES POUR AMELIORER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DANS LE SECOND DEGRE................................................................... 43
A. COMMENT CONSERVER UNE NECESSAIRE SOUPLESSE A LA GESTION DU SYSTEME ?...................................................................................................... 42
1. Deux exigences contradictoires.................................................................. 42
a) Lexigence de souplesse............................................................................... 42
b) Limpratif de lutilisation optimale de la ressource................................... 43
2. Un effort de simplification est ncessaire.................................................. 45
a) Dconcentrer la gestion............................................................................... 45
b) Simplifier le recrutement.............................................................................. 45
c) Encourager la bivalence.............................................................................. 46
d) Simplifier lorganisation statutaire.............................................................. 46 B. LES AVANTAGES DE LA REFORME DU MOUVEMENT..................................... 47 1. Les avantages pour ladministration........................................................... 47
a) La poursuite de la dconcentration.............................................................. 47
b) Les avantages en termes de calendrier......................................................... 47
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2. Les avantages pour les enseignants.......................................................... 48
a) Une mobilit et une parit garanties dans la transparence......................... 48
b) Assurer la transition entre les deux systmes............................................... 48
C. LAMELIORATION DU REMPLACEMENT............................................................ 49
1. Informer.......................................................................................................... 49
2. Dconcentrer................................................................................................. 49 a) Une gestion plus proche du terrain.............................................................. 49
b) Au niveau acadmique................................................................................. 50
3. Augmenter les moyens................................................................................. 50 D. COMMENT RESOUDRE LES PROBLEMES DES ENSEIGNANTS EN DIFFICULTE ?........................................................................................................ 51
1. Des solutions insatisfaisantes..................................................................... 52 2. Une approche prventive simpose............................................................ 52
a) Instaurer un dispositif de veille.................................................................... 52
b) Renforcer la mdecine du travail................................................................. 53
c) Revoir les conditions du recrutement........................................................... 53
d) Promouvoir la mobilit externe.................................................................... 54
E. ASSURER LAVENIR DU RECRUTEMENT DANS LE CADRE DUNE GESTION PREVISIONNELLE DES EFFECTIFS................................................... 54
1. Le resserrement des concours.................................................................... 54
2. Projection du besoin en nouveaux enseignants 2000-2007................... 55 a) La mthode adopte..................................................................................... 55
b) Rsultats de lenqute................................................................................... 56
EXAMEN EN COMMISSION....................................................................................... 59
1. Commission des finances............................................................................ 59 2. Commission des affaires culturelles........................................................... 69  
ANNEXES :1.Les statuts des enseignants du second degr 81 ....................................... 2. Nombre moyen dlves par division ................................................. 87 3. Rpartition des enseignants par discipline .......................................... 91 4. Liste des personnes rencontres et des acadmies visites ................. 93
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INTRODUCTION
Au cours de sa sance du mercredi 25 novembre 1998, la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a rejet la proposition de rsolution de MM. Claude Goasguen, Alain Madelin et Jos Rossi visant  crer une commission denqute sur les modes de gestion des personnels enseignants de lenseignement secondaire. Elle a prfr confier une mission dinformation sur cette importante question au Rapporteur spcial de la commission des Finances, de lconomie gnrale et du Plan et au Rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur les crdits de lducation nationale.
A linverse, le Snat a dcid, le 5 dcembre 1998, la cration dune commission denqute sur la situation et la gestion de lensemble des personnels enseignants et non enseignants des ministres de lducation nationale et de lAgriculture,  lexception de lenseignement suprieur. Il ne semble pas cependant que cette mthode lourde dinvestigation soit la plus adquate. La publication, en un temps plus restreint, dun rapport dinformation prouve quil ntait pas ncessaire de risquer ainsi de jeter la suspicion sur les personnels enseignants.
Le champ de cette tude se limite aux seuls personnels enseignants du second degr. Cest l en effet que les difficults et les insatisfactions sont les plus sensibles. Les collges et les lyces sont confronts aux effets de la dmocratisation de lenseignement qui leur permettent moins de slectionner les lves les plus motivs. Parents et lves ont une attitude de plus en plus consumriste devant lducation et nhsitent pas  contester un enseignant. La violence monte et touche un nombre rapidement croissant dtablissements.
Face  ces difficults, les professeurs demandent lgitimement une plus grande scurit professionnelle, des garanties de carrire et la suppression de lauxiliariat. Cette scurisation ncessaire va cependant  lencontre de la souplesse galement ncessaire pour faire voluer les contenus denseignement et assurer des remplacements, dont les flux varient selon les mois et selon les disciplines.
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Compte tenu de la masse norme des plus de 460.000 enseignants concerns et des 137 milliards de francs de crdits traits, la mission a pu constater que le systme complexe de gestion ne fonctionne pas trop mal. Au-del des difficults ponctuelles d'ajustement rencontres traditionnellement lors de chaque rentre scolaire, il y a bien une crasante majorit de professeurs en situation denseigner convenablement devant les lves.
Mais ce systme est confront  une donne nouvelle et mconnue de lopinion. Depuis quarante ans, lducation nationale se gre dans un contexte de croissance continue des effectifs. Cette croissance est aujourdhui arrte pour longtemps. Cela impose den finir avec une gestion des flux dlves et denseignants qui structure toutes les procdures daffectation des moyens et de passer  une gestion attentive des personnels en place et de leur renouvellement, avec une dmarche prvisionnelle prcise puisquil ny aura plus, ou presque plus, de matres auxiliaires pour assurer les adaptations indispensables.
Cest dans ce nouveau cadre que se mettent en place, sous limpulsion de M. Claude Allgre, ministre de lducation nationale, de la Recherche et de la Technologie, le nouveau mouvement national dconcentr, le principe pas de classe sans enseignant applicable en matire de remplacement, et la rsorption de lauxiliariat. Les changements profonds du contexte, exposs plus haut, rendaient ces rformes urgentes.
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I. LA GESTION DES PERSONNELS ENSEIGNANTS DU SECOND DEGRE : UNE MACHINERIE COMPLEXE
Un objectif politique simple et de bon sens a t fix par M. Claude Allgre, ministre de lducation nationale, de la Recherche et de la Technologie :  pas de classe sans enseignant . Pourtant, il faut bien connatre la  machine ducation nationale  pour se rendre compte de la gageure apparente que reprsente le fait de trouver un professeur dans chaque salle de cours. Entre le vote de la loi de finances et la rentre scolaire de lanne suivante, de longues procdures impliquant ladministration centrale et les services dconcentrs du ministre se droulent. Elles reposent sur la distinction fondamentale entre postes dun ct et personnels enseignants de lautre. Dans le second degr,  linverse de lenseignement primaire, un poste ne correspond pas ncessairement  un emploi. Le Parlement vote des emplois en quivalent temps plein alors que les lves voient devant eux des professeurs en chair et en os. Le passage de lun  lautre nest pas toujours vident et on peut stonner quau bout du compte, lducation nationale ralise la quadrature du cercle...
A. LA GESTION AU NIVEAU DE L ADMINISTRATION CENTRALE
Trois directions sont impliques au niveau de ladministration centrale pour la gestion des personnels enseignants du second degr : la direction des affaires financires, la direction de lenseignement scolaire (ancienne direction des lyces et collges) et la direction des personnels enseignants. Alors que les deux premires allouent des moyens en emplois, la dernire seule gre et affecte les enseignants.
1. La gestion budgtaire par la direction des affaires financires
a) La participation  la procdure budgtaire
En matire de gestion des personnels enseignants du second degr, la direction des affaires financires (DAF) a un double rle : elle fait en sorte que les crdits ouverts soient convenablement calibrs et elle contrle ladquation, chapitre par chapitre, des effectifs recenss avec les emplois inscrits en loi de finances. Elle tablit donc des prvisions de dpenses compte tenu des effectifs rels, du cot des diverses mesures catgorielles et
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du glissement vieillesse-technicit (GVT)(1). La DAF assure seule la coordination avec les autres ministres, et notamment le ministre de lconomie et des finances et le ministre de la fonction publique, pendant les ngociations budgtaires. Une fois les arbitrages rendus et le projet de budget vot par le Parlement, la DAF dfinit, par chapitre, lenveloppe des emplois mis  la disposition de la direction gestionnaire des moyens en personnels enseignants du second degr,  savoir la direction de lenseignement scolaire (DESCO).
Les chapitres budgtaires concerns sont les suivants (avec entre parenthses le montant total pour le chapitre du budget vot de 1999) :
chapitre 31-93 :Enseignement secondaire  Rmunrations (88,59 milliards de francs) ;
chapitre 31-94 :Personnels enseignants  Indemnits et allocations (8,33 milliards de francs) ;
chapitre 31-95 :Heures supplmentaires denseignement (5,15 milliards de francs) ;
chapitre 31-97 : nonAutres personnels enseignants titulaires -Rmunrations(2,76 milliards de francs) ;
chapitre 43-01 :tablissements denseignement privs sous contrat  Rmunrations des personnels enseignants(33 milliards de francs) ;
La direction des affaires financires raisonne uniquement en quivalents temps plein (ETP). Elle ne connat donc pas les postes rels, qui ne sont pas toujours  temps plein, ni les personnels eux-mmes en tant que personnes physiques. Lenveloppe demplois en ETP dlgue  la direction de lenseignement scolaire est dtermine de la manire suivante : les emplois budgtaires sont augments des surnombres autoriss sur dcision gouvernementale et, ventuellement, diminus des emplois gags ou gels.
b) La gestion des surnombres
Il y a surnombre lorsque le nombre dagents pays (calcul en ETP) est suprieur au nombre demplois inscrits en loi de finances. Sur le chapitre 31-93, qui totalise plus de 458.000 emplois budgtaires, les surnombres se sont levs  2.738 en 1994-1995, 4.754 en 1995-1996, 8.966 en 1996-1997. Ils concernent des matres-auxiliaires, recruts sur des emplois vacants de
(1)
Le GVT de lducation nationale slve  1,1 %, soit un peu plus que celui des autres ministres en raison du nombre lev de fonctionnaires de catgorie A.
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titulaires. La rmunration des surnombres est assure au moyen des crdits inscrits au budget sur la  ligne souple  de rmunration, qui permet de financer tous les ajustements ncessaires en cours danne.
Les raisons ayant conduit  des situations de surnombre sont les suivantes :
Un mauvais calibrage des concours de recrutement. Un nombre trop lev de postes a t offert aux concours de recrutement. Aussi le nombre de postes offerts a-t-il diminu de 10 % par an depuis 1995, o 33.000 taient offerts, pour atteindre 24.450 en 1999. Une amlioration du taux de rendement des concours. Ce taux(2)est pass de 67 % en 1991  87 % en 1998, sans que le ministre de lducation nationale anticipe cette volution. En effet, au dbut des annes 1990, les concours ont t surcalibrs pour attirer des candidats vers le professorat, et il et fallu diminuer le nombre de postes offerts ds lors que le rendement samliorait.
Une mauvaise rpartition des postes entre les disciplines. Les recrutements se sont poursuivis dans des disciplines devenues excdentaires, notamment la philosophie, lhistoire-gographie, les sciences conomiques et sociales ou les sciences physiques. A linverse, des disciplines comme langlais, lespagnol, les sciences de la vie et de la terre ou certaines disciplines professionnelles demeurent dficitaires.
La dilution des responsabilits au niveau de la gestion budgtaire. Ladministration centrale tait charge du recrutement et de laffectation des personnels titulaires, alors que ladministration rectorale recrutait et affectait paralllement des matres-auxiliaires sur des postes vacants de titulaires. Afin de mieux rpartir les rles, une modification de la nomenclature budgtaire a t dcide en 1998 : le chapitre 31-93 est rserv exclusivement  la prise en charge des titulaires alors que la rmunration des matres-auxiliaires est impute sur le seul chapitre 31-97,  hauteur de 21.000 ETP en 1998.
Mme si lexistence du surnombre traduit une entorse srieuse aux principes de lautorisation parlementaire et du caractre limitatif des crdits, il faut surtout lanalyser comme une dficience au niveau de la gestion qui
(2)le nombre de postes ouverts au concours et leLe taux de rendement mesure le rapport entre nombre de postes rellement pourvus. Il se distingue du taux de russite des candidats, qui mesure le rapport entre le nombre de candidats inscrits et le nombre de laurats.
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