Rapport d'information déposé par la commission des affaires européennes portant observations sur le projet de loi de ratification du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire

De
Conformément à l'article 151-1-1 du règlement de l'Assemblée nationale, la commission des affaires européennes a formulé des observations sur le projet de loi de ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire et sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Le présent rapport d'information intègre l'analyse de ces textes dans la vaste réforme des disciplines budgétaires européennes déjà en vigueur dans laquelle ils s'insèrent et dont ils tirent les conséquences dans le droit interne français. Il permet d'apprécier leur contribution à l'édification d'un véritable gouvernement économique européen, apte à répondre aux défis de la crise et à remédier aux incomplétudes de l'Union économique et monétaire. Il met en évidence leur place dans le chantier plus large de la réorientation de l'Europe vers des politiques de croissance, et formule des propositions précises pour affermir l'ancrage démocratique de l'Union grâce notamment à la constitution rapide d'une Conférence budgétaire, prévue dans le traité, permettant aux vingt-sept Parlements nationaux de l'Europe et au Parlement européen de débattre et de peser sur les choix européens.
Publié le : samedi 1 septembre 2012
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Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/134000161-rapport-d-information-depose-par-la-commission-des-affaires-europeennes-portant
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No202 ______
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTIONDU4OBOTCER1958 QUATORZIÈMELSTAÉLIGRUE Enregistré à la Présidencede l'Assemblée nationale le 25 septembre 2012
R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N
DÉPOSÉ
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES1portant observations surle projet de loi de ratification du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion économique et monétaire
ET PRÉSENTÉ
PAR M. CHRISTOPHECARESCHE Député 
1La composition de cette Commission figure au verso de la présente page
La Commission des affaires européennes est composée de :MmeDanielle AUROI,présidente; MmesAnnick GIRARDIN, Marietta KARAMANLI, MM. Jérôme LAMBERT, Pierre LEQUILLER, vice-présidents; MM. Christophe CARESCHE, Philip CORDERY, MmeEstelle GRELIER, M. André SCHNEIDER,secrétaires ;MM. Ibrahim ABOUBACAR, Jean-Luc BLEUNVEN, Alain BOCQUET, Emeric BREHIER, Jean-Jacques BRIDEY, Mme Nathalie CHABANNE, M. Jacques m CRESTA, Mme DANIEL, Bernard DEFLESSELLES, MSeybah DAGOMA, MM. YveseSandrine DOUCET, M. William DUMAS, Mme FROMION, Jean-Claude YvesMarie-Louise FORT, MM. FRUTEAU, Hervé GAYMARD, MmeChantal GUITTET, MM. Razzi HAMMADI, Michel HERBILLON, Marc LAFFINEUR, Charles de LA VERPILLIÈRE, MmeAxelle LEMAIRE, MM. Christophe LÉONARD, Jean LEONETTI, Michel LIEBGOTT, MmeAudrey LINKENHELD, MM. Lionnel LUCA, Philippe Armand MARTIN, Jean-Claude MIGNON, Jacques MYARD, Michel PIRON, Joaquim PUEYO, Didier QUENTIN, Arnaud RICHARD, MmeSophie ROHFRITSCH, MM. Jean-Louis ROUMEGAS, Rudy SALLES, Gilles SAVARY, MmePaola ZANETTI.
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SOMMAIRE
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PREMIÈRE PARTIE : UNE ÉTAPE NÉCESSAIRE DANS LA LONGUE MARCHE VERS UN GOUVERNEMENT ÉCONOMIQUE EUROPÉEN........... 13 I. LES FAILLES DE LUNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE MISES À JOUR PAR LA CRISE................................................................13........................... A. Sur le front de la solidarité, linexistence de mécanismes de résolution des crises et des politiques économiques nationales sous le règne du chacun pour soi................................................................................31...................
1. Labsence de prêteur en dernier ressort et de caution solidaire des États.............. 13
2. Des politiques économiques nationales trop indifférentes aux solidarités de fait induites par lappartenance à une zone monétaire unifiée14.................................
B. Sur le front de lambition, labsence de coordination efficace des politiques économiques nationales et de vision commune des priorités...................... 15 C. Sur le front de la responsabilité, la perte de crédibilité des disciplines budgétaires quimpose une monnaie unique.................................................. 15
1. Léchec patent et la profonde dangerosité de la régulation des déficits par les taux dintérêt pratiqués aux États par les marchés financiers........................... 15
2. La perte de crédibilité du premier pacte de stabilité................................................ 16
a. Lobsession contre-productive des seuls « 3 % ».......................................................... 16
b. La lente agonie du pacte de 1997.16..............................................................................
II. LES RÉPONSES LABORIEUSES DE LEUROPE A LA CRISE DES DETTES SOUVERAINES..................................................................................... 18 A. Des avancées trop longtemps obérées par un manque de vision densemble et dambition de croissance..........................81................................
B. La lente et difficile recherche de compromis historiques, dans lesquels chaque nation doit accepter de bousculer ses conceptions traditionnelles pour donner à lEurope les armes indispensables au succès commun.............................................................19......................................
1. Une solidarité européenne mieux confortée.............................................91................
2. Lévolution décisive de la Banque centrale européenne.......................................... 20
3. Les réels pas en avant accomplis par lAllemagne, en contrepartie dun légitime renforcement de la discipline budgétaire20............................................................
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4. Le retour de la France et linscription des choix européens dans la vision densemble dune ambition de prospérité........................................................... 21
DEUXIÈMEPARTIE:UNTRAITESURLASTABILITÉINSEREDANSLAVASTE REFORME DES DISCIPLINES BUDGETAIRES, QU IL SOLENNISE ET PRÉCISE PLUS QU IL NE LES BOULEVERSE................... 23 I. LE TRAITÉ SUR LA STABILITÉ REND PLUS AUTOMATIQUE LAPPLICATION DES BORNES DES 3 % DE DÉFICIT ET DE 60 % DE DETTE DÉJÀ CONSOLIDÉES DANS LE NOUVEAU PACTE DE STABILITÉ.............................................................................................................. 25
A. Un critère de dette publique faisant désormais lobjet dun contrôle rigoureux...............................................27................................................................
B. Le compromis du pacte de stabilité révisé, qui définit des sanctions quasi-automatiques mais laisse le Conseil, à la majorité qualifiée habituelle, maître du jeu pour franchir les étapes de la procédure............................. 28 C. sur lequel revient le traité sur la stabilité qui prévoit un déclenchement quasi-automatique de la procédure de correction des déficits supérieurs à 3 % du PIB................................................................92........................................
II. LE RENFORCEMENT DE LA SURVEILLANCE ET DE LA SANCTION DES TRAJECTOIRES BUDGÉTAIRES STRUCTURELLES DES ÉTATS MEMBRES, DONT LE PLAFOND, DORES ET DÉJÀ FIXÉ À  1 % DU PIB, EST ABAISSÉ À  0,5 % PAR LE TRAITÉ.............................................13.. A. La cohérence temporelle des choix nationaux et de la coordination et la surveillance européenne : le semestre européen, bientôt complété par un suivi approfondi des budgets nationaux annuels...................................... 32 1. Le premier semestre européen mis en place en 2011............................................32...
2. Un suivi européen des projets de budget nationaux proposé dans le two-pack et sanctuarisé dans le traité sur la stabilité............................................................ 33
a. Les garanties dimpartialité des données budgétaires33....................................................
b. La surveillance des projets de budget nationaux.......................................................... 34
c. Une surveillance renforcée des États en situation de déficit excessif.............................43.. B. La crédibilité des engagements budgétaires des États membres de la zone euro garantie par limposition dobjectifs de solde structurel, dores et déjà contraignants car soumis à des sanctions, que la « règle dor » du traité intègre aux législations nationales.................................................... 35
1. Des trajectoires budgétaires structurelles déjà fortement encadrées par le volet préventif du pacte de stabilité révisé................................................................... 38
a. Le concept dobjectif à moyen terme, solde structurel sur lequel sengagent les États membres, plafonné aujourdhui à  1 % du PIB.....................................................83
b. Une procédure de prévention des déficits excessifs sanctionnant les écarts à la trajectoire vers lobjectif de moyen terme............................................................................ 39 2. La règle dor du traité sur la stabilité prescrit linscription de cet objectif contraignant de déficit structurel dans la législation interne, assortie de
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mécanismes automatiques de correction, en abaissant son plafond de 1 % à 0,5 % du PIB04.......................................................................................................
a. Le prolongement cohérent des engagements de la France tant à légard des traités que du pacte de stabilité révisé...................................................................................... 40
b. Une règle dor précise et contraignante, dont la concrétisation de la transposition est soumise au contrôle de la Cour de justice de lUnion européenne............................. 40 3. Des exceptions en cas de circonstances exceptionnelles................................42..........
C. Une surveillance collective, mais moins contraignante, qui sétend aux déséquilibres macroéconomiques dans le pacte de stabilité révisé........... 42
1. Un système dalerte fondé sur des indicateurs variés de déséquilibre.............4........3
2. Une surveillance pouvant mener à des sanctions........................44.............................
III. UN MODESTE RENFORCEMENT DE LA GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE EUROPÉENNE...........................................................45............... A. Linstitutionnalisation des sommets de la zone euro.......................................... 45 B. La proclamation damples ambitions communes................................................46
C. Le gage démocratique de linstitution dune conférence budgétaire rassemblant les Parlements nationaux et le Parlement européen46..............
TROISIÈME PARTIE : UNE MISE EN UVRE DES DISPOSITIONS DU TRAITÉ EFFICACE ET RESPECTUEUSE DES PRÉROGATIVES DU PARLEMENT DANS LE PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF À LA PROGRAMMATION ET À LA GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES............................................................................................................74
I. LE STATUT JURIDIQUE ET LA SUBSTANCE DES RÈGLES DÉQUILIBRE : LE CHOIX AVISÉ ET EFFICACE DUN PILOTAGE RENFORCÉ ET ENCADRÉ DES FINANCES PUBLIQUES..... 49
A. Une alternative prévue dans le traité entre normes constitutionnelles et toute autre disposition garantissant le respect des règles............................ 49 B. Le choix cohérent et proportionné dune loi organique sur le fondement de lobjectif déquilibre des finances publiques déjà intégré dans notre Constitution........................................................................................................... 49
C. Des dispositions aptes à garantir «le plein respect et la stricte observance» de nos engagements tout au long de notre processus budgétaire.......................................................................................................50......
1. Linscription de lobjectif structurel de moyen terme et de la trajectoire des finances publiques qui y conduit dans les lois de programmations des finances publiques.........................................05......................................................
2. Le plein respect des engagements au long des procédures budgétaires.................. 51 a. La place du traité au-dessus des lois dans la hiérarchie des normes................................. 51 b. Un contrôlea priori de constitutionnalité effectué sur le fondement de la sincérité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.......................................... 51
 6 II. LE RÔLE ET LINDÉPENDANCE DES INSTITUTIONS DE SURVEILLANCE : LA CRÉATION DUN HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES DOTÉ DE PRÉROGATIVES ETENDUES...53......... A. Des prescriptions européennes précises.............................................................35 B. La création dun Haut-conseil des finances publiques aux prérogatives étendues45............................................................................................................... III. UN MÉCANISME DE CORRECTION DES DÉRAPAGES BUDGÉTAIRES CONFIANT UN RÔLE CENTRAL DALERTE ET DE SURVEILLANCE AU HAUT CONSEIL ET PRÉSERVANT LÉGITIMEMENT LA SOUVERAINETE BUDGÉTAIRE DU PARLEMENT........................................ 57 QUATRIÈME PARTIE : UN INDISPENSABLE ANCRAGE DÉMOCRATIQUE DE LA NOUVELLE GOUVERNANCE EUROPÉENNE............................................ 59 I. AVANCER VERS UNE MEILLEURE IMPLICATION DE LASSEMBLÉE NATIONALE DANS TOUTES LES ÉTAPES DE LA NOUVELLE GOUVERNANCE EUROPÉENNE...................................................................... 61 A. Conforter le suivi du semestre européen et le contrôle des mécanismes européens de stabilité à lAssemblée nationale............................................. 61 B. Garantir la cohérence entre la trajectoire des finances publiques fixée par les lois de programmation et la trajectoire soumise aux institutions européennes dans le programme de stabilité................................................. 62 II. CONCRÉTISER RAPIDEMENT LA CONFÉRENCE BUDGÉTAIRE PRÉVUE DANS LE TRAITÉ SUR LA STABILITÉ56............................................ A. Sassurer que les délibérations de la Conférence soient prises en compte à toutes les étapes de la gouvernance européenne...................................... 65 B. Prévoir la constitution dun organe en son sein chargé des questions propres à la zone euro76........................................................................................ EXAMEN EN COMMISSION96........................................................................................... PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE57.....................................................
ANNEXES.........................................................79................................................................ ANNEXE1:DISPOSITIONSDUTRAITÉSURLUNIONEUROPÉENNE(TUE)ET DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L UNION EUROPÉENNE (TUE) CITÉES DANS LE PRÉSENT RAPPORT................................................. 81
ANNEXE2:TRAITÉSURLASTABILITÉ,LACOORDINATIONETLAGOUVERNANCE AU SEIN DE L UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE19...ANNEXE 3 : RÈGLEMENT (CE) NO1466/97 DU CONSEIL DU 7 JUILLET 1997 RELATIF AU RENFORCEMENT DE LA SURVEILLANCE DES POSITIONS BUDGÉTAIRES AINSI QUE DE LA SURVEILLANCE ET DE LA COORDINATION DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES (TEXTE CONSOLIDÉ AU 13 DÉCEMBRE 2011)............................................101................ ANNEXE 4 : RÈGLEMENT (CE) NO1467/97 DU CONSEIL DU 7 JUILLET 1997 VISANT À ACCÉLÉRER ET À CLARIFIER LA MISE EN UVRE DE LA
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