Rapport d'information déposé (...) par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales en conclusion des travaux de la mission d'information sur l'offre de soins sur l'ensemble du territoire

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Dans un nombre croissant de nos territoires, qu'il s'agisse d'espaces ruraux ou de zones urbaines sensibles, l'accès à un médecin, un chirurgien-dentiste ou une infirmière devient de plus en plus difficile, notamment aux horaires de la permanence des soins. De plus, dans ces territoires comme dans certaines villes, il est tout aussi difficile d'obtenir une consultation spécialisée dans un délai raisonnable. À l'inverse, dans les zones sur-dotées en offre de soins, les dépassements d'honoraires pratiqués par les professionnels sont parfois tels, que les patients rencontrent de véritables difficultés financières d'accès aux soins. Ainsi, force est de constater que les Français ne sont pas égaux dans l'accès aux soins. Si aucune mesure n'est prise à court terme, ces difficultés s'aggraveront, du fait de la pénurie de professionnels de santé qui résulte d'une gestion très restrictive des numerus clausus dans les années 1980 et 1990. Tels sont les constats du présent rapport qui, dans la perspective de l'examen du projet de loi annoncé sur l'organisation des soins, projet « hôpital, patients, santé, territoires », formule trente propositions d'action visant à : donner aux pouvoirs publics les moyens de piloter efficacement le niveau et la répartition de l'offre de soins, afin de garantir aux Français un égal accès aux soins de premier recours ; structurer l'offre de « soins de premier recours » de façon efficace, efficiente et attractive pour les professionnels de santé ; adapter les formations médicales et paramédicales aux besoins de santé des territoires.
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N°1132
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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 septembre 2008.




RAPPORT D’INFORMATION


DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement



PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES


En conclusion des travaux de la mission d’information
sur l’offre de soins sur l’ensemble du territoire


ET PRÉSENTÉ


PAR M. MARC BERNIER,

Député.
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SOMMAIRE
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Pages

INTRODUCTION ............................................................................................................. 9
I.- FAUTE D’UN PILOTAGE EFFICACE DE L’OFFRE DE SOINS DE PREMIER
RECOURS, LES INÉGALITÉS D’ACCÈS AUX SOINS S’ACCROISSENT ........................ 11
A. LA RÉPARTITION TERRITORIALE DE L’OFFRE DE SOINS, DE PLUS EN
PLUS INÉGALE, CRÉE DES DIFFICULTÉS D’ACCÈS AUX SOINS DE
PREMIER RECOURS QUI VONT S’AGGRAVER À COURT TERME ....................... 11
1. Malgré un niveau d’offre de soins encore globalement élevé, les
inégalités d’accès aux soins s’accroissent...................................................... 11
a) Des difficultés d’accès aux soins liées à l’éloignement géographique des
professionnels de santé : on voit apparaître de véritables « déserts
médicaux » ...................................................................................................... 12
b) Des difficultés d’accès aux soins dans des délais raisonnables : la
permanence des soins reste fragile et les files d’attente s’allongent.................. 20
c) Des difficultés financières d’accès aux soins..................................................... 21
d) Les Outre-mers connaissent des difficultés particulières................................... 24
2. Les difficultés et les inégalités dans l’accès aux soins de premier
recours pourraient s’aggraver à court terme................................................... 27
a) Avec le vieillissement de la population et la forte prévalence des maladies
chroniques, la demande de soins pourrait augmenter....................................... 27
b) Le potentiel démographique des professions de santé doit diminuer d’ici
2025, du fait de la mauvaise gestion des numerus clausus dans les années
1980 et 1990.................................................................................................... 28
c) Dans les zones déficitaires en offre de soins, les praticiens sont souvent âgés
et leur remplacement n’est pas assuré.............................................................. 33
d) Les restructurations hospitalières ont pour effet de concentrer les plateaux
techniques dans les centres urbains ................................................................. 34
B. LES POUVOIRS PUBLICS NE DISPOSENT PAS D’OUTILS EFFICACES DE
RÉGULATION DE L’OFFRE DE SOINS PRIMAIRES ............................................... 36
1. L’offre de soins de premier recours ne fait pas l’objet d’un pilotage
cohérent.............................................................................................................. 36
a) Il n’existe pas de définition juridique des soins de premier recours, ni de la
médecine générale de premier recours............................................................. 36
b) Le pilotage de l’offre de soins de premier recours est cloisonné ....................... 40 — 4 —

2. La liberté d’installation de certains professionnels de santé libéraux
complique la régulation de leur répartition territoriale, compte tenu de
l’évolution de leurs modes d’exercice .............................................................. 43
a) Certaines professions de santé bénéficient d’un régime de liberté
d’installation, ce qui nuit à l’équilibre de leur répartition géographique.......... 43
b) Les attentes des jeunes praticiens sont de moins en moins compatibles avec le
mode d’exercice traditionnel de la médecine générale dans les zones sous-denses... 45
c) Une large part des diplômés de médecine générale n’exerce pas la médecine
générale de premier recours ............................................................................ 47
d) L’encadrement relativement faible de l’accès au secteur 2 favorise la
concentration des médecins dans certaines zones du territoire......................... 49
3. Les formations médicales et paramédicales ne sont pas organisées en
fonction des besoins de santé.......................................................................... 49
a) Le numerus clausus des études médicales n’est pas suffisamment modulé en
fonction des besoins de santé ........................................................................... 51
b) Les étudiants ne sont pas amenés à découvrir l’exercice omnipraticien
libéral avant de choisir leur spécialité, ce qui empêche de susciter des
vocations pour la médecine générale ............................................................... 51
c) Le mode de répartition des étudiants entre les différentes spécialités ne
permet pas aux pouvoirs publics de maîtriser la répartition du flux
d’internes de médecine générale ni leur répartition géographique. .................. 52
d) La filière universitaire de médecine générale est encore trop peu structurée..... 56
e) Des observations semblables peuvent être faites à propos d’autres cursus
d’études menant à des professions de santé...................................................... 57
4. Les mesures incitatives prises jusqu’à présent pour réguler la
démographie médicale ne suffisent pas à éviter l’aggravation des
inégalités d’accès aux soins ............................................................................. 58
a) Des mesures complexes, consistant surtout en diverses incitations
financières....................................................................................................... 58
b) Des mesures qui reposent sur des zonages instables et parfois peu pertinents... 62
c) Des mesures peu connues, utilisées par peu de professionnels et avec de
forts soupçons d’effet d’aubaine ...................................................................... 64
II.- PROPOSITIONS POUR UNE STRATÉGIE D’AMÉNAGEMENT DE L’OFFRE DE
SOINS DE PREMIER RECOURS SUR L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE........................... 67
A. RENFORCER LES OUTILS DE PILOTAGE DE L’OFFRE DE SOINS DE
PREMIER RECOURS ET ASSURER LEUR COHÉRENCE ...................................... 67
1. Édicter des normes quantifiées d’accès aux soins ......................................... 67
a) Aujourd’hui, l’accès aux soins ne se définit qu’en termes relatifs...................... 67
b) Fixer des objectifs quantifiés d’accès aux soins ................................................ 68
2. Rendre plus pertinente la territorialisation des politiques
d’aménagement de l’offre de soins de premier recours................................. 69 — 5 —

a) Réviser le zonage des aides à l’installation et au maintien des
professionnels de santé .................................................................................... 70
b) Articuler différents échelons territoriaux dans les politiques d’organisation
de l’offre de soins ............................................................................................ 73
c) Compléter les dispositifs d’aide reposant sur un zonage par des aides visant
à structurer un maillage................................................................................... 76
3. Renforcer la cohérence et l’efficacité du pilotage territorial de l’offre de
soins de premier recours .................................................................................. 77
a) Piloter conjointement les soins ambulatoires, l’offre hospitalière et les
structures médico-sociales............................................................................... 77
b) Mobiliser les collectivités territoriales en veillant à garantir la cohérence et
l’équité des interventions publiques en faveur de l’offre de soins de premier
recours ............................................................................................................ 78
4. Encadrer les dépassements d’honoraires ....................................................... 83
5. Encadrer la liberté d’installation des professionnels de santé libéraux
par des mesures « désincitatives », voire contraignantes ............................. 84
B. STRUCTURER L’OFFRE DE SOINS DE PREMIER RECOURS POUR LES
RENDRE PLUS EFFICACES, PLUS EFFICIENTS ET PLUS ATTRACTIFS
POUR LES PROFESSIONNELS............................................................................... 86
1. Établir une définition législative des soins de premier recours ...................... 86
a) Le code de la santé publique devrait reconnaître la spécificité de l’offre de
soins de premier recours.................................................................................. 86
b) Une définition législative des soins de premier recours constituerait le
fondement d’une véritable politique d’aménagement des soins primaires et
redonnerait du sens à la médecine générale..................................................... 87
2. Valoriser les missions de santé publique des médecins par des
mandats de santé publique rémunérés au forfait ........................................... 90
a) Confier aux professionnels de véritables mandats de santé publique................. 90
b) Rémunérer les actions de santé publique au forfait........................................... 92
3. Organiser la permanence des soins de façon plus efficiente, plus claire
pour les patients et plus attractive pour les praticiens ................................... 96
a) Revenir sur le caractère facultatif de la permanence des soins risquerait de
rendre l’exercice libéral de la médecine générale encore moins attractif,
notamment dans les zones déficitaires.............................................................. 96
b) Une permanence des soins bien organisée constitue un élément
d’attractivité pour un territoire........................................................................ 97
c) Densifier le maillage du territoire en structures des urgences........................... 100
4. Développer des statuts d’exercice de la médecine alternatifs à l’installation.... 100
a) Favoriser le recours aux statuts existants qui permettent un exercice
professionnel diversifié .................................................................................... 100 — 6 —

b) Aller plus loin dans l’assouplissement des statuts d’exercice de la médecine
en vue de favoriser la pluriactivité des praticiens............................................. 104
5. Approfondir la coopération entre les professionnels de santé....................... 108
a) Décharger les médecins d’une part de leurs tâches administratives.................. 108
b) Promouvoir de nouvelles formes de coopération entre professionnels de
santé afin d’accroître l’efficience et la fluidité du parcours de soins ................ 109
c) Développer les structures dont le mode de fonctionnement favorise la
coopération entre les professionnels. ............................................................... 115
d) Développer la télémédecine et les systèmes d’information en santé................... 116
6. Développer de nouvelles structures d’exercice : promouvoir des « pôles
de santé » pour aménager l’offre de soins de premier recours sur
l’ensemble du territoire...................................................................................... 117
a) Tenir compte de l'attrait croissant des professionnels de santé, notamment
des jeunes générations, pour l'exercice groupé ................................................ 118
b) Privilégier les différentes structures d'exercice regroupé, notamment celles
qui favorisent le plus la coopération entre professionnels et qui procèdent
d'une démarche territoriale d'organisation globale de l'offre de soins .............. 119
c) Accompagner le regroupement des professionnels sans imposer de modèle
unique.............................................................................................................. 122
d) Favoriser les formes les plus abouties de structuration de l’offre de soins de
premier recours, notamment les « pôles de santé »........................................... 125
7. Consolider le maillage hospitalier du territoire et y adosser l’offre de
soins de premier recours .................................................................................. 129
a) Consolider le maillage hospitalier du territoire en exploitant des
complémentarités entre les établissements dans le cadre de communautés
hospitalières de territoire................................................................................. 130
b) Tenir compte des contraintes géographiques dans la planification sanitaire
et le financement des établissements ................................................................ 132
c) Mieux intégrer l’hospitalisation privée dans la structuration de l’offre de
soins ................................................................................................................ 134
d) Approfondir la coordination des soins entre la ville et l’hôpital ........................ 135
C. ADAPTER LES FORMATIONS MÉDICALES ET PARAMÉDICALES AUX
BESOINS DE SANTÉ DES TERRITOIRES............................................................... 136
1. Organiser les formations médicales et paramédicales de façon à
attacher les étudiants aux territoires qui ont besoin d’eux............................. 136
a) Dans la répartition des capacités de formation supplémentaires ouvertes à
l’occasion des hausses des numerus clausus, privilégier les facultés des
régions sous-dotées en offre de soins ............................................................... 136
b) Associer les conseils régionaux et les ARS à l’organisation des formations
aux professions de santé .................................................................................. 137
c) Développer des lieux de formation au plus près des besoins de santé................ 140 — 7 —

d) Attacher les jeunes professionnels aux territoires qui ont besoin d’eux par
des bourses d’études assorties d’engagements d’exercice. ............................... 141
2. Faire découvrir aux étudiants la pratique des soins de premier recours
par des stages échelonnés tout au long de leur formation............................ 142
a) Généraliser, au cours des formations médicales et paramédicales, les stages
dans les zones sous-denses en offre de soins..................................................... 142
b) Privilégier les terrains de stage participant à l’organisation structurée des
soins de premier recours.................................................................................. 144
c) Promouvoir les fonctions de maître de stage..................................................... 146
3. Accélérer la structuration de la filière universitaire de médecine
générale.............................................................................................................. 147
a) Constituer un corps d’enseignants-chercheurs titulaires en médecine
générale, comme dans toutes les autres spécialités........................................... 147
b) Réduire le taux d’inadéquation entre le nombre d’étudiants qui se
présentent aux épreuves classantes nationales et le nombre de postes
d’internat offerts.............................................................................................. 149
4. Enrichir la formation des professionnels de santé assurant les soins de
premier recours.................................................................................................. 150
a) Apprendre aux étudiants la coopération interdisciplinaire................................ 150
b) Former les étudiants aux questions éthiques, médico-économiques et
épidémiologiques pour les préparer aux relations avec les patients et à
leurs missions de santé publique ...................................................................... 152
c) Construire des évolutions de carrière attractives pour les médecins
généralistes, par des formations tout au long de leur carrière.......................... 153
PROPOSITIONS DU RAPPORTEUR ........................................................................... 155
CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA MISSION................................................ 159
CONTRIBUTION DES DÉPUTÉS DU GROUPE SOCIALISTE, RADICAL, CITOYEN
ET DIVERS GAUCHE : ............................................................................................. 159
PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS RELATIVES À LA PERMANENCE
DES SOINS PAR PHILIPPE BOËNNEC, DÉPUTÉ DE LOIRE-ATLANTIQUE........... 167
CONTRIBUTION DE JEAN-LUC PRÉEL, NOUVEAU CENTRE..................................... 171
TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................. 175
ANNEXES ........................................................................................................................ 191
ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION......................................................... 191
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ......................................... 193
ANNEXE 3 : GLOSSAIRE ......................................................................................... 203
— 9 —

INTRODUCTION


Dans un nombre croissant de nos territoires, qu’il s’agisse d’espaces ruraux
ou de zones urbaines sensibles, l’accès à un médecin, un chirurgien-dentiste ou une
infirmière devient de plus en plus difficile, notamment aux horaires de la
permanence des soins. De plus, dans ces territoires comme dans certaines villes, il
est tout aussi difficile d’obtenir une consultation spécialisée dans un délai
raisonnable.
À l’inverse, dans les zones sur-dotées en offre de soins, les dépassements
d’honoraires pratiqués par les professionnels sont parfois tels, que les patients
rencontrent de véritables difficultés financières d’accès aux soins.
Ainsi, force est de constater que les Français ne sont pas égaux dans l’accès
aux soins. Pire : si aucune mesure n’est prise à court terme, ces difficultés
s’aggraveront, du fait de la pénurie de professionnels de santé qui résulte d’une
gestion très restrictive des numerus clausus dans les années 1980 et 1990.
Il est donc urgent d’agir. L’examen du projet de loi annoncé sur
l’organisation des soins, projet « hôpital, patients, santé, territoires », en constitue
l’occasion.
Dans cette perspective, le présent rapport formule trente propositions
d’action visant à :
– donner aux pouvoirs publics les moyens de piloter efficacement le niveau
et la répartition de l’offre de soins, afin de garantir aux Français un égal accès aux
soins de premier recours ;
– structurer l’offre de « soins de premier recours » de façon efficace,
efficiente et attractive pour les professionnels de santé. Ces soins constituent en
effet un ensemble cohérent d’activités curatives et préventives, auxquelles
participent notamment les médecins généralistes, certains spécialistes – qu'ils
exercent en ville ou à l'hôpital – comme les ophtalmologues et les pédiatres, ainsi
que les chirurgiens-dentistes, les pharmaciens, les infirmiers et les masseurs-
kinésithérapeutes;
– adapter les formations médicales et paramédicales aux besoins de santé
des territoires.

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