Rapport d'information déposé (...) par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales en conclusion des travaux de la mission sur la formation tout au long de la vie
Description
La loi du 16 juillet 1971, portant organisation de la formation professionnelle a été amendée à de nombreuses reprises afin d'assurer son adaptation au contexte économique et social. La dernière réforme date du 4 mai 2004, avec la loi sur la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Ce rapport fait le point sur le système de formation, tant scolaire que professionnel. Il en analyse les défauts et les blocages : résultats inégaux de la formation scolaire et supérieure, défaillance des services d'orientation, inégalité de l'accès à la formation professionnelle des salariés, qualité variable des formations offertes par des organismes insuffisamment encadrés, financements dispersés... Il propose plusieurs axes de réflexion pour dynamiser le concept de formation tout au long de la vie : construction d'un dispositif de formation, commençant par la lutte contre l'échec scolaire et la valorisation de toutes les filières ; contrôle et évaluation de l'offre de formation ; clarification de la gouvernance (rôle des entreprises, des branches professionnelles, des partenaires sociaux, des organisames paritaires agréés) ; simplication des financements (financements par les entreprises des plans de formation et de l'apprentissage), mutualisation des financements.
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| Publié par | rapports-enseignement-travail-formation |
| Publié le | 01 décembre 2008 |
| Nombre de lectures | 6 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
A
N° 1298 ______
SSEMBLÉENATIONALECONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 décembre 2008.
RAPPORTNRMFOIOATIND DÉPOSÉ en application de larticle 145 du RèglementPAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALESen conclusion des travaux de la mission surla formation tout au long de la vie
ET PRÉSENTÉ PARMMEFRANÇOISE,GUÉGOT Députée. ___
3 SOMMAIRE ___
Pages
INTRODUCTION.............................................................................................................. 7 I.- LES DÉFAUTS ET LES BLOCAGES DU SYSTÈME DE FORMATION......................... 10 A. LES RÉSULTATS CONTESTÉS DE LA FORMATION INITIALE............................... 12
1. Elle ne remplit pas sa mission républicaine dune éducation égale pour tous...................................................................................................................... 12 a) Rappels concernant lorganisation de la formation initiale............................... 12 b) Une école qui ne prévient pas les échecs........................................................... 14
c) Des formations professionnelles initiales insatisfaisantes.................................. 14 d) Un nombre important de jeunes sans diplôme à la sortie du système éducatif............................................................................................................ 15
e) Un nombre insuffisant de places dans les formations supérieures..................... 17 f) Des abandons détudes universitaires trop importants....................................... 18 2. Elle ne permet pas détablir un lien avec le monde économique.................. 18 B. DES SERVICES DORIENTATION DÉFAILLANTS................................................... 19
1. À lécole............................................................................................................... 19
2. À lUniversité....................................................................................................... 21
a) Lorientation active des « premières années ».................................................. 21
b) Lorientation défectueuse des étudiants au cours de leur cursus....................... 22 3. Au cours de la vie active.................................................................................... 22 C. DES ADULTES INÉGAUX DEVANT LA FORMATION PROFESSIONNELLE........... 25
1. Les salariés : des prestations variables selon la qualification et la taille de lentreprise 25............... ...................................................... ................................
2. Les demandeurs demploi : des formations insuffisantes............................... 27 a) LAgence nationale pour lemploi (ANPE)....................................................... 27
b) Des financements éclatés.................................................................................. 29 D. UNE OFFRE DE FORMATION OPAQUE ET DE QUALITÉ VARIABLE.................... 29 1. La création des organismes de formation nest pas suffisamment encadrée............................................................................................................. 30
4
2. Le contrôle de qualité des formateurs reste formel......................................... 30 3. Loffre de formation tend à précéder la demande........................................... 30 4. Le nombre de diplômes est trop important...................................................... 31 5. Les organismes publics de formation professionnelle sont désormais confrontés à la concurrence du marché.......................................................... 31
6. Lévaluation du système reste insuffisante...................................................... 32
a) Lévaluation de la politique régionale.............................................................. 32
b) Lévaluation de loffre de formation................................................................. 33 E. DES FINANCEMENTS ABONDANTS MAIS DISPERSÉS ET DONT LEFFICACITÉ EST INSUFFISANTE........................................................................ 33 1. Les financements sont trop dispersés.............................................................. 33
a) Entre les entreprises......................................................................................... 36 b) Entre les financeurs.......................................................................................... 37 c) Entre les organismes collecteurs paritaires agréés........................................... 37
d) Entre les types de formations tout au long de la vie........................................... 39 2. Une part des crédits est utilisée pour financer la démocratie sociale........... 42 F. UNE GOUVERNANCE MAL DÉFINIE....................................................................... 43 1. LÉtat................................................................................................................... 43
2. Les régions......................................................................................................... 43 a) Les comités de coordination régionaux pour lemploi et la formation professionnelle (CCREFP) : des missions nombreuses et mal hiérarchisées..... 43 b) Les contrats dobjectifs territoriaux (COT) : des outils intéressants mais dont lobjectif na pas totalement été atteint..................................................... 44 c) Les plans régionaux de développement des formations (PRDF) : des engagements inégaux....................................................................................... 45 II.- LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE : UN CONCEPT À DYNAMISER.......... 47 A. CONSTRUIRE UN VÉRITABLE DISPOSITIF DE FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE................................................................................................................. 48
1. Sappuyer sur un véritable service public en matière dinformation et dorientation........................................................................................................ 48 a) Améliorer linformation des personnes............................................................. 49 b) Améliorer lefficacité des actions menées auprès des scolaires, des étudiants et des familles................................................................................... 50 2. Intervenir dans le champ de la formation initiale............................................. 51 a) Lutter contre léchec scolaire et valoriser toutes les filières.............................. 51 b) Rapprocher lécole du monde de lentreprise.................................................... 55
c) Réussir lentrée dans lemploi........................................................................... 57
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3. Sécuriser les parcours professionnels............................................................. 59
a) Un accompagnement tout au long de la vie....................................................... 59
b) Les trois piliers de la sécurisation.................................................................... 62
B. CONTRÔLER ET ÉVALUER LOFFRE DE FORMATION.......................................... 66
1. Sécuriser lappareil de formation par la labellisation des organismes privés de formation............................................................................................ 66 2. Connaître et contrôler loffre de formation....................................................... 69
a) Recenser loffre existante................................................................................. 69 b) Créer des indicateurs et des grilles dévaluation semblables à ceux utilisés par le Fonds social européen (FSE)................................................................. 70
3. Évaluer lefficacité de loffre de formation........................................................ 70
4. Simplifier loffre des diplômes et certifications................................................. 71 C. CLARIFIER LA GOUVERNANCE.............................................................................. 72 1. Le rôle des entreprises...................................................................................... 72 2. Le rôle des branches professionnelles, des partenaires sociaux et des organismes paritaires agréés (OPCA)............................................................. 72 a) Réaffirmer leur importance dans toutes les étapes de la formation tout au long de la vie................................................................................................... 72 b) Rationaliser les missions des OPCA................................................................. 74 c) Renforcer les contrôles sur les OPCA............................................................... 75 d) Refuser le financement du paritarisme sur les fonds de la formation professionnelle................................................................................................. 75 3. Une politique publique de la formation tout au long de la vie........................ 76 4. La région, échelon territorial de la formation tout au long de la vie............... 78 D. SIMPLIFIER LES FINANCEMENTS.......................................................................... 79 1. Simplifier les financements des entreprises.................................................... 79
a) Le financement du plan de formation................................................................ 79
b) Le financement de lapprentissage.................................................................... 79
2. Créer un Fonds national de la formation tout au long de la vie..................... 80 a) Mode de financement........................................................................................ 80 b) Affectation de crédits........................................................................................ 80 3. Assurer la mutualisation des financements par un fonds régional................ 80
a) Financement..................................................................................................... 81
b) Affectation des crédits...................................................................................... 85 PROPOSITIONS DE LA MISSION................................................................................ 87
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Contribution présentée par M. Maxime Gremetz, membre de la mission appartenant au Groupe de la gauche démocrate et républicaine............................. 89
TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................. 91
ANNEXES........................................................................................................................ 105
ANNEXE 1 : Composition de la mission.......................................................................... 107
ANNEXE 2 : Liste des personnes auditionnées(par ordre chronologique)........................ 109
ANNEXE 3 : Synthèses des auditions de la mission...................................................... 111
ANNEXE 4 : Liste des rapports sur la formation tout au long de la vie parus au cours des deux dernières années(liste non exhaustive)..................................................... 199
ANNEXE 5 : Synthèse des principales propositions des rapports sur la formation professionnelle................................................................................................ 201
ANNEXE 6 : Les instances, structures et instruments participant à la formation professionnelle(liste non exhaustive).................................................................................. 219
ANNEXE 7 : Glossaire...................................................................................................... 223
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I N T R O D U C T I O N
À notre époque où léconomie européenne fonde sa croissance sur le développement des connaissances et où le travail connaît des mutations profondes, notamment au travers de mobilités professionnelle et géographique croissantes, la formation professionnelle est un enjeu majeur pour toute personne, soucieuse dentrer sur le marché du travail, et de maintenir ou de développer ses compétences et son employabilité. Elle est également essentielle pour les entreprises qui ne peuvent maintenir leur compétitivité et assurer leur durabilité quen adaptant leur personnel à des technologies ou à des normes de production en constante évolution et en se préparant à remplacer les prochains départs à la retraite de la génération « baby boom ».
Fondé sur la volonté doffrir une possibilité de promotion professionnelle et sociale à chaque salarié notamment à ceux ayant abandonné leur formation initiale de bonne heure le système français de formation professionnelle, créé par la loi du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle, a été amendé à de nombreuses reprises afin dassurer son adaptation au contexte économique et social et de répondre à une montée du chômage de plus en plus importante.
Malgré ces réformes, dont la dernière est la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, de nombreux reproches récurrents sont adressés ausystème qui, bien que doté de moyens financiers importants, apparaît comme inégalitaire dans son accès, cloisonné et peu transparent dans la collecte de ses fonds, complexe dans son offre de formation et impossible à évaluer en raison de linexistence de dispositifs permettant dapprécier lefficacité des politiques de formation sur les personnes et sur les entreprises.
Lamélioration du système de formation professionnelle constituant lun de ses chantiers prioritaires en matière sociale, le Président de la République a proposé aux partenaires sociaux(1)de se saisir de ce thème, avant la présentation dun projet de loi annoncé pour le début de lannée 2009. Afin de faciliter louverture de leurs débats, un groupe de travail multipartite État-régions-partenaires sociaux, constitué en mars 2008, sest réuni chaque semaine pendant quatre mois, sous la présidence de M. Pierre Ferracci, membre du Comité dorientation de lemploi (COE). Au terme de ses travaux, le groupe a identifié huit axes principaux de réforme que le Gouvernement a décliné en quatre priorités : renforcer le lien entre emploi et formation, rendre plus juste le système de la formation professionnelle, en renforcer lefficacité et permettre à lindividu dêtre davantage acteur de son parcours professionnel.
(1) Rencontre avec les partenaires sociaux - 19 décembre 2007.
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Cest sur ces bases que depuis le mois de juillet 2008 :
les organisations représentatives ont engagé une négociation interprofessionnelle sur la formation continue au niveau national ;
trois groupes multipartites travaillent sur lorientation tout au long de la vie, la validation des acquis de lexpérience(1)et la qualité de loffre et de lachat de formation ;
le Gouvernement mène une concertation avec lAssociation des régions de France sur une meilleure coordination des politiques nationales et régionales de formation professionnelle.
Afin de proposer aux parlementaires les éléments dinformation préalables à la discussion du futur projet de loi sur la formation professionnelle, la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales a créé, le 13 mai 2008, une mission dinformation, composée de 11 membres représentatifs des différents groupes politiques.
Dès sa première réunion, la mission a souhaité inscrire ses travaux non pas dans le cadre de la réforme annoncée la formation professionnelle , mais dans celui de la formation tout au long de la vie (FTLV).
Définie à Lisbonne (mars 2000) par les chefs dÉtat et de gouvernement de lUnion européenne, la FTLV constitue une stratégie conduisant lEurope à devenir «la connaissance la plus compétitive et la plus dynamiqueléconomie de du monde, capable dune croissance économique durable accompagnée d une amélioration quantitative et qualitative de lemploi et dune plus grande cohésion sociale ».Elle se définit comme« toute activité dapprentissage entreprise à tout moment de la vie, dans le but daméliorer les connaissances, les qualifications et les compétences dans une perspective personnelle, civique, sociale et/ou liée à lemploi »(2). Au terme de 21 auditions, de 8 réunions de travail et dune table ronde réunissant des chefs d'entreprises de différente taille et de divers secteurs, la mission a été confortée dans la pertinence de son choix.
Il lui apparaît aujourdhui plus que jamais évident quaucune réforme de la formation professionnelle ne peut ignorer les enjeux de citoyenneté, de promotion sociale et de croissance économique caractérisent la FTLV, ni qui par conséquent saffranchir des affirmations suivantes :
(1) Alors quun rapport contenant de multiples et intéressantes propositions damélioration du dispositif a été déposé en septembre 2008 par M. Éric Besson, secrétaire dÉtat chargé de la prospective, de lévaluation des politiques publiques et du développement de léconomie numérique (cf. « Valoriser lacquis de lexpérience : une évaluation du dispositif de VAE »). (2) Communication de la Commission européenne « Réaliser un espace européen de léducation et de la formation tout au long de la vie » - novembre 2001.
9 des liens et des passerelles doivent exister entre la formation initiale et la formation professionnelle,afin de permettre des allers et retours entre lune et lautre tout au long de la vie ;
les parcours professionnels des individus doivent être enrichis par des formations qualifiantes et diplômantes;
lindividu doit être au centre du système de formation, quels que soient son âge et son statut, afin de sécuriser au mieux son parcours professionnel ou personnel.
Ne souhaitant pas que ses travaux interfèrent avec ceux du comité « Ferracci » ou avec les négociations paritaires interprofessionnelles, la mission a décidé de n'entendre aucun représentant des organisations patronales ou de salariés, à lexception de la Fédération nationale des syndicats des exploitants agricoles (FNSEA) qui na été invitée à aucune de ces deux discussions.
Par ailleurs, constatant que depuis 2007, au moins 14 rapports publics ont été déposés sur la formation initiale ou la formation professionnelle,la mission a décidé quil était inutile de répéter ce que dautres avaient déjà parfaitement énoncé. Après avoir établi une synthèse des foisonnantes propositions issues de ces rapports, elle a choisi dexaminer celles dont ladoption lui paraissait primordialepour parvenir à clarifier, synthétiser, contrôler et simplifier le dispositif.
En conséquence, après avoir exposé les principaux blocages du système français de formation tout au long de la vie (I), le présent rapport présente les mesures quil parait nécessaire de proposer à loccasion du débat parlementaire à venir (II).
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I.- LES DÉFAUTS ET LES BLOCAGES DU SYSTÈME DE FORMATION
Le principe dune formation tout au long de la vie est évoqué dans le Préambule de la Constitution de 1946, qui garantit «l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'État».
Mais il faut attendre ladoption de la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente pour que le principe puisse être effectivement mis en uvre. Constituant «une obligation nationale», la formation permanente comporte «une formation initiale et des formations ultérieures destinées aux adultes et aux jeunes déjà engagés dans la vie active ou qui s'y engagent Ces ». formations ultérieures ont pour objet de permettre l'adaptation des salariés à leur poste de travail mais aussi «de favoriser leur promotion sociale par l'accès aux différents niveaux de la culture et de la qualification professionnelle et leur contribution au développement culturel, économique et social».
Afin de conforter son objectif déducation permanente et de présenter un ensemble de mesures cohérent, le législateur avait adopté le même jour trois autres lois relatives à la formation : les lois n° 71-576 relative à l'apprentissage, n° 71-577 d'orientation sur l'enseignement technologique et n° 71-578 sur la participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelles.
Après plus de trente ans dapplication, et malgré quelques modifications apportées au dispositif, les dysfonctionnements constatés dans lapplication de la loi de 1971 (inégalité des salariés au regard du droit à la formation, relative inefficacité en matière dinsertion professionnelle et gaspillages financiers) ont incité les partenaires sociaux à engager une négociation sur la formation professionnelle. Cest sur la base de laccord national interprofessionnel (ANI) du 5 décembre 2003 auquel ont abouti ces négociations que la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social a modifié le livre IX du code du travail, qui vise désormais «la formation professionnelle tout au long de la vie». Au nombre de ses principaux apports, figurent : la création dun droit individuel à la formation des entreprises, une définition plus précise des actions suivies au titre du plan de formation, une rénovation des contrats en alternance et une augmentation significative des contributions des employeurs à la formation professionnelle.
Comme tout système de formation tout au long de la vie, le dispositif français comprend des formations initiales et des formations continues. Mais à la différence dautres pays européens, notre système a véritablement compartimenté
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