Rapport d'information déposé (...) par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan, sur l'exécution des crédits de la recherche

De
Le rapport rappelle le contexte dans lequel s'est inscrit le mouvement de protestation des chercheurs au début de l'année 2004 (coupes budgétaires importantes et augmentation de la part d'emplois de chercheurs contractuels par rapport aux emplois statutaires) et la façon dont le gouvernement a pu dénouer la crise en allouant des crédits nouveaux et en créant des postes. Le rapport souligne cependant la nécessité de réformer le système de recherche français pour qu'il puisse garder sa place dans la compétition mondiale.
Publié le : jeudi 1 juillet 2004
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N°1771 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 juillet 2004.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 146 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
sur
l’exécution des crédits de la Recherche
ET PRÉSENTÉ
PARM. Christian CABAL,
Député. ——
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SOMMAIRE
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INTRODUCTION....................................................................................................................
Pages
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I.– L EVOLUTION DES CREDITS DES LABORATOIRES PUBLICS SUR LA PERIODE RECENTE....... 7
A.– LE CONTEXTE DE LA CRISE......................................................................................... 7
B.– LA REGULATION BUDGETAIRE DE 2002 ET 2003............................................................ 8
C.– L’EXECUTION 2004...................................................................................................... 10 D.– LA PREPARATION DU BUDGET 2005............................................................................. 11
II.– LA SITUATION DES RESSOURCES HUMAINES.................................................................... 13
III.– LES MESURES ANNONCEES PAR LE GOUVERNEMENT POUR DENOUER LA CRISE............. 15
CONCLUSION....................................................................................................................... 17
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................. 19
AUDITIONS EFFECTUEES PAR LA COMMISSION.............................................................. 25
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INTRODUCTION
Le mécontentement qui s’est exprimé au début de l’année 2004 dans le milieu de la recherche a eu deux causes : les variations de forte amplitude qui ont affecté le budget des organismes de recherche, et la transformation d’emplois titulaires en emplois contractuels, sur laquelle le mouvement de protestation s’est focalisé.
Pourtant, les choses méritent d’être nuancées pour ces deux questions. Pour ce qui concerne le financement des organismes, les données budgétaires montrent une progression régulière des dotations depuis 1990, et surtout une sous consommation chronique des crédits par les unités de recherche. Pour ce qui concerne les emplois, on constate que les effectifs présents dans le secteur de la recherche ont augmenté au cours des dix dernières années.
L’analyse de la situation financière des organismes de recherche a été réalisée à la demande du Gouvernement. Le rapport de la mission d’expertise des données budgétaires des laboratoires publics(1) porte sur les neuf (qui établissements publics scientifiques et technologiques sous tutelle du ministère de la recherche) permet de replacer les difficultés en perspective.
Plusieurs personnalités ont été auditionnées par votre Rapporteur spécial, parmi lesquelles M. François d’Aubert, Ministre délégué à la Recherche, et M. Yvan Ceas, coauteur du rapport qui vient d’être cité. Votre Rapporteur spécial s’est en outre rendu au Ministère du Budget pour un contrôle sur pièces et sur place. Il a également effectué un tel contrôle au CNRS et à l’INRA. Enfin, il a pu bénéficier de l’appui de la Cour des Comptes.
Avant de présenter les principales conclusions que l’on peut tirer des documents analysés et des auditions, il convient de souligner qu’au cours de ces derniers mois, les nombreuses « tables rondes » et les publications sur la politique de la recherche en France ont toutes fait apparaître que le « il faut plus de moyens » ne résume pas tout. Les observateurs issus de la communauté scientifique ellemême reconnaissent que la manne budgétaire ne guérira pas les maux de la recherche française. Le 6 mars dernier, le Premier ministre a annoncé un effort budgétaire de trois milliards d’euros, qui seront consacrés à la recherche d’ici à 2007. Le Gouvernement a déjà répondu par une série de mesures aux inquiétudes manifestées par un grand nombre de chercheurs ; cependant l’essentiel réside aujourd’hui dans la perspective de la réforme du système français de recherche : ce sera l’objet de la loi d’orientation et de programmation qui sera soumise à l’examen du Parlement à la fin de l’année 2004.
(1) Rapport de MM Yvon Ceas, inspecteur général de l’éducation nationale et de la recherche et Henri Guillaume, inspecteur général des finances, du 20 février 2004.
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I.– L EVOLUTION DES CREDITS DES LABORATOIRES PUBLICS SUR LA PERIODE RECENTE
A.– LE CONTEXTE DE LA CRISE
Au cours des années 1998 à 2001, les laboratoires ont connu une progression régulière de leurs soutiens de base : la progression de leurs moyens de fonctionnement a été de 26,5 % au cours de ces quatre années, sans régulation. En outre, depuis 1999, les laboratoires ont profité de la croissance des crédits d’incitation du Fonds national de la science (FNS). En effet, une grande partie des crédits de ce fonds va aux laboratoires des EPST, ce qui est d’ailleurs critiqué par certains, considérant que le Fonds s’est transformé en guichet supplémentaire pour les organismes publics.
Sur une période plus longue, 19902003, les crédits globaux en crédits de paiement pour l’ensemble des EPST ont progressé de 46,1 %. Cette croissance s’explique surtout par les dépenses de personnel, car les crédits de soutien de base aux laboratoires et d’équipement n’ont quant à eux augmenté que de 10,2 %, c’est d’ailleurs pourquoi la loi de finances pour 2004 tend à combler le retard en augmentant ce poste de 13 %. La subvention à la recherche universitaire a crû de 46 % pour la même période (1), ce qui s’explique par le fait que cette subvention finance le traitement des enseignants chercheurs (on notera que les universités n’ont que peu participé au mouvement des chercheurs).
Cette période faste a eu les conséquences suivantes : le rythme des engagements de crédits des organismes publics de recherche a été accru, alors que leur rythme de mandatement est resté inférieur, ce qui a conduit à la formation de reports de crédits qui ont atteint un point culminant fin 2001.Les réserves sont ainsi passées de 232 millions d’euros en 1997 à 675 millions en 2001. Le fonds de roulement brut des établissements a atteint 816 millions d’euros fin 2001.
Face à la conjoncture budgétaire difficile, le Ministère des Finances a voulu faire appel aux réserves non consommées et réduire le niveau des fonds de roulement, jugé excessif. Les nouveaux crédits devaient être calibrés sur les dépenses réelles des laboratoires plutôt que sur leurs demandes, afin de les inciter à utiliser les moyens déjà disponibles.
Il est vrai que selon le système actuel de gestion des établissements, les crédits de paiement ne sont pas réellement affectés aux autorisations de programme. Or toutes les autorisations de programme ne donnant pas lieu à des opérations, on se trouve avec des crédits de paiement reportés d’année en année. Certains reports correspondent à une réalité, d’autres sont purement théoriques. (1) La subvention à la recherche universitaire est passée de 219 M euros en 1990 à 348 M euros en dotation pour 2004.
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Aussi les réserves constituées par les établissements peuvent être divisées en deux catégories :
 des réserves « légitimes » qui correspondent à une utilisation différée des crédits : c’est le cas, par exemple, de laboratoires qui ont reçu la subvention d’État mais attendent l’accord d’autres partenaires (régions Europe, partenaires privés) avant d’engager une opération ;
 des réserves qui ne correspondent pas ou plus à des projets, conservées pour le cas d’une variation de la dotation.
Ce sont ces dernières réserves, qui restent dans les caisses de l’établissement même en l’absence de dépense prévue, que la régulation de 2002 devait atteindre.
B.– LA REGULATION BUDGETAIRE DE 2002 ET 2003
L’exécution 2002 comporté une annulation d’autorisations de a programme et de crédits de paiement (108 millions d’euros et 100 millions d’euros respectivement), un abattement de la loi de finances initiale et le gel des reports en fin d’année (322 millions d’euros).
L’exécution 2003 mars, comporté trois annulations de crédits (14 a 3 octobre, et par la loi de finances rectificative du 30 décembre). Au total, il s’agit de 217 millions d’euros en autorisation de programme, soit 9,2 % des autorisations de programme inscrites en loi de finances initiale et 159 millions d’euros en crédits de paiement, soit 2,6 % des crédits inscrits en loi de finances initiale.
La régulation a porté surtout sur le titre VI, c'estàdire les projets de recherche des organismes et les fonds incitatifs ministériels.
Les régulations décrites portent sur l’ensemble des crédits du ministère, mais les difficultés de gestion ont concerné les organismes de recherche (qui représentent 90 % des crédits) et maîtrisent mal la progression de leurs dépenses.
En ce qui concerne les EPST, si l’on ajoute les crédits de paiement annulés et les abattements de la loi de finances initiale, c’est environ 370 millions d’euros qui ont manqué à la trésorerie des établissements sur les deux années. L’effondrement des crédits de paiement (250 millions d’euros) a donc porté sur le tiers de leur potentiel d’euros (hors, qui s’élève à environ 760 millions masse salariale).
La régulation de 2002 a été efficace, car le fonds de roulement est retombé à la fin 2003 à un niveau légèrement supérieur à celui de 1997 : 416 millions d’euros (et les reports de crédits à 285 millions d’euros). Selon l’analyse des inspecteurs mandatés par le Ministère des Finances, le montant des réserves autorisait les régulations de 2002 et de 2003 sans nuire au fonctionnement des laboratoires. Pour la régulation de 2003, le but du ministère du budget était
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cependant différent : il s’agissait de réduire, ou au moins de stabiliser, les dépenses réelles des organismes. C’est pourquoi les reports considérables de 2002 (503 millions d’euros d’autorisations de programme et 327 millions d’euros de crédits de paiement) sont restés gelés pour 2003 et reportés en 2004.
La régulation n’aurait pu être que la restitution d’un trop plein non consommé si, entretemps, les mandatements des établissements ne s’étaient accélérés.En effet, le Ministère de la Recherche, au vu de l’importance des reports, avait engagé les directeurs d’établissement à accélérer les dépenses ; les procédures d’appels d’offre ont d’ailleurs été simplifiées à cette époque.
C’est ainsi que les organismes ont relancé leurs dépenses à ce moment précis. pendant lesLa progression globale de leurs dépenses a été de 14 % années 2000 à 2002, mais de 40 % si l’on considère les dépenses de fonctionnement.dépenses est resté élevé, et le Ministère duDepuis, le niveau des Budget enjoint les directeurs d’établissement à les limiter aux crédits de paiement disponibles.
La régulation a donc produit un effet de ciseau très dommageable : fin 2003, les EPST ont vu leur taux de couverture des autorisations de programme par les crédits de paiement tomber à 67 % en 2002 et 79 % en 2003, ce qui a suscité de fortes craintes pour la gestion immédiate des laboratoires. Les crédits disponibles étant en priorité destinés aux salaires, il restait peu pour faire face aux opérations engagées.
Certains établissements ont subi la régulation de façon plus brutale que d’autres. Au CNRS, les crédits ouverts n’ont pas suivi les dépenses mandatées, et la différence entre les autorisations de programme et les crédits de paiement versés s’est élevée à 200 millions en 2002. L’INRA estime se trouver aujourd’hui dans une situation difficile, avec une trésorerie correspondant à 30 jours de fonctionnement seulement (les organismes étaient en fait habitués à disposer de trois mois de réserves environ). Les effets de la régulation ont été moins sévères à l’INSERM, mais la situation pourrait devenir plus tendue car les dépenses mandatées de l’établissement augmentent à nouveau. L’INRIA (recherches dans le domaine de l’informatique) n’a pas subi de régulation, les activités et les moyens de l’établissement étant en croissance régulière vu l’importance des besoins.
Afin de ne pas voir leur trésorerie affectée, les directeurs des EPST concernés ont d’euxmêmes mis en réserve des autorisations de programme, puisqu’ils ne disposaient plus des crédits de paiement correspondants.Le directeur du CNRS a réduit les autorisations de programme de 32 millions d’euros et celui de l’INRA de 15,2 millions d’euros.Ce comportement préfigure la future gestion en crédits de paiement qui s’imposera dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances, mais il a suscité les protestations des laboratoires les plus touchés par la baisse de la notification de crédits.
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La transition vers la nouvelle politique voulue par le Ministère de la Recherche, réservant une part croissante de la notification de crédits aux projets, a eu lieu dans certains établissements. L’Inserm par exemple a développé une politique d’excellence l’amenant à classer les laboratoires en trois catégories, dont la deuxième voit sa dotation baisser et la troisième risque le déconventionnement. Le nouveau directeur du CNRS a imprimé un renversement total de gestion à son établissement : il a limité les autorisations de programme en fonction des crédits de paiement disponibles, en apurant les reports peu légitimes (d’où le gel de 32 millions d’euros).
La régulation a été vécue comme illégitime par ces organismes car une partie des réserves provenait du développement méritoire des ressources propres des laboratoires qui pensaient les utiliser à leur gré. C’est difficile à vérifier car la comptabilité des organismes rend très difficile l’identification des crédits d’État et des ressources propres des laboratoires.
On notera qu’un dégel de crédits est intervenu en mai 2003, portant sur 197 millions d’euros d’autorisations de programme et 72 millions d’euros de crédits de paiement.
À la fin de l’année 2003, le Gouvernements’est engagé à verser en 2004 les reports de crédits gelés depuis la fin 2002, soit 230 millions d’euros (crédits de paiement), dont 170 iront au CNRS. Deux tiers de ce millions montant ont déjà été versés, un tiers restant à verser. Environ 159 millions d’euros de crédits de paiement resteront gelés sur la dotation 2003.
Par ailleurs, l’effort de régulation a beaucoup porté sur les fonds incitatifs,ont subi une annulation de 214 millions d’euros en autorisations dequi programme et 95 millions d’euros en crédits de paiement sur les deux années, ce qui représente environ le quart des crédits de paiement prévus initialement. L’autorisation parlementaire a donc été particulièrement mal respectée dans ce domaine. De plus, ces crédits étaient destinés à favoriser les financements sur projets et les priorités thématiques.
C.– L’EXECUTION 2004
Le dégel de la fin 2003 devrait, selon le cabinet du Ministre de la Recherche, assurer un fonctionnement normal en 2004 ; à condition qu’aucune mesure de régulation n’intervienne cette année.
Pour 2004, la loi de finances initiale a prévu une faible progression des crédits de la recherche, de moins de 2 %, (une hausse de 0,9 % pour le BCRD et de 1,8 % pour la Recherche). Cependant, si la hausse est faible par rapport à la loi de finances initiale 2003, elle sera conséquente si l’on rapporte les crédits qui seront exécutés en 2004 (la totalité suivant les engagements du Premier ministre) aux crédits exécutés en 2003 ; la situation des établissements devrait donc être plus favorable.
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Selon le Ministère de la recherche, la gestion des dépenses de personnels des EPST pourrait être tendue : compte tenu des dotations inscrites en loi de finances initiale 2004, la mesure du point fonction publique (0,5 % au 1erjanvier) n’a pas pu être provisionnée. Il se produirait donc une impasse de 15 millions d’euros sur les crédits de personnel. Le Ministère de la Recherche estime que cette dépense devrait être prise sur le budget des charges communes, mais il est plus probable que le Budget préférera que ces dépenses soient financées sur les crédits dégelés en 2004.
Il faut noter également, en ce qui concerne l’exécution 2004, que l’impact des contrats temporaires (que l’on a malencontreusement nommés « CDD ») va commencer à se faire sentir, même si l’impact essentiel se fait sentir en 2005.
La régulation a eu le mérite de clarifier la situation budgétaire des organismes.Les dotations pour 2004 ont été « rebasées » sur les prévisions de dépenses effectiveset les laboratoires devraient avoir des dotations suffisantes en, 2004, grâce aux dégels. Les marges de régulation sont à présent presque inexistantes.
D.– LA PREPARATION DU BUDGET 2005 La Loi organique du 1eraoût 2001 relative aux lois de finances impliquera pour les EPST le passage du régime actuel d’autorisations de programme différents de crédits de paiement à un régime de crédits de paiement seulement, dès 2006. De ce fait, de grandes difficultés sont attendues en 2005 en ce qui concerne les crédits de paiements.
L’INRA par exemple devra résorber en 2005 et 2006 le retard de couverture accumulé en crédits de paiement. Au vu des autorisations de programme engagées antérieurement, les crédits de paiement nécessaires pour 2005 (et 2006 si on lisse sur deux ans) s’élèveraient, pour cet établissement, à 110 millions d’euros hors taxes soit 114 millions d’euros en TTC. Ce rattrapage ne peut être assumé en l’état actuel des choses, car c’est seulement 64,83 millions d’euros qui sont inscrits pour 2004, hors reports de 2002. C’est donc 33 millions d’euros supplémentaires qui seront nécessaires l’année prochaine pour honorer les engagements anciens et faire face à ceux de 2005, soit un total de 100 millions d’euros en crédits de paiement.
Le Ministère de la Recherche émet l’idée de passer à une comptabilité en crédits de paiement uniquement dès 2005 ; un rattrapage des crédits de paiement (qui pourrait porter sur 250 millions d’euros) serait demandé dans la loi de finances pour 2005. Le Ministère du Budget, de son côté, préférerait identifier les seuls crédits de paiement nécessaires.
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