Rapport d'information déposé (...) par la Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur les enjeux et perspectives de la contribution au service public de l'électricité

De
La directive n° 96/92/CE du 16 décembre 1992 fait obligation aux Etats membres de l'Union européenne de libéraliser leur marché de l'électricité. Elle fait également référence aux « obligations de service public dans l'intérêt économique général ». Cette référence au service public est reprise dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, qui transpose dans le droit français les dispositions de la directive européenne. Les missions du service public de l'électricité sont ainsi définies au premier alinéa de l'article 2 de la loi, qui dispose que ce service « assure le développement équilibré de l'approvisionnement en électricité, le développement et l'exploitation des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité ainsi que la fourniture d'électricité ». Pour compenser le coût de ces missions, l'article 5 de la loi institue la contribution au service public de l'électricité (CSPE), dont le montant est répercuté sur l'ensemble des consommateurs. S'ajoutant au tarif commercial, le tarif de la CSPE est inclus dans leur facture d'électricité, afin de compenser « intégralement » aux fournisseurs les obligations de service public qui leur sont imposées. Ces charges n'étant plus intégralement compensées, en raison notamment des coûts afférents à certaines obligations de service public (principalement le rachat de l'électricité d'origine renouvelable), la Commission se penche sur les enjeux et les perspectives de la CSPE.
Publié le : mercredi 1 septembre 2010
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N° 2818 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 septembre 2010R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
surles enjeux et perspectives de la contribution au service public de lélectricité
ET PRÉSENTÉ
PARMM. Michel DIEFENBACHER et Jean LAUNAYDéputés. ____
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Pages
INTRODUCTION................................................................................................................. 5  CITÉ......................... 7 I. LE RÉGIME DE LA CONTRIBUTION AU SERVICE PUBLIC DE L ÉLECTRI A. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC COMPENSÉES EN PRINCIPE................................... 7 1. Les surcoûts résultant de l'obligation d'achat de l'électricité dorigine renouvelable.... 7
a) Lobligation dachat de lélectricité dorigine renouvelable.......................................... 7 2. Les surcoûts de production dans les zones non interconnectées.............................. 8 3. Les coûts de la politique sociale en matière de fourniture délectricité....................... 9 a) La mise en uvre du tarif électrique « produit de première nécessité »........................... 9 b) La participation au dispositif institué en faveur des personnes en situation de précarité..... 9
4. Le budget du médiateur national de l'énergie.......................................................... 10
B. DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC COMPENSÉES PAR LA CSPE.................................. 10 1. La détermination du montant des charges de service public..................................... 10 a) Les modalités de détermination du montant des charges............................................... 10 b) La procédure applicable........................................................................................ 12 2. La contribution pour le service public de lélectricité (CSPE).................................... 12 a) Le régime de la CSPE............................................................................................ 12
b) Le recouvrement de la CSPE et son reversement aux opérateurs.................................... 13 II. LES PROBLÈMES POSÉS PAR LA CSPE APPELLENT UNE RÉPONSE URGENTE.................. 14 A. LE CUR DU PROBLÈME : DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC QUI AUGMENTENT PLUS VITE QUE LE PRODUIT DE LA CSPE..................................................................... 14
1. Le constat : un déséquilibre au détriment dEDF...................................................... 14 a) Laugmentation des charges de service public............................................................ 14
b) Des charges mal compensées par la CSPE................................................................ 18
2. Les dysfonctionnements de lobligation dachat de lélectricité dorigine renouvelable.......................................................................................................... 19
a) Une « bulle spéculative » sur le photovoltaïque.......................................................... 19
b) Optimisation fiscale et abus de lobligation dachat.................................................... 21
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B. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION DINFORMATION.................................................... 24
1. La réduction des charges : la question de lobligation dachat de lélectricité dorigine renouvelable............................................................................................ 25 a) La cogénération au gaz : ne pas renouveler les contrats dachat.................................... 25
b) Réguler lobligation dachat de lélectricité dorigine photovoltaïque............................. 25
2. Laugmentation de la CSPE : pour la stricte application de la loi............................... 30
a) Lurgence : appliquer la loi en augmentant la CSPE................................................... 30
b) Laménagement du mécanisme de compensation......................................................... 31
LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MISSION..................................................................... 34
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 35
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES.......................................................................... 48
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INTRODUCTION
La directive n° 96/92/CE du 16 décembre 1992 fait obligation aux États membres de lUnion européenne de libéraliser leur marché de lélectricité. Il sagit de mettre progressivement en concurrence les fournisseurs et de donner une liberté de choix aux consommateurs, quil sagisse dentreprises ou de particuliers. Au-delà de cette nouvelle libéralisation des services publics nationaux, cette directive présente aussi la particularité dutiliser pour la première fois dans le droit communautaire lexpression «service public».
En effet, l'article 3§2 emploie l'expression «obligations de service public dans l'intérêt économique général» regroupant ainsi en une seule formule la notion française de « service public » et la notion européenne de « service dintérêt économique général ». Cet article énumère de manière non exhaustive les obligations de service public, parmi lesquelles la sécurité (y compris la sécurité d'approvisionnement), la régularité, la qualité et le prix de la fourniture ainsi que la protection de l'environnement.
Cette formulation traduit une conception de l'intérêt général plus large que la simple notion de « service universel » généralement utilisée dans le droit communautaire, très proche de la conception française du « service public ». Elle est reprise dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de lélectricité, qui transpose dans le droit français les dispositions de la directive européenne.
Les missions du service public de lélectricité sont ainsi définies au premier alinéa de larticle 2 de la loi, qui dispose que ce service «assure le développement équilibré de lapprovisionnement en électricité, le développement et lexploitation des réseaux publics de transport et de distribution délectricité ainsi que la fourniture délectricité». Les I, II et III du même article précisent le contenu de ces trois missions, notamment lobligation pour les producteurs  en particulier EDF  de garantir lapprovisionnement des territoires non interconnectés au réseau métropolitain (c'est-à-dire en pratique les îles métropolitaines et les départements et collectivités doutre-mer) ainsi que la mise en uvre dune politique sociale (tarification spéciale «produit de première nécessitéaux personnes en difficulté afin de disposer de» et aide financière lélectricité dans leur logement).
Ces missions ont un coût qui ne peut être financé par la seule activité commerciale des fournisseurs. Au demeurant, le prix de vente de lélectricité est fixé en application de critères de caractère purement économique, sans rapport avec le coût des missions de service public. L'application des seules dispositions tarifaires de « droit commun » induirait de surcroît des distorsions de concurrence qui pénaliseraient les opérateurs chargés des missions de service public et risqueraient par conséquent daffecter le bon accomplissement de celles-ci.
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Cest pourquoi larticle 5 de la loi du 10 février 2000 institue la contribution au service public de lélectricité (CSPE), dont le montant est répercuté sur lensemble des consommateurs. Sajoutant au tarif commercial, le tarif de la CSPE est inclus dans leur facture délectricité, afin de compenser «intégralement» aux fournisseurs les obligations de service public qui leur sont imposées.
Or,malgré la lettre de la loi, ces charges ne sont plus intégralement compensées. Bien que la Commission de régulation de lénergie (CRE) enregistre chaque année laugmentation rapide de leur coût, le produit de la CSPE, dont le montant est fixé par un arrêté ministériel, naugmente plu depuis 2004. Il résulte de cet effet de ciseaux unecharge nette pour le groupe EDF à qui ces obligations sont pour lessentiel dévolues, charge qui saccroît rapidement.
Précisons quelaugmentation rapide des charges de service public ne résulte que dune seule des missions de service public : le rachat de lélectricité dorigine renouvelable février. En effet, larticle de la loi du 10 10 2000 fait obligation à EDF dacheter à des prix fixés par arrêté lélectricité dorigine éolienne, photovoltaïque ou issue de la valorisation des déchets ménagers. Ces prix sont substantiellement supérieurs à ceux du marché.
Fixés de manière à garantir la rentabilité de leur activité pour les producteurs concernés, les prix dachat ont, de ce point de vue, pleinement atteint leur objectif puisquela production délectricité dorigine renouvelable a connu une croissance exponentielle. Il y aurait lieu de se féliciter sans réserve de ce succès si les coûts induits étaient «intégralement» compensés. En outre, parce quils sont fixés à un niveau très élevé, ils ont conduit à de manifestes abus.
Alors que la récente baisse de ces prix dachat du courant dorigine photovoltaïque a suscité une vive polémique, au point que le Gouvernement a dû modifier les arrêtés contestés, il est aujourdhui nécessaire de faire le point sur lensemble de ce dispositif et dexaminer toutes les solutions possibles, sans sinterdire de recommander une nouvelle baisse des prix dachat.
Il faudra trouver une juste mesure. Si ces prix sont fixés à un niveau insuffisant, ils risquent de ne pas couvrir les coûts de production et dès lors de ne pas constituer une incitation à engager les investissements nécessaires, alors même que le « Grenelle de lenvironnement » fait du développement des énergies renouvelables une priorité.
En revanche, sils sont fixés à un niveau trop élevé, ils pèsent sur les comptes dEDF, nécessitant par conséquent une revalorisation de la CSPE. Même lorsquelle est juridiquement fondée et économiquement nécessaire, unetelle augmentation de la CSPE est toutefois délicate à mettre en uvre pleine en crise économique. On peut comprendre la prudence dont le Gouvernement a jusquici fait preuve.
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Mais aujourdhui, la sortie progressive de crise doit conduire à traiter ce dossier dune manière différente. Cest dautant plus nécessaire que, devenu éminemment spéculatif, le marché du photovoltaïque exige des mesures rapides et fortes de régulation.
La mission dinformation sur la fiscalité écologique sest donc saisie de ces questions et espère, par son analyse, ses auditions et ses propositions, éclairer la commission des Finances sur les enjeux et les perspectives de la CSPE, sujet qui, au-delà du seul groupe EDF, concerne lensemble des consommateurs délectricité.
A NTRI I.LERÉGIMEDELCOBUTIONAU SERVICE PUBLIC DE L ÉLECTRICITÉ
A. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC COMPENSÉES EN PRINCIPE
Les charges de service public ouvrant droit à compensation via CSPE la ont été définies par larticle 5 de la loi du 10 février 2010, les missions de service public elles-mêmes étant fixées par larticle 2 de ce même texte.
1. Les surcoûts résultant de l'obligation d'achat de l'électricité dorigine renouvelable
a) Lobligation dachat de lélectricité dorigine renouvelable
Parmi les missions du service public de lélectricité figure, aux termes de larticle 2 de la loi du 10 février 2000, «le développement équilibré de l approvisionnement en électricité» afin de «réaliser les objectifs définis par la programmation pluriannuelle des investissements de production arrêtée par le ministre chargé de lénergie».
Trois arrêtés publiés le 7 mars 2003, le 7 juillet 2006 et le 15 décembre 2009 fixent des objectifs en matière de production délectricité dorigine renouvelable. En particulier,du 15 décembre 2009 arrête, conformémentcelui au « Grenelle de lenvironnement » une politique ambitieuse de développement de la production électrique à partir d'énergies renouvelables jusquen 2020:
pour l'énergie radiative du soleil, en termes de puissance totale installée : 1 100 MW au 31 décembre 2012 et 5 400 MW au 31 décembre 2020 ;
 pour la biomasse, en termes de puissance supplémentaire : 520 MW entre la date de publication de larrêté et le 31 décembre 2012 et 2 300 MW entre cette même date et le 31 décembre 2020, principalement en cogénération ;
 enfin, pour les énergies éoliennes et marines, en termes de puissance totale installée : 11 500 MW au 31 décembre 2012, dont 10 500 à partir de l'énergie éolienne à terre et 1 000 MW à partir de l'énergie éolienne en mer et des
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autres énergies marines et 25 000 MW au 31 décembre 2020, dont 19 000 à partir de l'énergie éolienne à terre et 6 000 MW à partir de l'énergie éolienne en mer et des autres énergies marines.
Ces objectifs ambitieux ne pourraient être atteints sans lobligation faite à EDF, aux termes de larticle 10 de la loi, de conclure avec les producteurs, sur leur demande, un contrat dachat de lélectricité dorigine renouvelable produite sur le territoire français. En effet,le coût de production de celle-ci est bien supérieur aux tarifs réglementés comme au prix du marchéet, si EDF ne sen portait pas acquéreur, les producteurs se trouveraient dans limpossibilité de la vendre. Le décret n° 2001-410 du 10 mai 2001 institue donc un certificat ouvrant aux producteurs un droit à lobligation dachat, à la condition toutefois que la puissance de linstallation ne dépasse pas les 12 MW (décret n° 2000-1196 du 6 juin 2000).
Les prix dachat de lélectricité dorigine renouvelable par EDF, fixés par arrêté du ministre chargé de lénergie, doivent en outre être suffisamment élevés pouraux producteurs la rentabilité de leur garantir investissement. Cest pourquoi, en application du même article 10, les prix dachat prennent en compte «coûts dinvestissement et dexploitation évités par cesles acheteurs [c'est-à-dire en pratique par EDF]auxquels peut sajouter une prime prenant en compte la contribution de la production livrée ou des filières à la réalisation des objectifs» du service public de lélectricité.
Au final, le coût qui en résulte pour le groupe EDF est évidemment beaucoup plus élevé que le coût moyen de production quil aurait eu à sa charge sil avait produit ou acheté lélectricité lui-même (de deux fois pour léolien à dix fois pour le photovoltaïque intégré dans le bâti). Ce surcoût doit être pris en charge par la CSPE.
2. Les surcoûts de production dans les zones non interconnectées Ne pouvant être raccordées au réseau métropolitain continental(1), les départements et territoires doutre-mer et les îles dOuessant, Molène et Sein doivent disposer dun parc de production « autochtone » et autonome. Or la production délectricité y est particulièrement coûteuse : transport des énergies fossiles, nécessité dimportants stockages de sécurité, étroitesse du marché local qui rend impossible les économies d'échelle. Le respect de lobligation de péréquation tarifaire géographique se traduit donc par un surcoût pris en charge par la CSPE.
(1) Ce double adjectif est nécessaire car le réseau corse est relié au continent par l'Italie via la Sardaigne.
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3. Les coûts de la politique sociale en matière de fourniture délectricité
a) La mise en uvre du tarif électrique « produit de première nécessité »
En application du 1° du III de larticle 2 de la loi du 10 février 2000, lune des missions du service public de lélectricité consiste en «la fourniture délectricité[]en concourant à la cohésion sociale au moyen de la péréquation géographique nationale des tarifs, de la mise en uvre de la tarification spéciale « produit de première nécessité »[et]du maintien de la fourniture délectricité en application de larticle L. 115-3 du code de laction sociale et de la famille».
Présenté dans le projet de loi comme une nécessité fondamentale, le tarif électrique « produit de première nécessité » na cependant étémis en uvre que quatre ans plus tard,via 2004 relatif à la avril décret n° le du 8 2004-325 tarification spéciale de l'électricité comme produit de première nécessité.
Le bénéfice de la tarification de l'électricité comme produit de première nécessité est ouvert aux personnes physiques titulaires d'un contrat de fourniture d'électricité, dont les ressources annuelles du foyer sont inférieures ou égales, en 2009, à 7 521,11 euros par an (soit 626,75 euros par mois), soit celles ouvrant droit à la CMU. 653 000 personnes en bénéficiaient fin avril 2010.
Le tarif social proprement dit consiste en un pourcentage de réduction  variant de 30 à 50 % selon la composition du foyer  sur les 100 premiers kilowattheures consommés chaque mois. Le tarif, accordé pour un an renouvelable, se cumule avec :
 le tarif spécial de solidarité accordé aux personnes disposant de faibles ressources pour réduire leur facture de gaz naturel ;
les aides proposées par le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) et notamment avec l'aide accordée en cas de factures impayées.
b) La participation au dispositif institué en faveur des personnes en situation de précarité
Le dernier alinéa du 1° du III de larticle 2 de la loi du 10 février 2000 dispose que «toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de linsuffisance de ses ressources ou de ses conditions dexistence, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture délectricité dans son logement».
L«aide de la collectivité» sapplique en cas dimpayé de facture délectricité. Elle est gérée par le Fonds de solidarité pour le logement et les modalités en sont fixées par le décret n° 2008-780 du 13 août 2008 relatif à la procédure applicable en cas d'impayés des factures d'électricité, de gaz, de chaleur et d'eau.
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4. Le budget du médiateur national de l'énergie
Le médiateur national de lénergie a été créé par larticle 7 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie. Autorité administrative indépendante, sa mission est de «recommander des solutions aux litiges entre les consommateurs et les fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel et de participer à l'information des consommateurs d'électricité ou de gaz naturel sur leurs droits». Saisi directement par le consommateur ou son mandataire, il formule sa recommandation dans un délai de deux mois et la motive.
Son budget, arrêté par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie a été fixé à6,725 millions deuros par larrêté du 12 février 2010.
B. DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC COMPENSÉES PAR LA CSPE
Le décret n° 2004-90 du 28 janvier 2004 fixe les modalités de la compensation des charges de service public aux fournisseurs et aux distributeurs délectricité. Il détermine les règles applicables au calcul du montant des charges et des ajustements tarifaires destinés à les compenser.
1. La détermination du montant des charges de service public
a) Les modalités de détermination du montant des charges
Lobligation dachat de lélectricité dorigine renouvelableLe tableau suivant récapitule les modalités de calcul des surcoûts résultant de lobligation dachat de lélectricité dorigine renouvelable. MODE DE CALCUL DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC  Montant de la charge de service public Lorsque les surcoûts sont supportés par EDF dans les Différence entre le prix d'acquisition de l'électricité payé en zones interconnectées au réseau métropolitain continental exécution des contrats en cause et les prix de marché de l'électricité Lorsque les surcoûts sont supportés par EDF dans les Différence entre le prix d'acquisition de l'électricité payé en exécution des contrats en cause et le coût qui résulterait de l'achat zones non interconnectées au réseau métropolitain de la même quantité d'électricité au tarif de vente appliqué, pou continental part relative à la production, aux clients non éligibles r la Différence entre le prix d'acquisition de l'électricité payé en exécution des contrats en cause et le coût moyen pondéré qui résulterait de l'achat de la même quantité d'électricité aux tarifs de Lorsque les surcoûts sont supportés par un distributeur non cession et aux prix de marché, le coefficient de pondération est nationalisé déterminé en fonction de la répartition, dans l'approvisionnement annuel du distributeur, des quantités de l'électricité acquises respectivement aux tarifs de cession et aux prix de marché En dautres termes, dans le cas général de lachat par EDF de lélectricité dorigine renouvelable produite dans des zones interconnectées au réseau métropolitain continental, la charge de service public représente ladifférence entre le prix payé aux producteurs en application du contrat qui les lient à EDF (lequel est déterminé par arrêté) et le prix du marché de lélectricité.
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Les surcoûts de production dans les zones non interconnectéesSagissant des surcoûts de production dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental, quatre cas sont prévus selon quil sagit dun producteur délectricité ou dun courtier et dun client éligible ou non-éligible (ou nayant pas exercé ses droits à léligibilité).
ZONES NON INTERCONNECTÉES : MODE DE CALCUL DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC  Montant des charges de service public dLeorspqruoedluecstisounrcod'ûétlsesctornitcistéupppoorutérslp'aélreuctnriocritgéaniqsum'ieltDyipffeérde'inncsetaellnattrieonledceoûptroddeupctrioodnucctoinosnidnéorrémdaalnestcceottmeplzeotnpeoeutrlleeproduit et vend à un client final non éligible ou à un consommateurfinaléligiblen'ayantpasexercésespcroinxsidqéuriéerédsuulttaerriafitdedevenl'taep,ppliocuartiloanpaàrtlraelaqtiuvaentàitléapd'réoldeuctcrtiicoitné,droits à l'éligibilité ou pour l'électricité qu'il produit et cède à un organisme de distribution électrique aux clients non éligibles Différence entre le coût de production normal et complet pour le Lorsque les surcoûts sont supportés par un organisme type d'installation de production considéré dans cette zone et le de production d'électricité pour l'électricité qu'il prix qui résulterait de l'application à la quantité d'électricité produit et revend à un client final éligible considérée du plafond de prix prévu au I de l'article 4 de la loi du 10 février 2000 précitée Lorsquelessudr'céloeûcttsriscoitnétpsuopurplo'rétléesctpriacrituénqour'iglaancishèmteeDifférenceentreleprixd'acquisitiondel'électricitépourdetefroeuvrennitduràeunclientfinalnonéligibleouàunl'exécutionducontratetleprixquirésulteraitdel'applicationàlaconsommateur final éligible n'ayant pas exercé ses quantité d'électricité considérée du tarif de vente, pour la part droits à l'éligibilité relative à la production, aux clients non éligibles Lorsqu'ilssontsupportésparunorganismedel'Deixfféécruetniocneduenctroentrlaetetplreixpridx'aqcuqiuriséistiuoltneraidtedel'lé'alepcptlriiccaittiéonpàoluarfourniture d'électricité pour l'électricité q revend à un client final éligible u'il achète et quantité d'électricité considérée du plafond de prix prévu au I de  l'article 4 de la loi du 10 février 2000 précitée
Dune manière générale, les surcoûts de production sont ainsi calculés par rapport à ladifférence entre les coûts de production constatés dans les zones non interconnectées et les recettes qui auraient résulté de lapplication du tarif réglementé de lélectricité.
Le coût de politique sociale de fourniture de lélectricité
Les deux volets de la politique sociale de lélectricité font lobjet dune compensationviasur la base de charges calculées comme suit :la CSPE
 sagissant de la tarification spéciale de lélectricité « produit de première nécessité », les coûts que les fournisseurs délectricité supportent correspondent, d'une part, au montant des réductions consenties en application de cette tarification spéciale et, d'autre part, aux coûts de gestion supplémentaires directement induits par la mise en uvre de ladite tarification ;
 sagissant du dispositif daide aux personnes et familles en situation de précarité, les coûts supportés par les fournisseurs délectricité sont pris en compte dans la limite dun pourcentage de la charge supportée par le fournisseur au titre de la tarification spéciale de lélectricité « produit de première nécessité ». Ce pourcentage a été fixé à 20 % par larrêté du 24 novembre 2005.
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