Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2009

De
Le budget général de l'Union européenne pour l'année 2009 sera le troisième budget d'application des perspectives 2007-2013 et représente un budget de consolidation. En cette année de présidence française de l'Union, la France a la responsabilité du bon déroulement de la procédure budgétaire. Cet avant-projet est caractérisé par une hausse modérée des engagements et une baisse des paiements. Le rôle de la présidence sera axé sur deux chantiers essentiels : le lancement de la clause de réexamen et la poursuite des travaux sur les conséquences budgétaires du traité de Lisbonne.
Publié le : mardi 1 juillet 2008
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 N° 1030 _______  
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIEME LEGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 juillet 2008
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
surlavant-projet de budget général des Communautés européennes pour lexercice 2009 (SEC [2008] 514 final / E 3891),
ET PRÉSENTÉ
PARM. MARCLAFFINEUR,
Député.
________________________________________________________________  (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. 
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : Lequiller,M. Pierreprésident Daniel; MM. Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici,vice-présidents Desallangre, Jacques; MM. Jean Dionis du Séjour,secrétaires ;MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin. 
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SOMMAIRE _____  
 
Pages
INTRODUCTION.................................................................... 7 
PREMIERE PARTIE : LA FRANCE A LA RESPONSABILITE DU BON DEROULEMENT DE LA PROCEDURE BUDGETAIRE 2009.......................................... 9 
I. LE PROJET DE BUDGET 2009 SINSCRIT DANS UN TRIPLE CADRE.......................................................... 9 
A. 2009, troisième année dapplication du cadre financier pluriannuel ..............................................................9 
B. La stratégie politique annuelle de la Commission pour 2009 ...............................................................................11 
C. Les lignes directrices du Conseil pour le budget 2009.......11 
D. Les spécificités du budget 2009............................................12 
II. LAVANT-PROJET DE BUDGET POUR 2009 : HAUSSE MODEREE DES ENGAGEMENTS ET BAISSE DES PAIEMENTS............................................. 15 
A. Rubrique 1 « Croissance durable » ...............................16La  1) La sous-rubrique 1A « Compétitivité pour la croissance et lemploi » ................................................................................ 16 
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2)  pour la croissance etLa sous-rubrique 1B « Cohésion lemploi » .................................................................................... 17 
B.  et gestion des ConservationLa Rubrique 2 « ressources naturelles »..........................................................19 
C.  liberté, sécurité et Citoyenneté,La Rubrique 3 « justice » ..................................................................................20 
D.  européenne, acteur LUnionLa Rubrique 4 « mondial » ...............................................................................21 
E. La Rubrique 5 « Administration » ......................................22 
F. Priorités du Parlement européen et état des négociations au sein du Conseil ...........................................23 
DEUXIEME PARTIE : LA TACHE DE LA PRESIDENCE FRANCAISE SE TROUVE A LA FOIS SIMPLIFIEE ET COMPLIQUEE PAR LES INCERTITUDES DE CALENDRIER SUR DEUX « CHANTIERS » ESSENTIELS............................................... 29 
I. LE LANCEMENT DES TRAVAUX SUR LA « CLAUSE DE REEXAMEN » EST RETARDE .......... 29 
A. Vers une réforme densemble du système budgétaire communautaire : la « clause de rendez-vous » des perspectives financières ........................................................29 
B. Dans lattente des propositions de la Commission, dont on ignore encore la date de présentation, les réflexions préparatoires nen sont quà un stade embryonnaire ........................................................................30 
II. EN REVANCHE, LA PRESIDENCE FRANCAISE DOIT POURSUIVRE LES TRAVAUX SUR LES CONSEQUENCES BUDGETAIRES DU TRAITE DE LISBONNE ................................................................. 35 
A. Vers un renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement européen et une institutionnalisation des cadres financiers pluriannuels .............................................36 
B. 
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Les autres aspects budgétaires de la préparation de lentrée en vigueur du traité ................................................39 
TRAVAUX DE LA DELEGATION .................................... 43 
PROPOSITION DE RESOLUTION ................................... 45 
ANNEXES............................................................................... 47 
ANNEXE 1 : Cadre financier 2007-2013 (Accord interinstitutionnel) ................................................................49 
ANNEXE 2 : Calcul du financement de la correction en faveur du Royaume-Uni en 2009 .........................................51 
ANNEXE 3 : Financement du budget général par type de ressource propre et par Etat membre en 2009..............53 
ANNEXE 4 : La procédure dadoption du budget telle que modifiée par les dispositions du traité de Lisbonne.................................................................................55 
INTRODUCTION 
Mesdames, Messieurs,
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Comme chaque année, la Délégation de lAssemblée nationale pour lUnion européenne est saisie de lavant-projet de budget général des Communautés européennes, en application de larticle 88-4 de la Constitution. Cet avant-projet de budget pour lannée 2009 doit être examiné en première lecture par le Conseil « Ecofin » du 17 juillet prochain.
Le budget général de lUnion européenne pour lannée 2009 sera le troisième budget dapplication des perspectives financières 2007-2013. A ce titre, il ne semble pas présenter denjeu essentiel, les programmes de la période atteignant leur « vitesse de croisière ». La structure et le contenu de ce budget sont largement prédéterminés par des décisions antérieures à son élaboration, puisque lobjet même des perspectives financières pluriannuelles est de faciliter les négociations budgétaires annuelles de la période concernée.
Comme les avant-projets présentés les années précédentes, les propositions de la Commission européenne pour lexercice 2009 sont globalement marquées par une saine discipline budgétaire, avec des montants globaux de crédits dengagement et de crédits de paiement inférieurs aux plafonds fixés par les perspectives financières afin de ménager des marges devant permettre à la fois de faire face aux imprévus et de rendre possible une certaine rigueur budgétaire. 
Mais à la différence des avant-projets des années précédentes, lexercice de négociation budgétaire présente cette année plusieurs spécificités importantes : dune part, pour la France, car cest sur la présidence française que pèse la responsabilité du bon déroulement de la négociation budgétaire cette année ; et dautre part pour lensemble de lUnion, car 2009 sera juridiquement et politiquement une année de profonds changements : élection du Parlement
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européen, renouvellement de la Commission européenne, et, on peut lespérer, entrée en vigueur du traité de Lisbonne  qui aura des conséquences très importantes en matière budgétaire.
 
 
I. 
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PREMIERE PARTIE : LA FRANCE A LA RESPONSABILITE DU BON DEROULEMENT DE LA PROCEDURE BUDGETAIRE 2009
LE PROJET DE BUDGET 2009 SINSCRIT DANS UN TRIPLE CADRE
Comme chaque année, même si la présentation par la Commission européenne de ses propositions pour le budget 2009 constitue formellement le point de départ de la procédure budgétaire annuelle, le résultat de celle-ci se trouve en réalité largement prédéterminé par trois ensembles de contraintes juridiques et politiques : laccord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur les perspectives financières 2007-2013, la stratégie politique annuelle de la Commission présentée en février 2008, et les « lignes directrices » du Conseil des ministres « Ecofin ».
Toutefois, la procédure budgétaire 2009 présente plusieurs spécificités par rapport aux années précédentes.
A. 
2009, troisième année dapplication du cadre financier pluriannuel 
Laccord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière a fixé le cadre budgétaire pluriannuel pour les finances de lUnion européenne pour la période 2007-2013. Lavant-projet de budget pour 2009 est le troisième avant-projet qui sinscrit dans ce cadre pluriannuel.
 
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Plafonds fixés pour 2009 par les perspectives financières : cadre financier ajusté pour 2009 (crédits dengagement)
Rubrique
1. Croissance durable  1A. Compétitivité pour la croissance et lemploi  1B. Cohésion pour la croissance et lemploi 2. Conservation et gestion des ressources naturelles 3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice  3A. Liberté, sécurité et justice  3B. Citoyenneté 4. LUE, acteur mondial 5. Administration 6. Compensations Total des crédits dengagement
En millions deuros, aux prix courants 59 700 11 272 48 428 59 639 1 523 872 651 7 440 7 699 210 136 211
Les dispositions de laccord interinstitutionnel sur les perspectives financières sappliqueront pleinement, comme en 2007 et 2008, en ce qui concerne lesdépensesde lUnion européenne. En ce qui concerne lesrecettesdu budget de lUnion, les conséquences de laccord sont juridiquement traduites dans la nouvelle décision « ressources propres »(1) recettes » à régir le volet « destinée jusquen 2013 mais qui ne deviendra applicable quune fois ratifiée par chacun des 27 Etats membres. Certes, une fois cette décision ratifiée, elle sappliquera avec effet rétroactif au 1er 2007 janvier pour le calcul des recettes budgétaires de lUnion(2); mais dans lintervalle, cest encore lancienne décision « ressources propres », datant du 29 septembre 2000, qui continue de sappliquer(3). Aussi la Commission, bien quespérant une ratification complète pour le début de lannée 2009, a-t-elle décidé délaborer lavant-projet de budget pour 2009 sur la base de la décision « ressources propres » de 2000.
Où en est la ratification de la nouvelle décision « ressources propres » ? Au 1er juin 2008, avaient ratifié cette décision : lAutriche, Chypre, la République tchèque, le Danemark, lEspagne, le Royaume-Uni, lItalie, lIrlande, la Lettonie, Malte, la Finlande,                                                           (1)Décision du Conseil 2007/436/CE du 7 juin 2007 relative au système des ressources propres des Communautés européennes. (2)En pratique, les contributions nationales appelées au titre de 2009 seront, selon les cas,  majorées ou minorées des effets de la nouvelle décision au titre des années 2007 et 2008. (3) du Conseil 2000/597/CE du 29 septembre 2000, relative au système des Décision ressources propres des Communautés européennes.
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la Slovénie et la Slovaquie. La France a quant à elle ratifié cette décision par la loi n° 2008-570 du 19 juin 2008.
B. La stratégie politique annuelle de la Commission pour 2009
Le 13 février 2008, la Commission a présenté sa « stratégie politique annuelle » pour 2009  tout en relevant que lannée 2009 sera celle de la mise en place dune nouvelle Commission. Les différents objectifs et priorités de cette stratégie ont, comme chaque année, des implications budgétaires.
La Commission a ainsi indiqué dès le mois de février les montants quelle prévoyait de fixer pour certaines dotations de son avant-projet de budget 2009 (hausse des crédits de la sous-rubrique 1A consacrée aux programmes-clés de la stratégie de Lisbonne, financement deGalileo et de lInstitut européen de technologie, poursuite de lintroduction progressive des aides directes de la PAC dans les nouveaux Etats membres, fonds supplémentaires pour la politique commune en matière dimmigration, contribution de lUE à linstrument PEGASE pour la Palestine).
En revanche la stratégie politique annuelle de la Commission pour 2009 ne contient quune référence succincte à la « clause de réexamen » des perspectives financières, ce qui est compréhensible compte tenu, dune part, des échéances politiques communautaires de lannée 2009 (renouvellement du Parlement européen et de la Commission), et dautre part de lincertitude persistante qui pèse sur le calendrier de présentation, par la Commission, de ses propositions en la matière. Ce point sera évoqué plus longuement dans la seconde partie du présent rapport.
C. directrices du Conseil pour le budget 2009Les lignes
Les conclusions sur les lignes directrices du budget 2009 adoptées par le Conseil « Ecofin » du 4 mars 2008 sinscrivent en amont de la procédure budgétaire annuelle, puisquelles ont pour but dorienter les travaux de la Commission qui élabore son avant-projet de budget dans les premiers mois de lannée. En pratique on constate dannée en année que le niveau de lAPB
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