Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur le troisième paquet de libéralisation du marché de l'énergie (E 3642, E 3643, E 3644, E 3645 et E 3646)

De
Les premières directives européennes en matière d'énergie ont été adoptées en 1996 pour l'électricité et en 1998 pour le gaz. Ce troisième paquet énergie, présenté par la Commission européenne en septembre 2007, constitue une nouvelle étape de la libéralisation du marché intérieur de l'énergie. Ce rapport analyse les propositions faites par la Commission. Dans la première partie, il juge opportun le renforcement de la régulation des réseaux de transport d'énergie et de la coordination des gestionnaires de ces réseaux. Il souhaite notamment l'amélioration de la coopération régionale et la préservation des compétences régaliennes des pays de l'Union européenne. Dans la seconde partie, il estime disproportionnée la proposition de la Commission visant à imposer comme modèle unique la « séparation patrimoniale » des entreprises intégrées, avec pour objectif de séparer les gestionnaires de réseau de transport (GRT) des activités de production ou de distribution. Il apporte son soutien à la proposition alternative élaborée par huit Etats membres, tendant à renforcer l'indépendance des GRT et à favoriser les investissements.
Publié le : dimanche 1 juin 2008
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ASS
 N° 886  _______
EMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIEME LEGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 mai 2008
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
surle troisième paquet de libéralisation du marché de lénergie (E 3642, E 3643, E 3644, E 3645 et E 3646),
ET PRÉSENTÉ
PARM. ANDRÉSCHNEIDER,
Député.
 ________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. 
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de :M. Pierre Lequiller,président Daniel Garrigue, Michel Herbillon,; MM. Thierry Mariani, Pierre Moscovici,vice-présidents Jacques; MM. Desallangre, Jean Dionis du Séjour,secrétaires ;MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin. 
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AVERTISSEMENT 
Pour examiner le « troisième paquet énergie » dans le cadre de la procédure prévue par larticle 88-4 de la Constitution (examen des propositions européennes par le Parlement national), un groupe de travail commun à la Délégation pour lUnion européenne et à la Commission des affaires économiques, de lenvironnement et du territoire a été constitué.
Il était composé de :
- M. André SCHNEIDER, rapporteur au nom de la Délégation pour lUnion européenne ;
- M. Jean-Claude LENOIR, rapporteur au nom de la Commission des affaires économiques, de lenvironnement et du territoire ;
- MM. Jean DIONIS DUSEJOURet Philippe TOURTELIER, membres de la Délégation et de la Commission des affaires économiques, de lenvironnement et du territoire ;
 . - MM François BROTTES, Daniel PAUL Serge et POIGNANT, membres de la Commission des affaires économiques, de lenvironnement et du territoire ;
Les rapports publiés par la Délégation et par la Commission sont donc identiques. Seul le texte de la proposition de résolution est susceptible de différer dans le cas où la Commission déciderait damender le texte adopté par la Délégation.
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SOMMAIRE _____  
 
Pages
INTRODUCTION.................................................................... 9 
PREMIERE PARTIE : UN RENFORCEMENT OPPORTUN DE LA REGULATION ET DE LA COORDINATION...................................................................... 13 
I. UNE HARMONISATION ATTENDUE DES COMPETENCES DES REGULATEURS NATIONAUX.................................................................... 15 
A. Une indépendance accrue.....................................................16 
B. Des compétences étendues....................................................17 
II. UNE AGENCE EUROPEENNE DE COOPERATION DES REGULATEURS DONT LES CONTOURS DOIVENT ETRE PRECISES ......... 21 
 
A. Un débat ouvert sur la nécessité dune agence européenne.............................................................................22 
B. Des pouvoirs limités par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes..........................22
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III. UNE INDISPENSABLE COORDINATION DES GESTIONNAIRES DE RESEAU DE TRANSPORT.................................................................... 25 
A. Une organisation actuelle ayant montré ses limites : la panne sur le réseauE.ONen novembre 2006.................25 
B.  ................................................28Des propositions pertinentes 1) Lélaboration de codes commerciaux et techniques ............... 28 2) La planification des investissements ........................................ 29 
IV. UNE VOLONTE DAMELIORER LA COOPERATION REGIONALE..................................... 31 
A. Des initiatives actuelles diverses mais insuffisantes...........31 
B.  .....32Le cas de linterconnexion électrique France-Espagne 
C. Le nécessaire développement parallèle de la production dans chaque Etat membre................................34 
V. UNE DELICATE ARTICULATION DES COMPETENCES.............................................................. 37 
A. La nécessaire préservation des compétences régaliennes .............................................................................37 
B. Une répartition contestée des attributions respectives du régulateur national et des gestionnaires de réseau de transport ...........................................................................38 
DEUXIEME PARTIE : LA SEPARATION PATRIMONIALE : UNE PROPOSITION DISPROPORTIONNEE ............................................................ 41 
I. LE DISPOSITIF PRECONISE PAR LA COMMISSION EUROPEENNE .................................... 43 
A. Laboutissement de la libéralisation du secteur énergétique européen............................................................43 
B. Une fausse proposition alternative, lISO...........................47 
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C. Une réforme touchant les entreprises électriques et gazières de manière identique..............................................50 
D. Un traitement similaire pour les entreprises privées et publiques............................................................................51 
E. Une réciprocité exigée des pays tiers...................................52 
II. UNE ALTERNATIVE VIABLE ET RESPECTUEUSE DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE................................................................ 55 
A. Des critiques pertinentes à lencontre du modèle unique de la séparation patrimoniale..................................55 1)  ................................. 55Labsence de discriminations constatées 2) Une évaluation critiquable de limpact sur les prix et les investissements ........................................................................... 56 
B.  effective et efficace » adaptée auxUne régulation « objectifs poursuivis ...............................................................58 1) Des mesures organisationnelles et de promotion des investissements respectueuses des exigences européennes................................................................................ 58 a)  59La gestion des réseaux de transport........................................ b) Le développement du réseau et le pouvoir de prendre des décisions d'investissement................................................ 61 
2) Le souci de préserver la consolidation comptable des entreprises intégrées .................................................................. 63 
3) Une « troisième voie » de plus en plus crédible....................... 64 
TRAVAUX DE LA DELEGATION .................................... 67 
1) Audition, commune avec la Commission des affaires économiques, de lenvironnement et du territoire, de M. Andris Piebalgs, commissaire européen en charge de lénergie, le 12 décembre 2007 ........................................67 
2) Audition de M. Mario Monti, coordinateur de linterconnexion électrique entre la France et lEspagne, ancien commissaire européen, le 5 février 2008 ........................................................................................89 
3) Réunion de la Délégation du 13 mai 2008 ............................97 
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PROPOSITION DE RESOLUTION ................................. 101 
ANNEXES............................................................................. 105 
Annexe 1 : Liste des personnes entendues par le groupe de travail ..............................................................................107 
Annexe 2 : Réponse de Gazprom au questionnaire des rapporteurs..........................................................................111 
INTRODUCTION 
Mesdames, Messieurs,
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Le « troisième paquet énergie » présenté par la Commission européenne en septembre 2007, constitue une nouvelle étape de la libéralisation du marché intérieur de lénergie.
Dépourvue de compétences propres en matière énergétique, la Commission européenne a, dans un premier temps, étendu son pouvoir dinitiative sur la base de ses compétences en matière de marché intérieur et de concurrence. Par la suite, elle sest également appuyée sur les compétences partagées dont elle dispose dans le secteur de lenvironnement et cest dailleurs à ce titre quelle vient de présenter, en janvier 2008, un « paquet énergie-climat ». Finalement, le traité de Lisbonne en cours de ratification dans les Etats membres fait de lénergie un domaine à part entière de l'Union européenne en consacrant, à larticle 4, paragraphe 2, le partage des compétences avec les Etats membres en ce domaine.
Les premières directives ont été adoptées en 1996 pour lélectricité (96/92/CE) et en 1998 pour le gaz (98/30/CE). Un approfondissement de la libéralisation a ensuite été enregistré avec les directives 2003/54/CE et 2003/55/CE de juin 2003. Ces deux premiers « paquets » organisent louverture du marché de lénergie en prévoyant le libre choix du fournisseur pour les consommateurs, la liberté détablissement pour les producteurs et le droit daccès dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires pour tous les utilisateurs des réseaux de transport et de distribution. Pour y parvenir il est notamment précisé que les entreprises intégrées  celles qui assurent simultanément des fonctions de production, de transport et de distribution  peuvent conserver lessentiel de leurs droits patrimoniaux, mais doivent séparer juridiquementles entités en charge des activités du transport et de la distribution. En France, ces dispositions ont abouti à la création de RTE(Réseau Transport dElectricité) et dERDF(Electricité Réseau Distribution France) ainsi que de deux filiales deGaz de France:
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GRTgaz  pourle transport et, depuis le 1erjanvier 2008,GrDF en charge de la gestion du réseau de distribution gazier. De son côté, le groupeTotal, qui gère 12 % du réseau de transport gazier dans notre pays, a crééTIGF, filiale à 100 % du groupe.
Dans une communication du 10 janvier 2007 intitulée « Une politique de lénergie pour lEurope », la Commission européenne a dressé le bilan de la mise en uvre des deux premiers « paquets ». Selon elle, en dépit des progrès accomplis, lachèvement du marché intérieur de lélectricité et du gaz est loin dêtre atteint. Les principaux problèmes relevés à la suite dune enquête sectorielle ouverte par la direction générale Concurrence en juin 2005 seraient les suivants :
- le degré élevé de concentration du marché ;
- lintégration verticale de loffre, de la production et de linfrastructure, qui empêche un accès équitable aux infrastructures ;
- linsuffisante intégration des marchés, qui restent nationaux ;
- le manque de transparence ;
- des mécanismes de formation des prix peu clairs et la persistance de tarifs réglementés ;
- des mécanismes déquilibrage qui favorisent les opérateurs historiques ;
- des marchés de détail encore trop peu compétitifs.  
Sappuyant sur ce bilan, le Conseil européen du printemps 2007 a invité la Commission à proposer de nouvelles dispositions normatives.
Le « troisième paquet énergie » vise à répondre à cette attente. Selon les propres mots de M. Andris Piebalgs, commissaire européen en charge de lénergie, lors de son audition à l'Assemblée nationale le 12 décembre 2007, «tout commence et tout finit par le marché intérieur». Le principal objectif est lexistence dun seul marché de lénergie impliquant, à terme, un réseau électrique et gazier européen.
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On peut légitimement sinterroger sur la pertinence dun tel objectif. Lexemple des Etats-Unis, où le marché énergétique est divisé en trois zones distinctes, prouve que, même dans une structure fédérale, le marché unique ne constitue pas la solution ultime. En Europe, plusieurs initiatives régionales témoignent dune approche de lintégration par des avancées graduelles (3 initiatives dans le domaine du gaz et 7 dans celui de lélectricité) : même si lintégration des marchés à cette échelle réduite donne des résultats encourageants, en particulier pour la « Région Centre-Ouest » de lélectricité qui associe la France, lAllemagne et le Benelux, elle permet aussi de constater que les divers partenaires montrent quelques réticences face à des propositions visant à une intégration plus poussée.
Consciente que le marché unique nest imaginable quà long terme, la Commission européenne se contente de préconiser de nouvelles dispositions permettant, selon elle, de favoriser une telle évolution.
Ce « paquet énergie » regroupe ainsi quatre propositions de règlement et une proposition de directive :
- la proposition de règlement concernant les conditions daccès aux réseaux de transport du gaz naturel (E 3642) ;
- la proposition de directive concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (E 3643) ;
- la proposition de règlement instituant une Agence de coopération des régulateurs de lénergie (E 3644) ;
- la proposition de règlement sur les conditions daccès au réseau pour les échanges transfrontaliers délectricité (E 3645) ;
- et la proposition de règlement sur les conditions daccès aux réseaux de transport de gaz naturel (E 3646).
En fait, il sagit surtout de mettre en uvre deux types de mesures. Les premières visant à un renforcement de la régulation et de la coordination apparaissent nécessaires et opportunes ; en revanche, les secondes, tendant à imposer comme modèle unique la séparation patrimoniale des entreprises intégrées, constituent
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