Rapport d'information fait au nom de la commission des affaires européennes sur la politique européenne de sûreté nucléaire

De
Le présent rapport d'information formule plusieurs propositions pour une évolution de la législation européenne en matière de sûreté nucléaire. En dépit de la création de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) et la signature du traité Euratom dans les années 50, et malgré la coopération existante entre les autorités nationales de sûreté nucléaire, le rapport observe que les politiques nucléaires civiles ont longtemps été menées au niveau national. Il constate néanmoins que l'Europe de la sûreté nucléaire commence à s'affirmer, plus particulièrement depuis l'adoption de la directive du 25 juin 2009 dite « sûreté nucléaire ». Estimant que l'Union européenne « est le terrain naturel d'une politique de sûreté dépassant le strict cadre des Etats » et alors que le rapport présente les premières conclusions de l'accident de la centrale de Fukushima, la mission préconise de développer la politique européenne de sûreté nucléaire. Afin de donner plus de portée aux propositions des rapporteurs, la commission des affaires européennes du Sénat a conclu au dépôt d'une proposition de résolution européenne favorable à une Europe de la sûreté nucléaire plus développée.
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N° 561
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 mai 2011
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) européennedesûreté nucléaire,
Par MM. Jean BIZET et Simon SUTOUR,
Sénateurs.
sur
la
politique
(1) Cette commission est composée de :M. Jean Bizet, président ; MichelMM. Denis Badré, Pierre Ber nard-Reymond, Billout, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; Baylet, Didier Boulaud, hel Badinter, Jean-MicMM. Robert Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard Césa r, Christian Cointat, Mme Roselle Cros, M. Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Jean-François Humbert, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, François Marc, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Ca therine Tasca, M. Richard Yung.
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S O M M A I R E
Pages
INTRODUCTION.................................... .5....................................................................................
I. UNE POLITIQUE EUROPÉENNE QUI A DU MAL À S’AFFIRMER................................. 7
A. UN « PRÉ CARRÉ » DES ÉTATS QUI S’APPUIE SUR LE PRINCIPE DE LA RESPONSABILITÉ DE L’OPÉRATEUR ET DES AUTORITÉS DE RÉGLEMENTATION NATIONALES ...................................................................................... 7 1. Un enjeu au cœur de la souveraineté nationale....................................................................... 7 2. Une approche à peine tempérée par le cadre international de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA)................................................................................................. 8
B. UN CADRE JURIDIQUE EUROPÉEN LÉGER......................................................................... 10
1. Le traité Euratom................................ 1..0.................................................................................. 2. La jurisprudence de la Cour de justice.................................................................................... 12
C. UNE APPROCHE EUROPÉENNE PAR LE BAS : L’INTENSE ET EFFICACE COOPÉRATION DES AUTORITÉS NATIONALES ................................................................ 12 1. L’ancienne coopération des exploitants.................................................................................. 13 2. L’émergence d’un pôle des autorités de sûreté........................................................................ 13
II. VERS UN APPROFONDISSEMENT DE LA DIMENSION EUROPÉENNE DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE ...............15......................................................................................
A. DES PROGRÈS TRÈS SENSIBLES DEPUIS DEUX ANS........................................................ 15
1. Une avancée majeure : la direct ive « sûreté » du 25 juin 2009............................................... 15 2. La proposition de directive relative à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs..................................................6 1............................................................................ 3. Les récents travaux de WENRA............................................................................................... 17
B. LES CONSÉQUENCES DE L’ACCIDENT DE FUKUSHIMA ................................................. 18
1. Des premiers enseignements délicats...................................................................................... 18 2. Les nouvelles orientations du Conseil européen...................................................................... 18 3. Les tests de résistance................0.. 2...........................................................................................
C. JUSQU’OÙ ALLER PLUS LOIN ? ............................................................................................ 20
III. LES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS............................................................... 23
A. SOUTENIR LA PROPOSITION DE DIRECTIVE « DÉCHETS » ............................................. 23
B. PÉRENNISER LES TESTS DE RÉSISTANCE.......................................................................... 23
C. REMETTRE SUR LE MÉTIER LA DIRECTIVE « SÛRETÉ » DU 25 JUIN 2009 .................... 24
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D. TENIR COMPTE DE LA DIMENSION SÉCURITÉ ................................................................. 26
E. FAIRE DE L’ENSREG LE PIVOT DE L’EUROPE DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE ................. 27
CONCLUSION..................................................................................................... .13........................
EXAMEN EN COMMISSION................3 3......................................................................................
ANNEXE I - Proposition de résolution européenne n° 560 (2010-2011).................................... 35
ANNEXE II - Liste des personnes auditionnées.......................................................................... 37
Mesdames, Messieurs,
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Ce rapport sur les aspects européens de la sûreté nucléaire a été imaginé par vos co-rapporteurs avant la catastrophe de Fukushima. Plusieurs raisons nous y poussaient. Depuis l’adoption de la directive du 25 juin 2009 dite « sûreté nucléaire »1, l’Europe de la sûreté nucléai connaît un élan inédit re après des décennies d’inertie. Une propositi on de directive relative à la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs est sur la table des négociations depuis novembre 2010 et la refonte des textes européens relatifs à la radioprotection est annoncée.
Ce rebond législatif coïncide av ec une intensification de la coopération entre les autorités nationales chargées de la sûreté nucléaire et un renouveau de l’industrie nucléaire, plusieurs dizaines de pays dans le monde ayant marqué leur intérêt pour cette source d’énergie. Ce contexte est à l’origine de la demande par les industriels d’une plus grande harmonisation des règles de sûreté et de certification.
L’accident de Fukushima, qui n’est toujours pas circonscrit plus de deux mois après le sé isme intervenu au Japon le 11 mars dernier, ne fait que renforcer l’actualité de ce sujet en plaçant la question de la sûreté au cœur du débat sur l’avenir du nucléaire. Plus encore que la catastrophe de Tchernobyl en 1986.
Que l’on soit pour ou contre l’énergie nucléaire, la sûreté doit figurer au premier rang des priorités euro péennes. Car même les pays qui souhaiteraient sortir du nucléaire ne pourraient le faire du jour au lendemain.
Surtout, il n’est plus possible d’im aginer un nucléaire à deux vitesses ou «low cost». Ce modèle économique est La sûreté est désormais révolu. l’avantage compétitif numéro un.
Inquiète, l’opinion publique attend des répon ses crédibles, sans fards. Aborder la sûreté nucléaire dans un cadre exclusivement national ne sera pas suffisant. Même pour la France qui peut se prévaloir très certainement du plus
1 un cadre communautaire 2009/71/Euratom du Conseil du 25 juin 2009 établissant Directive pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires.
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haut niveau de sûreté dans le monde, de part la qualité de ses centrales et l’indépendance reconnue de son Au torité de sûreté nucléaire (ASN). Une vision strictement nationale apparaît d’autant plus dépassée que les précédents de Tchernobyl et de Fukushima ont montré qu’un accident nucl éaire avait un retentissement sur l’ensemble de la filière dans le monde, indépendamment des situations très contrastées dans ch aque État (choix technologiques, choix des sites, organisation de la sûreté, législations).
Tout l’enjeu d’une approche européenne est de parvenir à tirer vers le haut le niveau de sûreté dans chaque État membre, voire dans les pays voisins. Pour réussir, plusieurs éc ueils sont à éviter : braqu er des États qui demeurent libres de déterminer la composition de leur bouquet énergétique, multiplier les effets d’annonce, politiser un dossier avant tout technique, déresponsabiliser des acteurs nationaux et locaux qui sont et doivent rester en première ligne.
Le présent rapport essa ie de tracer quelques perspectives pour une évolution du cadre génér al de la législation européenne en matière de sûreté. A cet égard, le Conseil européen des 24 et 25 mars 2011 a demandé à la Commission européenne de lui proposer avant la fin de 2011 des améliorations du cadre législatif en matière de sûreté.
En revanche, ce rapport n’a pas pour ambition de dresser un état des lieux de la filière nucléa ire, d’évaluer le niveau de sûreté des centrales françaises et européennes ou encore moins de définir des normes de sûreté. D’autres travaux parlementaires, notamment dans le cadre de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, sont en cours.
Pour donner une plus grande portée à leurs propositions, vos rapporteurs ont conclu au dépôt d’une proposition de résolution européenne1.
1n° 560 (2010-2011) sur la politique européenne de sûretéProposition de résolution européenne nucléaire.
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I. UNE POLITIQUE EUROPÉENNE QUI A DU MAL À S’AFFIRMER
Les apparences pourraient laisser croire que la sûreté nucléaire est soumise à un ensemble de règles intern ationales et européennes robustes. Dès les années 50, la création de l’Agence internationa le de l’énergie atomique (AIEA)1et la signature du traité Euratom2ont placé le nucléaire civil sous des auspices multilatéraux. En réalité, les possibilités ouvertes par ce cadre en matière de sûreté n’ont été exploitées que très partiellement.
Coincée entre l’activité internationale de l’Agence internationale de l’énergie atomique et des États membres jaloux de leur souveraineté nationale dans un domaine stratégique, l’Europe de la sûreté nucléaire ne s’est affirmée que récemment et par des voies détournées.
A. UN « PRÉ CARRÉ » DES ÉTATS QUI S’APPUIE SUR LE PRINCIPE DE LA RESPONSABILITÉ DE L’OPÉRATEUR ET DES AUTORITÉS DE RÉGLEMENTATION NATIONALES
1. Un enjeu au cœur de la souveraineté nationale
M. André-Claude Lacoste, président de l’Autorité de sûreté nucléaire française (ASN), a soulign é à l’intention de vos rappor teurs combien les politiques nucléaires civiles à travers le monde avaient été bâties sur une base essentiellement nationale.
L’histoire l’explique en grande partie, les développements militaires du nucléaire ayant précédé les utilis ations civiles. L’ensemble de la filière en a été marqué.
Il faut ajouter à cela les enjeux de sécurité, de souveraineté et d’indépendance qui se trouvent derrière les utilisations civiles de l’énergie nucléaire. Ils ont naturellement poussé les États, européens ou non, à écarter autant que possible toute ingérence extérieure.
La plupart des États, notamment la France, ont ainsi construit leur filière nucléaire en s’attachant à se dém arquer des filières concurrentes (choix 1Créée en 1957, l’AIEA est une organisation internationale sous l’égide des Nations unies. Elle a pour mission de promouvoir les usages pacifiques de l’énergie nucléaire et de limiter le développement de ses applications militaires. 2Le tatomique (CEEA ou Euratom) a été l’énergie  de instituant la Communauté européenne ité  ra signé à Rome le 25 mars 1957 en même temps que le traité instituant la Communauté économique européenne.
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des standards, des modèles de réacteurs…). Cela a rendu encore plus difficile l’établissement de standards de sûreté transposables. La Corée du Sud, qui développe en ce moment sa filière, semble adopter une stratégie similaire.
Cette construction hist orique est lourde et difficile à faire évoluer. Il a fallu attendre la catastrophe de Tchernobyl en 1986 pour qu’une première inflexion s’amorce.
2. Une approche à peine tempérée par le cadre international de l’Agence internationa le de l’énergie atomique (AIEA)
L’AIEA est le cadre international principal en matière de sûreté nucléaire1. Alors que sa création remonte à 1957, ce n’est qu’en 1986, après la catastrophe de Tchernobyl, que les premières conventions intéressant la sûreté nucléaire civile ont été adoptées pa r la conférence générale de l’AIEA.
Elles sont au nombre de quatre :
– la Convention sur la sûreté nucléaire (CSN) : elle concerne les réacteurs électronucléaires civils. Elle fixe un certain nombre d’objectifs de sûreté et définit des mesures visant à les atteindre ;
– la Convention commune sur la sûreté de la gestion des déchets et du combustible usé : elle est le pendant de la CSN pour la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ;
– la Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique : elle a pour obje t de faciliter les coopérations entre les pays dans le cas où l’un d’ entre eux serait affecté par un accident ayant des conséquences radiologiques ;
– la Convention sur la notification rapide en cas d’accident nucléaire : elle est entrée en vigueur en octobre 1986, six mois après l’accident de Tchernobyl.
La CSN est la plus importante. Adoptée le 17 juin 1994 dans le cadre d’une conférence diplomatique convoquée par l’AIEA et ouverte à la signature le 20 septembre 1994, elle est entrée en vigueur le 24 octobre 1996. 72 États y sont partie contractante, ainsi que la Communauté européenne de l’énergie atomique.
1l’OCDE. Elle joue un rôle d’expert et re de  On citera aussi l’Agence pour l’énergie nucléai d’espace de réflexion. Mais elle n’a pas d’activité normative.
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Article 1erde la Convention sur la sûreté nucléaire (CSN)
Les objectifs de la convention sont les suivants :
i) atteindre et maintenir un haut niveau de sûreté nucléaire dans le monde entier grâce à l’amélioration des mesures national es et de la coopération internationale, et notamment, s’il y a lieu, de la coopération technique en matière de sûreté ;
ii) établir et maintenir, dans les installati ons nucléaires, des défenses efficaces contre les risques radiologiques potentiels afin de pro téger les individus, la société et l’environnement contre les effets nocifs des rayonnements ionisants émis par ces installations ;
iii) prévenir les accidents ayant des conséquences radiologiques et atténuer ces conséquences au cas où de tels accidents se produiraient.
Quelle est leur force juridique ?
Elles n’ont pas de force contraignante et reposent sur l’engagement des États à les respecter. Les seuls mécanismes un peu contraignants consistent en une obligation de rapport de chaque État partie devant les autres membres de l’AIEA.
A côté de ces conventions, l’AIEA a développé à partir de 1996 des normes de sûreté et de sécurité1 la forme de principes ou de guides. Là sous encore, ces normes ne sont pas juridiquement contraignantes2, les États parties étant seulement fortement incités à les respecter. A cette fin, l’AIEA a mis en place divers mécanismes d’évaluation des politiques de sûreté par les pairs. Toutefois, ces revues par les pairs («peer reviews»)3ne sont déclenchées qu’à la demande de chaque Éta t partie. Il n’y a pas d’ obligation ou de périodicité imposée.
Ces réserves ne signifient pas que le rôle de l’AIEA est marginal. Les États parties, ou en tout cas l’immense major ité d’entre eux, ne peuvent pas ne pas en tenir compte. La pression des pair s est forte dans une matière où les
1La sécurité  la lutte contre les actes de malveillanceest distincte de la sûreté. Elle a pour objet ou les trafics. 2 safety requirements General », distingue les « On fundamentals Safety dont d » les « écoulent les « Specific safety requi rements » et les guides. 3 États parties. Il en existe de différents Ces équipes sont composées d’experts de l’AIEA et des types : les Integrated Regulatory Review Service (IRRS) sur le cadre de sûreté des pays, les Operational Safety Review Team (OSART) pour l’ examen de la sûreté des centrales nucléaires proprement dites.
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échanges et la coopération entre les pays, les expl oitants et les industriels sont très riches1.
Mais le cadre est lâche, d’autant plus que les grands principes de la CSN en matière de sûreté laissent aux États membres et aux opérateurs la responsabilité première des installations. Ce prin cipe est fondamental puisqu’il constitue la première garantie que les responsables de terrain mettent en œuvre tout ce qui est possible pour assurer le plus haut niveau de sûreté. Il est à la source d’une culture de la sûret é diffusée à tous les échelons.
Ces principes excluent aussi catégoriquement qu’une autorité autre que nationale puisse décider de la création, de la suspension ou de l’arrêt d’un réacteur.
L’état d’esprit des États peut se résumer ainsi : oui à des objectifs de sûreté ou des lignes directrices, oui à plus de coopération et d’échanges, non à des normes contraignantes ou à des contrôles extérieurs imposés. Les États-Unis ont d’ailleurs déclaré récemment qu’ils s’opposeraient à des normes contraignantes de l’AIEA.
B. UN CADRE JURID IQUE EUROPÉEN LÉGER
1. Le traité Euratom
Le traité Euratom de 1957 aurait pu être la base d’une politique européenne de sûreté nucléaire ambitieus e. Les termes de ce traité témoignent de l’ampleur de vue de ses rédacteurs, même si la sûreté nucléaire n’apparaît pas en tant que telle. Un chapit re entier est consacré à la protection sanitaire2.
Article 2 du traité CEEA
Pour l’accomplissement de sa mission, la Communauté doit, dans les conditions prévues au présent traité : a) développer la recherche et assurer la diffusion des connaissances techniques ; b) établir des normes de sécurité unifor mes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs et veil ler à leur application ;
-1Voir le I. C. ci après. 2 Chapitre III du titre II (articles 30 à 39).
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 c) faciliter les inves tissements et assurer, notamment en en courageant les initiatives des entreprises, la réalisation des installations fondam entales nécessaires au développement de l’énergie nucléaire dans la Communauté ; d) veiller à l'approvisionnement régulier et équitable de tous les utilisateurs de la Communauté en minerais et combu stibles nucléaires ; e) garantir, par les contrôles appropriés, que les matières nucléaires ne sont pas détournées à d'autres fins que celles auxquelles elles sont destinées ; f) exercer le droit de propriété qui lui est re connu sur les matières fissiles spéciales ; g) assurer de larges débouchés et l’accès aux meilleurs moyens techniques, par la création d’un marché commun des matériels et équipements spécialisés, par la libre circulation des capitaux pour les investissements nucléaires et par la liberté d’emploi des spécialistes à l’intérieur de la Communauté ; h) instituer avec les autres pays et avec les organisations internationales toutes liaisons susceptibles de promouvoir le progrès dans l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire.
Pourtant, force est de constater qu’aucun encadrement communautaire de la sûreté nucléaire ou de la gestion des déchets et du combustible usé ne verra le jour avant l’adoption de la directive 2009/71/Euratom du Conseil du 25 juin 2009 établissant un cadre communauta ire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires (direc tive « sûreté »).
Certes, il serait inexact d’affirmer que la sûreté fut totalement ignorée pendant plus de cinquante ans.
La CEEA s’est ainsi dotée d’un cadre robuste en matière de radioprotection1. Ainsi, sur le fondement des articles 31 et 32 du traité, les premières normes de base relatives à la protection sanitaire contre les rayonnements ionisants, quell e que soit leur source, ont été établis dès 1959. Le principal texte en vigueur au jourd’hui est la directive du Conseil 96/29/Euratom du 13 mai 1996. Cette directive prévoit notamment que les États membres sont tenus de s oumettre à un régime de déclaration et d’autorisation préalable certaines pratiques présentant un risque dû aux rayonnements ionisants ainsi que de veiller à la radioprotection de la population en situation norma le. D’autres textes existent2. La Commission
1La radioprotection est un ensemble de mesures de stinées à assurer la protection de l’homme et de son environnement contre les effets néfastes des rayonnements ionisants t out en permettant de les utiliser. 2Directive 97/43/Euratom du 30 ju 1997 relative à la protection sanitaire des personnes contre in les dangers des rayonnements ionisants lors d expos itions à des fins médicales, directive 2003/122/Euratom du 22 décembre 2003 relative aux sources scellé es de haute activité, directive 90/641/Euratom du 4 décembre 1990 sur les travailleurs extérieurs et directive 89/618/Euratom du 27 novembre 1989 sur l’information du public dans le cas d’une urgence radiologique.
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