Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement

Sénat. Commission Des Finances, Keller Fabienne, Du Contrôle Budgétaire Et Des Comptes Économiques De La Nation

Description

Faute d'appliquer correctement le droit communautaire de l'environnement, la France s'expose à de fortes pénalités financières. En effet, la Commission dispose de moyens juridiques pour lutter contre les manquements des Etats à leurs obligations communautaires : le risque financier pour la France est ainsi compris entre 109 millions et 1.2 milliard d'euros pour les seules condamnations forfaitaires, au titre de 10 affaires environnementales litigieuses. Ce rapport analyse les raisons de ces condamnations et estime nécessaire de changer de méthode pour éviter des sanctions pécuniaires potentiellement importantes et retrouver son crédit dans le domaine de l'environnement au niveau européen. Il formule 11 propositions pour y parvenir.

Sujets

• Droit de l'Union européenne
• Sanction
• Directive
• Cour de justice de l?Union européenne
• Commission européenne

Informations

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• Publié le: 01 mai 2006
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• Langue: Français

Extrait

N° 342
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
Annexe au procès-verbal de la séance du 10 mai 2006
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la Nation (1) sur les enjeux budgétaires liés au droit
communautaire de l’environnement,
Par Mme Fabienne KELLER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc
Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret,
Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François
Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban,
Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq,
MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre
Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut,
Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc,
Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Environnement. - 3 -
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS......................................................................................................................... 5
SYNTHÈSE DU RAPPORT ET DES PROPOSITIONS............................................................. 9
I. LES SANCTIONS PÉCUNIAIRES : UNE ÉPÉE DE DAMOCLÈS BUDGÉTAIRE
POUR LA FRANCE................................................................................................................. 13
A. LA COMMISSION DISPOSE DE MOYENS JURIDIQUES POUR LUTTER CONTRE
LES MANQUEMENTS DES ETATS À LEURS OBLIGATIONS
COMMUNAUTAIRES.............................................................................................................. 13
1. L’article 226 du traité instituant la Communauté européenne................................................. 13
2. L’article 228 du traité imuna 13
B. L’ARRÊT DIT DES « POISSONS SOUS TAILLE » : UN CHOC SALUTAIRE ? .................... 15
1. L’objet du litige : la mise en œuvre concrète des mesures communautaires............................ 15
2. Une affaire ancienne : un cas grave de « manquement sur manquement ».............................. 16
3. Les conclusions de l’avocat général : une interprétation extensive de l’article 228 du
traité instituant la Communauté européenne........................................................................... 17
a) La réaffirmation du pouvoir de pleine juridiction de la Cour en matière de fixation
des sanctions pécuniaires.................................................................................................... 17
b) La finalité des sanctions pécuniaires................................................................................... 17
c) La possibilité de cumuler somme forfaitaire et astreinte ..................................................... 18
4. L’arrêt de la Cour de justice : 20 millions d’euros de somme forfaitaire et 57,8
millions d’euros d’astreinte par période de six mois............................................................... 18
C. LA NOUVELLE « DOCTRINE » DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE
DEMANDE DE SANCTIONS PÉCUNIAIRES ......................................................................... 21
1. La communication du 13 décembre 2005 ................................................................................ 21
a) Les innovations contenues dans la communication de la Commission ................................ 21
b) Le mode de calcul de la somme forfaitaire et des astreintes................................................ 22
(1) Le mode de calcul de la somme forfaitaire............................................................................ 22
(2) Le mode de calcul des astreintes ......................................................................................... 22
c) Des effets qui dépendront de l’appréciation de la Cour de justice ....................................... 25
2. La position du commissaire européen chargé de l’environnement........................................... 25
D. LES DOSSIERS LITIGIEUX : UN COÛT POTENTIELLEMENT TRÈS ÉLEVÉ .................... 26
1. La France « en tête » pour les contentieux.............................................................................. 26
a) Situation générale ............................................................................................................... 26
b) Le domaine particulier de l’environnement......................................................................... 27
2. Un coût potentiellement très élevé........................................................................................... 28
II. LES CARENCES DES PROCÉDURES D’ÉLABORATION ET D’APPLICATION
DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE L’ENVIRONNEMENT............................................. 33
A. L’ÉLABORATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE L’ENVIRONNEMENT :
DES ENJEUX MAL APPRÉHENDÉS ...................................................................................... 33
1. Les études d’impact des directives : des lacunes à combler .................................................... 33
2. L’application différée dans le temps des textes communautaires : un effet
déresponsabilisant ?............................................................................................................... 35
3. Un déficit d’approche politique des projets de législation ...................................................... 36
a) Une approche gouvernementale trop administrative ? ......................................................... 36
b) Des relations renforcées entre le Parlement français et le gouvernement ............................ 37
c) Des relations encore insuffisantes avec le Parlement européen ........................................... 38- 4 -
B. LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES : DES EFFORTS RÉELS POUR
RÉSORBER LE RETARD AU COURS DES ANNÉES RÉCENTES ........................................ 39
1. L’Etat de la transposition des directives : une amélioration sensible au cours des
années récentes....................................................................................................................... 39
2. Tirer le meilleur parti du délai de transposition : un enjeu réel.............................................. 39
C. L’APPLICATION EFFECTIVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE
L’ENVIRONNEMENT : UN ENJEU FORT DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR
UN FAIBLE PILOTAGE........................................................................................................... 40
1. Le droit de l’environnement est essentiellement d’origine communautaire ............................. 40
2. Le pilotage pour appliquer le droit communautaire de l’environnement est-il
suffisant ? ............................................................................................................................... 42
3. Une question en suspens : les relations Etat/collectivités territoriales.................................... 44
III. CONCLUSION ET PROPOSITIONS ................................................................................... 47
EXAMEN EN COMMISSION...................................................................................................... 49
ANNEXES...................................................................................................................................... 55
ANNEXE N° 1 - LES DISPOSITIONS DU TRAITÉ INSTITUANT LA
COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE RELATIVES À LA POLITIQUE DE
L’ENVIRONNEMENT ................................................................................................................. 57
ANNEXE N° 2 - TABLEAU RETRAÇANT LES 24 DOSSIERS PENDANTS AU
TITRE DE L’ARTICLE 228 CE .................................................................................................. 63
ANNEXE N° 3 - ECLAIRAGES SUR QUELQUES DOSSIERS LITIGIEUX........................... 79
I. LES DATES DE CHASSE : UN CONTENTIEUX ENFIN CLASSÉ...................................... 80
II. NATURA 2000 : UN RÉTABLISSEMENT DE DERNIÈRE MINUTE ................................ 82
III. LES NITRATES EN BRETAGNE : UN PROBLÈME D’APPLICATION QUI
RISQUE DE COÛTER CHER ................................................................................................ 90
IV. LES EAUX RÉSIDUAIRES URBAINES : UNE ILLUSTRATION DES
CONTRAINTES PESANT SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES .................... 94
V. L’ETANG DE BERRE : UNE QUESTION D’APPLICATION D’UNE
CONVENTION INTERNATIONALE À TRAVERS LE DROIT