Rapport d'information fait au nom de la Délégation pour l'Union européenne sur la situation en Bosnie-Herzégovine

De
En 1995, les accords de Dayton mettaient un terme à quatre années de guerre en Bosnie-Herzégovine, qui auront fait 250000 morts et 2 millions de déplacés. Dix années après, où en est ce pays en matière de stabilité, d'état de droit et de progrès vers l'Union ? L'organisation institutionnelle du pays reste figée et les pouvoirs exceptionnels du Haut représentant sont plus que jamais utilisés pour imposer des lois ou sanctionner des dirigeants. Dix ans après la fin de la guerre, il semble nécessaire de passer d'un régime d'exception à une nouvelle étape où la Bosnie ne serait plus un Etat sous tutelle de la communauté internationale mais un pays indépendant coopérant librement avec l'Union européenne.
Publié le : dimanche 1 mai 2005
Lecture(s) : 10
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/054000418-rapport-d-information-fait-au-nom-de-la-delegation-pour-l-union-europeenne-sur-la
Licence : En savoir +
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Nombre de pages : 47
Voir plus Voir moins

N° 367
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 31 mai 2005
Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juin 2005
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation pour l’Union européenne (1), sur la situation de la
Bosnie-Herzégovine,
Par MM. Hubert HAENEL et Didier BOULAUD,
Sénateurs
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc,
Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ;
MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de
Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert Del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann
Gaillard, Paul Girod, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec,
Mmes Colette Melot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge
Vinçon.
Union européenne. - 1 -
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION......................................................................................................................... 3
I. LA BOSNIE-HERZEGOVINE, UN PAYS SOUS TUTELLE................................................. 5
A. UN CADRE INSTITUTIONNEL ISSU DES ACCORDS DE DAYTON ................................... 5
1. Un État central et deux Entités................................................................................................ 5
2. Une répartition des pouvoirs défavorable à l’État central...................................................... 6
3. Le rôle prééminent du Haut Représentant............................................................................... 7
B. UNE PRÉSENCE FORTE DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE, MALGRÉ
DES RÉDUCTIONS D’EFFECTIFS.......................................................................................... 9
1. La présence militaire internationale : de l’OTAN à l’Union européenne................................ 9
2. La mission de police de l’Union européenne........................................................................... 11
3. Une priorité commune : la lutte contre le crime organisé ....................................................... 12
C. DES RÉFORMES INTERNES DÉCISIVES 12
1. La réforme de la défense......................................................................................................... 12
2. La réforme de la police ........................................................................................................... 13
3. Le contexte politique............................................................................................................... 14
D. LES CONDITIONS POSÉES PAR LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE ET
L’UNION EUROPÉENNE......................................................................................................... 15
1. La coopération avec le tribunal pénal international................................................................ 15
2. Les conditions posées à l’ouverture d’un accord de stabilisation et d’association.................. 16
3. Le report de l’ouverture des négociations............................................................................... 18
II. DIX ANS APRÈS DAYTON : L’IMPÉRATIF D’UNE NOUVELLE ETAPE...................... 21
A. REDÉFINIR LES POUVOIRS DU HAUT REPRÉSENTANT................................................... 21
1. Des pouvoirs fortement critiqués par la Commission de Venise .............................................. 21
2. Faire du Haut Représentant un arbitre plus qu’un décideur 23
B. MODIFIER LA CONSTITUTION DE LA BOSNIE-HERZÉGOVINE ...................................... 24
1. Une Constitution sans adhésion citoyenne .............................................................................. 24
2. Redéfinir le cadre institutionnel.............................................................................................. 24
3. Simplifier l’organisation territoriale....................................................................................... 26
C. IMPLIQUER DAVANTAGE L’UNION EUROPÉENNE........................................................... 26
1. Améliorer la perception de l’Union européenne en Bosnie-Herzégovine................................. 27
2. Faire du Haut Représentant le représentant exclusif de l’Union européenne.......................... 28
3. Mettre en valeur le rôle de l’Union européenne en matière de défense ................................... 29
4. Impliquer davantage l’Union européenne dans le domaine économique 30
CONCLUSION.............................................................................................................................. 31- 2 -
EXAMEN EN DÉLÉGATION...................................................................................................... 33
AUDITION DE M. MICHEL BARNIER, MINISTRE DES AFFAIRES
ÉTRANGÈRES (EXTRAIT) ........................................................................................................ 37
RELATIONS DE LA FRANCE AVEC LA BOSNIE-HERZEGOVINE .................................... 39
PROGRAMME DE LA MISSION ............................................................................................... 41
CARTE DE LA BOSNIE-HERZÉGOVINE ................................................................................ 45- 3 -
INTRODUCTION
L’histoire récente de l’Europe a été marquée par la tragédie
des guerres nées de l’éclatement de l’ex-Yougoslavie qui, de juin 1991
à novembre 1995, ont opposé la Serbie et la Croatie et ravagé la Bosnie-
Herzégovine. Pendant ces conflits, 250.000 personnes ont perdu la vie et
2 millions de personnes ont été déplacées.
Si l’accord de paix pour la Bosnie-Herzégovine a été signé à Paris en
décembre 1995, les conflits armés dans les Balkans n’ont véritablement pris
fin qu’en 1999, après le bombardement de la Serbie et l’intervention de
l’OTAN au Kosovo, puis le départ du président serbe Slobodan Milosevic et la
tenue d’élections démocratiques en Croatie et en Serbie.
Dès la période de conflits terminée, et alors que l’Union européenne
s’impliquait dans la stabilisation militaire de la zone, la qualité de
« candidats potentiels à l’adhésion » a été reconnue aux cinq pays des Balkans
occidentaux, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, la Serbie-et-Monténégro,
l’ancienne république yougoslave de Macédoine (ARYM) et l’Albanie. Ces
déclarations ont été faites lors des Conseils européens de Cologne en juin 1999
et de Feira en juin 2000.
Puis, dans le contexte de l’élargissement de l’Union à 25 États
membres, le Conseil européen de Thessalonique de juin 2003 a réaffirmé, sous
la forme d’une déclaration, que les pays des Balkans avaient vocation à
devenir un jour membres de l'Union européenne et il a fixé un agenda pour
progresser sur la voie de l’intégration européenne.
Depuis, la Croatie a été reconnue comme pays candidat par le Conseil
européen de Bruxelles en juin 2004, avec la perspective d’une ouverture
prochaine des négociations d’adhésion, sous réserve d’une pleine coopération
avec le tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie. Pour les autres
pays des Balkans occidentaux, la progression vers l’intégration européenne est
moins avancée et se traduit par le lancement ou la négociation d’accords de
stabilisation et d’association (ASA). L’ASA avec l’ARYM est entré en
vigueur le 1er avril 2004. La Commission vient enfin de proposer l’ouverture
d’un ASA avec la Serbie-et-Monténégro le 12 avril 2005. - 4 -
Compte tenu des enjeux stratégiques de l’intégration des Balkans
dans l’Union européenne, notamment en termes de stabilité, votre délégation
pour l’Union européenne a souhaité faire le point sur l’évolution de ces pays,
en commençant par la Bosnie-Herzégovine, pays quelque peu délaissé de
l’actualité, qui tente actuellement de trouver des voies de progrès vers l’Union
européenne. Le présent rapport constitue une synthèse des enseignements tirés
de cette mission, qui s’est déroulée du 26 au 29 avril 2005. - 5 -
I. LA BOSNIE-HERZEGOVINE, UN PAYS SOUS TUTELLE
A. UN CADRE INSTITUTIONNEL ISSU DES ACCORDS DE DAYTON
1. Un État central et deux Entités
La Bosnie-Herzégovine (B-H) est un État fédéral composé de deux
Entités : la Fédération de Bosnie-Herzégovine (FB-H) et la Republika Srpska
(RS).
La Constitution de la Republika Srpska a été adoptée en 1992 en
tant que Constitution d’une entité séparatiste se proclamant État indépendant,
et basée sur la notion d’État unitaire.
La Constitution de la Fédération de Bosnie-Herzégovine a été
adoptée en tant que partie de l’accord de Washington du 18 mars 1994. Il
s’agit d’une Fédération décentralisée de dix cantons, dont cinq principalement
bosniaques, trois principalement croates et deux mixtes. En plus d’une
chambre élue au suffrage universel direct, une seconde chambre élue au
suffrage indirect, la Chambre des peuples, composée d’un nombre égal de
représentants croates et bosniaques se prononce à la majorité de ses deux
composantes pour « les décisions qui concernant les intérêts vitaux de l’un ou
de l’autre des peuples constituants ».
La Constitution de l’Etat de Bosnie-Herzégovine a été arrêtée
à Dayton en tant qu’annexe IV de l’accord paraphé à Dayton le
21 novembre 1995 et signé à Paris le 14 décembre 1995. La Constitution,
partie d’un traité de paix, n’a fait l’objet d’aucune participation des citoyens et
a été arrêtée et publiée dans une langue étrangère au pays, l’anglais. Elle
confirme l’existence des deux Entités, auxquelles elle confie l’essentiel des
pouvoirs, et désigne les bosniaques, les serbes et les croates comme les trois
peuples constituants. La Constitution institue une Chambre des représentants
et une Chambre des peuples comme seconde chambre et donne le droit de veto
à chacun des trois peuples constituants contre toute loi contraire à ses intérêts
vitaux. Elle institue également une présidence collégiale de trois membres
(serbe de RS, croate et bosniaque de FB-H).
Il faut ajouter que depuis l’arrêt de la Cour constitutionnelle de
erBosnie-Herzégovine, le 1 juillet 2000, les membres des trois peuples
constituants doivent jouir de l’égalité des droits dans l’ensemble du pays.
Après un accord entre les principaux partis politiques, le Haut Représentant a - 6 -
imposé en 2002 des amendements aux Constitutions de la Fédération et de la
Republika Srpska pour garantir, à tous les niveaux, les droits des trois peuples
constituants.
La Fédération de Bosnie-Herzégovine, dont le chef lieu est à
Sarajevo, représente 51 % du territoire et les deux-tiers de la population du
pays. La Republika Srpska, dont le chef lieu est à Banja Luka, représente 49 %
du territoire et un tiers de la population. La Fédération est peuplée très
majoritairement de bosniaques et de croates. La Republika Srpska est peuplée
à 90 % de Bosno-Serbes.
A ces deux Entités, il faut ajouter le corridor de Brcko, entre les
deux parties de la Republika Sprska, qui a été élevé au rang de district
autonome directement rattaché à l’État central par une décision du tribunal
arbitral ad hoc, en 2000.
2. Une répartition des pouvoirs défavorable à l’État central
La Constitution ne reconnaît que très peu de pouvoirs à l’État
central. Ces pouvoirs sont : la politique étrangère, le commerce extérieur, la
politique douanière, la politique monétaire, le financement des institutions, la
politique de l’immigration (réfugiés et droit d’asile), le droit international et
pénal entre les Entités et les relations avec Interpol, les moyens de
communication communs et internationaux, la réglementation des transports,
la circulation aérienne. Le seul tribunal prévu à l’échelon central est la
Cour constitutionnelle.
Une interprétation extensive des dispositions constitutionnelles a
cependant favorisé une extension des pouvoirs de l’État central.
La Constitution prévoit en effet que la Bosnie-Herzégovine est
compétente pour :
- toutes les autres questions prévues par les Entités ;
- toutes les questions en vue de préserver la souveraineté, l’intégrité
territoriale, l’indépendance politique et la personnalité internationale de la
Bosnie-Herzégovine.
Cette dernière disposition a été interprétée pour étendre les
compétences de l’État central dans le domaine de la justice (mise en place
d’une Cour d’État de la Bosnie-Herzégovine), de la défense, et des services de
renseignement. Pour les impôts indirects, ce sont les Entités qui ont transféré
ces pouvoirs. - 7 -
Le conseil des ministres central a donc vu son rôle renforcé par la
création de nouveaux ministères fédéraux (justice, finances et trésor, défense)
correspondant aux nouvelles compétences de l’État central.
Cependant, ces évolutions ne conduisent pas à une modification
profonde de l’équilibre institutionnel :
– le gouvernement central de Bosnie-Herzégovine comprend neuf
ministères, alors que le gouvernement de la fédération de Bosnie-Herzégovine
et le gouvernement de la Republika Srpka en comprennent chacun seize. Des
domaines comme l’intérieur, la santé, l’agriculture, le travail et la politique
sociale, l’urbanisme, les sciences et l’éducation, l’énergie, le sport et la
culture, échappent entièrement à la compétence de l’État central. Dans le
domaine de la justice, le ministère créé au niveau central n’emploie qu’une
vingtaine de personnes, et chaque Entité garde l’essentiel de ses compétences
avec son propre ministère.
– à cette répartition des compétences, qui laisse un faible pouvoir à
l’État central, s’ajoute une réelle complexité institutionnelle avec le maintien,
au sein de la fédération de Bosnie-Herzégovine, de ministères supplémentaires
dans chacun des dix cantons. On compte, pour certains domaines, treize
ministères (un pour l’État central, un pour chacune des deux entités, et un pour
chaque canton de la fédération), voire quatorze si on prend en compte le statut
spécifique du corridor de Brcko.
La structure institutionnelle complexe de la Bosnie-Herzégovine,
marquée par une dispersion des pouvoirs, entre l’État central et les Entités, et
au sein même des Entités, n’est pas favorable à la conduite de réformes
d’ampleur, pourtant nécessaires dans un pays encore marqué par la guerre et
ses conséquences. Ainsi, seul le Haut Représentant, institution créée par
l’accord de Dayton, mais n’ayant pas de légitimité démocratique puisque non
élu par la population de Bosnie-Herzégovine, dispose des pouvoirs nécessaires
pour faire progresser les réformes dans le pays.
3. Le rôle prééminent du Haut Représentant
L’accord de Dayton a créé le bureau du Haut Représentant chargé de
faciliter l’application de l’accord de paix. Initialement, sa mission, prévue à
l’annexe X de l’accord, n’était pas très précise.
La conférence de Bonn des 9 et 10 décembre 1997, en donnant une
nouvelle interprétation des dispositions de l’accord de Dayton, a renforcé la
position du Haut Représentant. - 8 -
Les pouvoirs de Bonn
Le « conseil de mise en œuvre de l’accord de paix » (« Peace Implementation
Council » ou PIC) est l’une des structures administratives du dispositif civil
d’application des accords de Dayton. Celles-ci ont été créées par les participants à la
Conférence internationale de Londres qui s’est tenue le 9 décembre 1995.
Les pouvoir du Haut Représentant ont été fixés par l’annexe 10 de l’accord-
cadre. En vertu de l’article 2, paragraphe 1 de cette annexe, ses tâches consistent
notamment à « surveiller la mise en œuvre du règlement de paix » et à « faciliter (…) la
résolution de tous les problèmes découlant de la mise en œuvre des aspects civils. » En
vertu de l’article 5 « le Haut Représentant est l’autorité décisionnaire sur le terrain pour
ce qui concerne l’interprétation de l’accord de mise en œuvre civile du règlement de
paix. »
Dans les conclusions de la Conférence de mise en œuvre de la paix qui a eu
lieu à Bonn en décembre 1997, le PIC a interprété l’article 5 comme permettant au Haut
Représentant de prendre « des actions à l’encontre des personnes exerçant des fonctions
publiques ou des responsables absents aux réunions sans motif valable, ou que le Haut
Représentant considère comme violant les engagements juridiques pris en vertu de
l’accord de paix ou des dispositions prises pour sa mise en œuvre. »
Dans une résolution 1144 de 1997, le Conseil de sécurité des Nations unies a
« appuyé les conclusions de la Conférence de Bonn » et réaffirmé que c’est en dernier
ressort au Haut Représentant qu’il appartient sur le théâtre de statuer sur
l’interprétation de l’annexe 10 relative aux aspects civils de la mise en œuvre de
l’accord de paix. »
Source : ministère des affaires étrangères
Depuis la conférence de Bonn, le Haut Représentant impose des
textes législatifs et des sanctions.
Entre juin 2002 et juillet 2004, date des dernières statistiques
connues, le Haut Représentant a, en vertu des pouvoirs de Bonn, imposé
49 lois nouvelles et 82 modifications de lois existantes, créé ou modifié
12 institutions, procédé à 80 suspensions ou destitutions de personnes
(dont 65 pour le seul premier semestre 2004) et sanctionné à neuf reprises des
partis politiques.

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.