Rapport d'information fait au nom de la mission commune d'information sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011
Description
Le département du Var a vécu à seize mois d'intervalle, en juin 2010 et novembre 2011, deux inondations catastrophiques majeures. La première a causé 23 morts, 2 disparus et 1,2 milliard d'euros de dégâts. La seconde, qui s'est étendue sur plusieurs départements du sud de la France, 4 morts et entre 500 millions et 800 millions d'euros de dégâts. La mission d'information du Sénat, créée en janvier 2012, s'est fixée comme objectifs de comprendre les faits et d'analyser le fonctionnement des dispositifs de prévention et gestion de la crise et de l'immédiate après-crise.
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| Publié par | rapports-territoire-environnement |
| Publié le | 01 septembre 2012 |
| Nombre de lectures | 16 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 2 Mo |
Extrait
N° 775
SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 septembre 2012
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la mission commune d’information sur lesinondations qui se sont produites dans leVar, et plus largement, dans lesud-estde laFranceau mois denovembre 2011(1),
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT,
Sénateur.
( 1 ) C e t t e m i s s i o n c o m m u n e d ’ i n f o r m a t i o n e s t c o m p o s é e d e : Louis NègreM . r é s i d e n t ;, p Mme Marie-France Beaufils, MM. Ronan Dantec, Jean-Paul Fournier, Claude Haut, Jean-Jacques Lasserre, Mme Françoise Laurent-Perrigot, v i c e - p r é s i d en t s ; M . Pierre-Yves Collombat ; a p p o r t eu r, rMM. Claude Bérit-Débat, Jacques Berthou, Gérard César, Roland Courteau, Marc Daunis, Éric Doligé, Alain Dufaut, Hubert Falco, Mme Colette Giudicelli, MM. Michel Houel, Mme Christiane Hummel, MM. Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jean-Marc Pastor, Marcel Rainaud, François Trucy.
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S O M M A I R E
INTRODUCTION................................ 13.........................................................................................
TITRE PREMIER – LES FAITS............................................................................... 1..................7
I. LE VAR : UNE TERRE D’INONDATIONS............................................................................ 17 A. JUIN 2010 : UN ÉVÉNEMENT INOUÏ ..................................................................................... 17 1. Une pluviométrie intense, brève et localisée........................................................................... 17 2. Prévision et alerte : équipements insuf fisants ou vulnérables, état de l’art météorologique dépassé.........................24. ................................................................................ 3. Des services de secours partiellement neutralisés................................................................... 26 4. Des responsables qui prennent leurs responsabilités.............................................................. 26 5. Un bilan néanmoins très lourd............................................................................................82 ....
B. NOVEMBRE 2011 : UNE CRISE CLASSIQUE, UN DÉPARTEMENT SUR SES GARDES ......................................................................................................................... .......... 29 1. Un événement impressionnant mais prévisible........................................................................ 30 2. Un bon fonctionnement des outils de prévision....................................................................... 31 3. Des opérations de secours efficaces........................................................................................ 33
C. L’INONDATION : UN RISQUE MAJEUR BIEN VAROIS....................................................... 34
II. LES INONDATIONS DANS LE SUD-EST DE LA FRANCE............................................... 39
A. DIMENSIONS NATURELLES ET PHYSIQUES ...................................................................... 39 1. Submersions lentes et submersions rapides............................................................................. 39 2. Les phénomènes cévenols et karstiques................................................................................... 40 3. Fleuves côtiers et système rhodanien...................................................................................... 41 4. La Méditerranée et les crues..... 43..............................................................................................
B. DIMENSIONS HUMAINES...................................................................................................... 45 1. Un nouveau modèle d’occupation de l’espace......................................................................... 45 a) Urbanisation et développement économique ....................................................................... 45 b) Une population inconsciente du risque ............................................................................... 46 c) Quand les inondations deviennent un enjeu politique.......................................................... 48 d) Des cultures peu adaptées ................................................................................................... 49 e) L’apparition d’un nouveau risque : le ruissellement urbain ................................................. 50 2. L’exploitation des cours d’eau................................................................................................ 52
TITRE II – PROTÉGER LES TERRITOIRES INONDABLES................................................. 57
I. COURTE HISTOIRE DE L’ÉVOLUTION DES ATTITUDES FACE À L’INONDATION............................................................................................................57. ........
A. ANTIQUITÉ ET MOYEN-ÂGE : ENTRE VOLONTARISME SOCIAL ET FATALISME ................................................................................................................... .... 57 1. L’Antiquité, entre résignati on et activisme protecteur............................................................. 57 2. Un Moyen-Âge plus fataliste..................................................................................................59.
B. PÉRIODE MODERNE ET CONTEMPORAINE : RATIONALISME ET VOLONTARISME D’ÉTAT ................................................................................................ 59 1. Connaître les crues pour les mieux maîtriser.......................................................................... 59
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2. Un État ingénieur à défaut d’être urbaniste............................................................................ 61 C. LE TOURNANT DES ANNÉES 1980........................................................................................ 62 1. La décentralisation de l’urbanisme......................................................................................... 63 a) L’urbanisme, compétence de droit commun du bloc communal .......................................... 63 b) L’ombre tutélaire de l’État................................................................................................. . 63 (1) Les contrôles de droit commun : beaucoup d’ambition, peu de moyens.................................... 63 (2) Le plan de prévention des risques d’inondation (PPRI).......................................................... 64 2. La création du régime « catnat »............................................................................................. 66 a) Une lente maturation........................................................................................................ ... 66 b) La loi du 13 juillet 1982 ................................................................................................... .. 66 3. Une dimension devenue européenne........................................................................................ 68 a) Les inondations : un problème européen ............................................................................. 68 b) Une préoccupation concurrente : la protection du milieu aquatique .................................... 69
II. LA LOGIQUE DE LA PROTECTION................................................................................... 71
A. LE SYSTÈME DE PRÉVISION ET D’ALERTE ....................................................................... 71 1. La prévision : la technol ogie au service de l’anticipation....................................................... 71 a) Des acteurs nombreux......................................................................................................... 71 (1) Le réseau des Services de Prévisions des Crues (SPC)........................................................... 71 (2) Les autres acteurs de la prévision et les organismes de recherche............................................ 73 b) Des outils performants........................................................................................................ 75 (1) De la modélisation à l’alerte............................................................................................... 75 (2) Des avancées remarquables................................................................................................ 77 2. La vigilance et l’alerte... 80......................................................................................................... a) Le cadre juridique............................................................................................................... 80 b) Les dispositifs de vigilance................................................................................................ . 80 c) L’alerte et l’information de la population ........................................................................... 81 B. L’ORGANISATION DES SECOURS ........................................................................................ 82 1. La direction des opérations de secours : une compétence illusoirement partagée entre le maire et le préfet................28 ........................................................................................ a) La répartition des compétences entre le maire et le préfet ................................................... 82 b) La mission de coordination du préfet de zone ..................................................................... 83 c) Les renforts nationaux ...................................................................................................... .. 83 d) Les armées : une capacité de renforcement qui va se réduisant ........................................... 83 2. La planification des opérations de secours et de sauvegarde.................................................. 84 a) Le plan communal de sauvegarde (PCS) ............................................................................. 84 b) Le plan ORSEC (organisation de la réponse de sécurité civile) .......................................... 84 c) La coordination des PCS et des plans ORSEC .................................................................... 84 3. Les moyens de transmission en temps de crise........................................................................ 85
C. L’ASSURANCE ET LES RÉPARATIONS ................................................................................ 86 1. L’indemnisation par les sociétés d’assurances........................................................................ 86 2. Les indemnisations spéci fiques des filières économiques........................................................ 89 3. L’action en direction des col lectivités territoriales................................................................. 91 4. L’usage préventif du fonds « Barnier »................................................................................... 93
III. LA PRÉVENTION, ROUE DE SECOURS DE LA PROTECTION.................................... 97
A. L’ARME DE L’URBANISME ................................................................................................... 97 1. Identifier et mesurer le risque....................................................................................97. ............ a) Le « porter à connaissance » ............................................................................................... 97 b) Partager la connaissance du risque et fixer clairement le niveau d’exigence en matière de protection.......................................................................................................... 98 2. Les plans de prévention du risque d’inondation (PPRI) et la protection par les contraintes réglement aires d’urbanisme................................................................................. 99
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B. LA PRÉVENTION PAR L’AMÉNAGEMENT ..........................................................................101
C. L’ENTRETIEN DES COURS D’EAU........................................................................................102
D. INFORMER ET SENSIBILISER LA POPULATION : LA « CULTURE DU RISQUE » ..........103 1. Les documents d’information communaux sur les risques majeurs (DICRIM)4..01....................... 2. L’obligation d’information faite au ve ndeur ou au bailleur d un bien immobilier...................104 ’ 3. Les initiatives locales............................................................................................................1..50
E. LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION ................................................105 1. La fonction de pilotage au niveau central..............................05.1................................................ a) La direction générale de la prévention des risques (DGPR) ................................................105 b) Le Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) ....................................................................................................................... .106 2. Le pilotage opérationnel du préfet de département................................601................................. a) Le préfet et le schéma départemental ..................................................................................106 b) La commission départementale ...........................................................................................106 3. Main de fer dans un gant de nuage...................................................7......10................................
TITRE III – À L’ÉPREUVE DES FAITS.....................................................90...............................1
I. RETOUR D’EXPÉRIENCE SUR LES INONDATIONS VAROISES........................910............
A. LE RISQUE INONDATION OCCULTÉ PAR LE RISQUE FEUX DE FORÊTS.......................109
B. UN TERRITOIRE À FORT DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE............................................................................................................111 1. La pression démographique................................................................................................11....1 2. Une pression fonciè re durablement forte…................................................................2..11........... 3. … à laquelle a répondu un contrôle de légalité aléatoire...............................................211......... 4. La transformation des activités agricoles........................114........................................................
C. UN TERRITOIRE PEU PRÉPARÉ ............................................................................................114 1. Un risque non analysé4...............................................................11.............................................. 2. Une politique de prévention intermittente..........................................511..................................... 3. Des syndicats de rivière paralysés par le manque de soutien politique et de moyens financiers............................................................................611............................... 4. Des remblaiements inte mpestifs et mal contrôlés..............................................................7......11 5. Des services de sécurité civile peu sensibles au risque inondation.........................................711.
D. UN TERRITOIRE RÉACTIF MAIS QUI PEINE À S’ORGANISER .........................................118 1. Une capacité de réaction indéniable................118....................................................................... 2. Des améliorations significatives de la prévisi on et de l’alerte inondation après juin 2010.......................................................................................................118................ 3. Mais des progrès limités dans la mise à niveau réglementaire.........................................91......1. 4. Surtout une absence persistante de prise de conscience de la nécessité d’outils d’aménagement et d’entretien des cours d’eau dotés de réels moyens....911................................
II. Y A-T-IL UNE EXCEPTION VAROISE ?........121.....................................................................
A. LES LEÇONS DES AUTRES DÉPARTEMENTS DE L’ARC MÉDITERRANÉEN .................121 1. La crise majeure comme événement fondateur.....................................22..1................................. 2. Protection du milieu aquatique versus protection des populations....................215...................... 3. Protection du milieu aquatique versus usage économique de l’eau..1.82...................................... 4. La solidarité amont-aval...............................1..28........................................................................ 5. Des outils de prévention qui ne suscitent pas l’adhésion1...03......................................................
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B. PLUTÔT QU’UNE EXCEPTION VAROISE, UN RETARD DANS LA PRISE EN COMPTE DU RISQUE INONDATION..................................................131
TITRE IV – LES MARGES D’AMÉLIORATION DU DISPOSITIF ACTUEL DE LUTTE CONTRE L’INONDATION133.....................................................................................
I. LA GESTION DE LA CRISE................331...................................................................................
A. IL Y A CRISE ET CRISE ....................................................................................................... ...133 B. LES AMÉLIORATIONS TECHNIQUES ...................................................................................135 1. En matière de prévision..........................................................................................135................ a) Équiper le territoire en stations de mesures et en radars ......................................................135 b) Développer la recherche ..................................................................................................... 138 c) Renforcer la coordination entre les services de prévision des crues ....................................140 2. En matière d’alerte.............................................................................................................41....2 a) Systématiser la remontée d’information du terrain ..............................................................142 b) Le SAIP et ses retards...................................................................................................... ...143
C. PERFECTIONNER L’ORGANISATION DES SECOURS ........................................................143 1. La direction des opérations de secours43.1.................................................................................. a) La place du maire et le rôle de l’intercommunalité .............................................................144 b) Le rôle du sous-préfet.........................................................................................................144 c) L’intervention du préfet de zone .........................................................................................145 d) Adapter les documents de doctrine aux évolutions récentes ................................................145 2. La planification des opérations de secours et de sauvegarde..........................................146........ a) Les plans communaux de sauvegarde et les DICRIM..........................................................146 b) Les plans ORSEC et leur mise à jour ..................................................................................147 3. La disponibilité des moyens..................................................................................................1..47 a) Les moyens aériens décisifs en cas de crise grave...............................................................147 b) L’importance des renforts nationaux...................................................................................148 c) Les réserves communales de sécurité civile ........................................................................149 d) La formation.......................................................................................................................149 e) Faire preuve de bon sens.................................................................................................... .150
D. DES SYSTÈMES DE COMMUNICATION FIABLES, UNE INFORMATION COMPLÈTE ....................................................................................................................... .......151 1. L’information des élus et de la population sur le risque..1.15....................................................... a) Améliorer l’information de la population............................................................................151 b) L’Observatoire national des risques : l’enrichissement de la connaissance du risque..................................................................................................................................152 2. La communication en temps de crise........415............................................................................... a) Le durcissement indispensable des réseaux .........................................................................154 b) La qualité des messages......................................................................................................154 c) La rumeur ................................................................................................................... ........157 II. LA GESTION DE L’IMMÉDIATE APRÈS-CRISE................1.95.............................................
A. L’AIDE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ................................................................160 1. Le remboursement anticipé de TVA rendu automatique....1.06..................................................... 2. Clarifier ce qui fait l’ objet de l’indemnisation............................016............................................ 3. Fixer plus rapidement le taux de subvention au titre du programme 122216................................ 4. Améliorer la mobilisation et l’efficacité du programme 122.......................................613............ 5. Articuler le financement de la réparation et de la prévention16..4................................................
B. RECENTRER LE FONDS « BARNIER » ..................................................................................165
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C. LES ENTREPRISES ET LES EXPLOITATIONS AGRICOLES................................................165 1. Adapter les dispositifs assurantiels aux enjeux du retour à l activité..............................165........ ’ 2. Simplifier le régime des calamités agricoles...........................................................................617
D. RÉFORMER LE RÉGIME « CATNAT » ...................................................................................168 1. Le projet de réforme en cours d’élaboration.................................................................8..61........ 2. Responsabiliser les particuliers...............................................................................07.........1...... 3. Pour une gestion rationnelle du dispositif au plus près des assurés.......................................271.
TITRE V – RADIOGRAPHIE DE LA POLITIQUE FRANÇAISE DE PRÉVENTION DE L’INONDATION..1................7.5................................................................. I. UNE ÉTONNANTE AMNÉSIE COLLECTIVE…..................................175................................
A. LA MÉMOIRE QUI FLANCHE.................................................................................................175
B. RETOUR SUR LES RETOURS D’EXPÉRIENCES. ..................................................................178 1. La fonction sociale des retours d’expériences...................................8.7.1.................................... 2. Des retours d’expériences aux effets limités.........................82.1.................................................. II. PRÉSUPPOSÉS ET NON-DITS DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DE L’INONDATION EN FRANCE................................................................................7......18........
A. ASSURER UNE PROTECTION TOTALE DE LA POPULATION ET DES BIENS .................187
B. UNE AFFAIRE D’ÉTAT ET D’EXPERTS. ...............................................................................191
C. L’UNIVERS DE L’HARMONIE PRÉÉTABLIE ........................................................................192 D. UNE ENTREPRISE DE CAMOUFLAGE FINANCIER. ...........................................................192
E. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SOUS-TRAITANTES DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION ...................................................................................194
III. UN SYSTÈME AUTOBLOQUANT..............7.9...........................1.............................................
A. UN RISQUE RÉCURRENT TRAITÉ COMME EXCEPTIONNEL, UN RISQUE GÉNÉRAL TENU POUR PARTICULIER ET ALÉATOIRE ...............................197
B. DES OBJECTIFS QUI SE CONTRARIENT ..............................................................................200 1. Une volonté de protection générale et absolue sans définition de ses moyens.........................002 2. Une approche sectoriel le d’un problème global................................................20..1.................... a) Pour le risque naturel, une répartition des tâches entre le ministère de l’intérieur et le ministère en charge de l’environnement ......................................................................201 b) Une compétence protéiforme du ministère en charge de l’environnement...........................202 c) Un lien non systématique entre prévent ion du risque inondation, l’urbanisme et le logement.....................................................................................................................202 d) Pour les autres ministères, une préoccupation lointaine ......................................................203 e) La logique de silo des services déconcentrés ......................................................................203 f) L’éparpillement de la responsabilité locale .........................................................................205
C. POPULATION, ÉLUS, SERVICES DE L’ÉTAT : DES RELATIONS ANTAGONISTIQUES...............................................................................................................206 1. Services de l’État et élus.........................................................................026................................ 2. Élus et population....................902...............................................................................................
D. LE GLISSEMENT LENT DE LA RESPONSABILITÉ ..............................................................210
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1. Un paysage juridique difficile à cerner21..1................................................................................. 2. Jurisprudence administrative et civile versus législation21..2...................................................... a) Personne publique, responsable fonctionnel........................................................................212 b) Responsable donc pénalisé .................................................................................................21 4 c) La déresponsabilisation des propriétaires riverains .............................................................215 d) La déresponsabilisation des citoyens ..................................................................................216 e) Le jeu de bonneteau de la responsabilité .............................................................................218 3. La responsabilité pénale et ses fantômes.................................................................................812 a) La responsabilité pénale des décideurs publics et ses formes ..............................................218 b) Les fantômes de la responsabilité pénale des décideurs publics ..........................................220 4. Clarifier............................................................................................................................122...... E. UN FINANCEMENT INSUFFISANT ET IMPROVISÉ .............................................................223
F. UNE GOUVERNANCE ÉVANESCENTE .................................................................................227 1. Un État pilote privé de moyens........................................722....................................................... 2. Une gouvernance locale en construction.............22....9................................................................
TITRE VI – HABITER LES TERRITOIRES INONDABLES.........................................323..........
I. CHANGER DE PARADIGME..2.....33...........................................................................................
A. LA LEÇON DE SOMMIÈRES...................................................................................................233 1. Une ville née du Vidourle4............32............................................................................................ 2. Une ville contre le Vidourle...................................................................................532................. 3. Vivre avec le Vidourle...............................273..............................................................................
B. LE RISQUE COMME COMPOSANTE DU DÉVELOPPEMENT .............................................241
C. LE RISQUE EST L’AFFAIRE DE TOUS ..................................................................................243
II. SE DONNER LES MOYENS DE SES AMBITIONS.............................425................................
A. DÉFINIR LES OBJECTIFS ET LES HIÉRARCHISER .............................................................245 1. La hiérarchie des objectifs.....................................................................................245................. 2. Vous avez dit « protection » ?................................................................................................2.54 3. La prévention des inondations : une priorité pour tous........................................46.2.................. 4. Fixer par voie législative la notion de cours d’eau...................................................8........24......
B. ASSOCIER LA POPULATION..................................................................................................249 1. L’information et la participation des citoyens......................................................................49...2 a) Transmettre aux citoyens les documents administratifs communicables .............................249 b) Associer la population des communes sinistrées aux retours d’expérience .........................250 c) Diffuser l’information en amont plutôt qu’une fois les projets tout ficelés..........................251 d) Élargir les formes de la communication sur le risque ..........................................................253 2. Donner un plus grand rôle aux volontaires.........................................................2....55................ a) Les expériences étrangères.................................................................................................. 256 b) Un développement beaucoup trop limité.............................................................................259 c) Un renforcement nécessaire et urgent .................................................................................260
C. CHANGER LES RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES...................260 1. Rendre systématique l’information des élus en même temps que le préfet lors de l’alerte, et assurer le partage effectif de l’information disponible...........................162.... 2. Assurer la présence des élus dans les cellules de crise locales..............................................226.. 3. Créer et réunir régulièrement un comité de suivi post-inondations......................................62...2 4. Changer la conception des PPRI................................2.36............................................................ a) L’élaboration des PPRI : un acte commun de l’État et des collectivités territoriales ...........263
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b) Faciliter l’évolution des PPRI .............................................................................................2 65 c) Mieux prendre en compte le risque inondation dans les documents d’urbanisme ................267
D. STRUCTURER LA GOUVERNANCE ......................................................................................268 1. Accorder la majorité aux élus dans les comités de bassin et les conseils d’administ ration des agences de l’eau........................................................2.86.... 2. Généraliser les établissements pub lics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE) et les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB).....07...........2.................... 3. Assurer la cohérence de l’action au niveau du bassin versant................372................................. 4. La région, « chef de file » des acteurs du développement des territoires inondables...............274
E. FINANCER LA PÉRÉQUATION ENTRE TERRITOIRES INONDABLES ..............................274
F. L’INGÉNIERIE AU SERVICE DE LA RÉSISTANCE À L’INONDATION ..............................277 1. Maintenir une ingénierie publi que de qualité dans les régions à risque..................................772 2. Les techniques de const ruction en zones inondables...............................................................872
CONCLUSION : S’ORGANISER ET SE PROTÉGER POUR MIEUX HABITER LES TERRITOIRES INONDABLES82........................................................................................... 1
LES RECOMMANDATIONS ET PROPOSITIONS DE LA MISSION83.2...................................
EXAMEN EN RÉUNION392..............................................................................................................
CONTRIBUTION DES SÉNATRICES DU GROUPE COMMUNISTE, RÉPUBLICAIN ET CITOYEN....................................503................................................................
ANNEXES3.90.....................................................................................................................................
ANNEXE 1 - LES DISPOSITIFS DE VIGILANCE ET D’ALERTE...............................3.90........
ANNEXE 2 - LA DIRECTION DES OPÉRATIONS DE SECOURS.....3..17.................................
ANNEXE 3 - LES RÉSERVES COMMUNALES DE SÉCURITÉ CIVILE.......................23......1
ANNEXE 4 - HISTORIQUE DES MISSIONS DU FONDS « BARNIER »......25.3........................
ANNEXE 5 - LES PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES D’INONDATION (PPRI)................................923............................................................................................................
ANNEXE 6 - LES PLANS D’ACTIONS DE PRÉVENTION DES INONDATIONS (PAPI)333............................................................................................................................................
ANNEXE 7 - L’OBLIGATION D’ENTRETIEN DES COURS D’EAU : RAPPEL HISTORIQUE ET CADRE LÉGAL..................................3.....73.....................................................
ANNEXE 8 - LES INFORMATIONS INCOMBANT AUX MAIRES...................................343....
ANNEXE 9 - ÉLÉMENTS CARTOGRAPHIQUES ET ICONOGRAPHIQUES743.....................
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ANNEXE 10 - GLOSSAIRE...........................3....16.........................................................................
ANNEXE 11 - AUDITIONS DE LA MISSION COMMUNE D’INFORMATION SUR LES INONDATIONS SURVENUES DANS LE VAR ET PLUS LARGEMENT DANS LE SUD-EST DE LA FRANCE, EN NOVEMBRE 2011........................................................173.....
ANNEXE 12 - PERSONNES RENCONTRÉES PENDANT LES DÉPLACEMENTS RÉALISÉS PAR LE RAPPORTEUR ET LES MEMBRES DE LA MISSION773.........................
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