Rapport de l'Inspection des Finances sur l'entretien des routes de 1964.

De

Lallement (J), Mettas. Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0002623

Publié le : mercredi 1 janvier 1964
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'Cbjzt : Rappoht de. l'inApzction du Tïnancu 6uA Vzntn.zU.en du
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Note de présentation
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;••'••'• V'.' faite par K. Me±ia3, Inspecteur général des Finances, '• ''. .'•_
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concernant l'ensemble des rapports et des no te 3 établis par la nission
•_.;.:;,.•; d é l'InspectioI n générale des Finance s auprès des Services •'. -. •;
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^^&yp/àn Ministère des ïravaux'publics et des Transporto chargés de l'entretien des routes.
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II
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I
Les inquiétudes que suscite la dégradation progressive du réseau
routier national sont à l'origine de la mission dont, sur la suggestion dui
.Ministre de3 Travaux publics et des Transports, une brigade de l'Inspection •IliS
générale des Finances a été chargée auprès des services de la Direction deo
routes et des Ponts et Chaussées. Sans revenir sur le détail des observa-
tions consignées dan3 les rapports' et les notes'établis par les membres de
la brigade et notamment dans les deux notes d'ensemble de il. Lallemcnt, la
présente note s'efforcera seulement d'en dégager 1' enseignement r,ur lori
:I pointa essentiels, l'prganiaation et le fonctionnement dos c^rvicon, lo:: -
relations entre l'Etat et les collectivités locales, enfin et surtout ].'in-
1
suffisance des crédits alloués pour l entretien de a routes nationales en
n de s besoins . . ''•••,: . , •-I
•..';• •• L'Inspection générale des Finances a constaté que ni l'Administra- •".•
•'• tion centrale, ni les services extérieurs des Fonts et Chaussées ne disposent
\ d'une documentation comptable et statistique sur laquelle appuyer la gestion
l rationnelle du budget d'entretien des routes. . - . , .. ..;••' :
S uf dans de3 cas exceptionnels, celui des dégâts causés par lo geln
pendant l'hiver 1962-1963 par exemple, lo montant global dos crédits a
\ sur lo chapitra 35-21 est fonction do l'enveloppe 'budgétaire du i:inistc-rc
c'est--jL-diro de_c^3id6ratj^nj^?équiy brg j^éj\ér^lj^^a_non_jjarà doi -
_recei):-;c»3, Iï^n'y a a~liTbase ni inventaire'de l'état actuel dos routes, ni . .r
tj programme méthodique d'entretien. La plu3 grande part de3 sonmes disponibles.
H cot répartie à forfait tant au niveau national entre los départc-Eientr, par1
la Direction des rcutc3 qu'à l'échelon départemental entre les subdivisions'.
par l'ingénieur en chef. Seules des grosses réparations individualisées
.-donnent lieu à des attributions spécialenent déterminées. Une réserva est '•', '".i
en cutre constituée en début d'année pour foire face à des inpre"Vus. Léo
services estiment inutile de procéder H une analyse plus précise de leurs
besoins dont ils pensent que lu satisfaction se heurterait à l'insuffisancei de3 ressources nisc3 a leur disposition. • • ..•'.. ,-'.•
Cette analyse serait pourtant nécessaire pour donner l'assurance que
si les crcd.it3 sont insuffisants, l'emploi qui en est fait est du :roino le
meilleur possible. Le3 lacunes de la'documentation comptable et statistique
ne 3.a permettent p&a, elles font reposer le choix des pointa d'application
et de la nature dO3 travaux exécutés sur la connaiuacncc visuelle que lo:i
.ingénieurs, et notamment les aubdivisionnairea, ont do l'état de leur r-Jaeau,'1
.le plus souvent aana plan préétabli, ni contrôle systématique. La tenue-
d'une comptabilité analytique est limitée à des essais partiels. Loa prix
de revient ne sont pas calculés avec précision et ceux des travaux en ré^-ie •
et des travaux à l'entreprise ne peuvent pas être comparés. Bien que •' •.-.
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l'instruction ninistérielle qui réglemente la comptabilité des parcs data do :•"
•1948, ello est encore aal appliquée. La diversité constatée suivant loadé- ."-.
partenicnts dans la consistance du parc, dans la répartition du natéric-1 entre ';
.'le parc départemental et les subdivisions et d'ans l'emploi qui en est fait
correspond certainement à des différences dans les situations locales, nais ••.-...•;.
pour une part aussi dans la conception et la qualité de- la gestion* La n^jc—
rite des marchés est passée de gré à gré, sans toutefois qu'il y ait lieu, on ;"•
général, de contester la valeur des arguments d'opportunité qui fent écarter •'
la procédure régulière de l'appel d'offres. Pr contre, il y a quolqu'cxcon -^c
. dan3 l'usage des paiements sur facture ou sur n'raoirc ot il y'aurait ivr^r.tnro .
a grouper certaines commandes des subdivisions dans des' marchés do clientèle .O
.payses à l'échelon départemental. •.-..'•. ' . .... • -. . • .. ' . •••;"ï~.
.;•-;. : Sur ces différents points, un effort de réglementation et d'organisa- ;
tion paraît s'imposer. La direction des routes l'a d'ailleurs déjà entrepris."
. * . *.
1
'-'.."•. ' La situation décrite a d'autant plus d'inconvénients que les sorvic-.-a •;.--'
-.•extérieurs des Ponts et Chaussées partagent leurs activités, leurs resr.ouror-s •-:.:•
•'.}. et Ieur3 moyens en personnel et en matériel entre l'Etat, le d<Cparto:;y:r.t et •;..
':'•. le s communes . . •.-•...... • .••-. . . •.:.•:-
:•.•••:.-.;•••'•.•.:••••.:. E n l'absence de comptabilité analytique, les. pri x de revient n'étant :\-i
>.„•" pas calculés, la facturation des travaux faits pour les confines n'est -as .•.."•.-:
'-::'.BÛresient justifiée. Tantôt cesx font l'objet d'une subvention occulte '_':•',
;•;.:• de l'Etat dont le montant exact est d'ailleurs inconnu, tantôt au contraire •'•"-'..
:-•. on paraît inciter par des prix trop élevés les communes à s'adresser do pré- .;
•.•..-.". férenco à des entreprises privées. Dans l'ensemble, les communes recourent
:
.' relativement peu aux services des Ponts et Chaussées ; elles ont tendance à. ,-.-.*Ittilgffi
'.-•'acquérir elles-mêmes un matériel qui risque d'être nal utilisé, alors que ."••"/.V-;
••••;•' celui des Ponts et Chaussées n'est pas employé au plein.de sa capacité. De '."' ;
;.'.. toute façon, les conditions d'exécution des-travaux ne dor_icnt pas tcute-3 les
;.";•. garanti e s d'éconotnie désirables . • .'.• ••••••'.':•••. •.-..• . ,•.:'•"•.;
.'•. •.'••. . Dana les rapports entre l'Etat ot le département se produicicr.t -hiz '/':!:'."••'
.';. interférences qui empêchent de connaître la part que prend chacune do con ".:-."•.
W collectivités dans les charges supporedes et Ie3 prec^ationa reçuo3. La Ici . .
:/':met a la charge de l'ci^at la totalité des dépenses de personnel titulaire. - • •'.
::
;' :'.-L'aide que l'Etat, apporte ainsi au département est atténuée par lea partici-—.,'.:
;| ••^•:;V;^^v.^.•••••••:.
.':v.pations aux autres dépenses du service, qu'il en obtient dans une mesure "Ç_] ; Ê
••';'•. variable d'un département à l'autre. Peur ce qui concerne le personnel auxi-
c c
'••liaire et les achats de matériel, le partage des dépenses entre l'ïït^t 't ^ ..."."mi >-,'département n'est réglé que par l'usage local, suivant les dispositions du
•:.'• Conseil général et l'audience acquise auprès de lui par l'ingénieur en chef..'
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; :
,;,.':, :.- • . . Lea lacunes do la comptabilité analytique privent de signification .V-.7-/-':
;
:.•.;•.•.:"^ -.' réelle les résultats que fait apparaître la balance des comptes entre l'Elut ..•./':••'"•-V-i
;I Â V;••;••••••..•,;-••.•• .et le département : au surplus, les soldes, en général débiteurs pour le dé - • ;
'•'M^--'.'. „.•.'•'- partor.ent, font, raremen t l'objet d'un règlement effectif, Sans qu'il soit • :.:••.'•':':. •..-:
: 1 f
ï ^$ï0;\;- '•• possible d, attribuer une valeur absolue aux chiffres relevé-3 et aux calculs • -.^%^
I&^M-'n-'. effectués ' par l'Inspection générale des Finances, il paraît établi que. la- • ' -"^V-'^Vi
:: ; : ;
ïi' ' V ' ' voirie départementale bénéficie, malgré un trafic--plus faible, de prentitiono • ;-/-;:VI
r
?>/"..'B<'';',;:/;.:,.••• .'•'.• plu3 fortes avec des charges moins iourdes au mètre carr ; de chaussée qu>": leo •'••_•.;.\v
r :
.^%';^,;J->^;V.\ .'•-. routes nationales et qu'elle est mieux entretenue."'" L a pénurie do rezzouraz ............
; :
-;;?.;yvr';•.;.;•:'; •••/affectées au réseau national justifierait la prise en charge par If: départe- • \"-;/:|;i•-'
:
r:-:';-.-'-v'..>7";•.;•.:• mtnt de la totalité des dépenses de sa voirie. Un changement de la situation -'.•••'.//-
l :
•:^y-%-'. -'i: .'j'- •••'••• .actuelle dont les implications sont politiques dépasse les .pouvoirs do l'ad- /' V;'^
: ;;
V Vv?/'^~-'.ï-^'•'...'.'• oinistration. Mais aloro que. 1"équilibre des finances locales est constat- _;•':.\i\-\
:; :
^ v.:'V^ï-:.- '' '•:"'•'. men t mis en question,. i l importerait, en vue du règlement d'ensemble à envi- ,'j--?y',.
:: : :
t^v\ 'W --^ '''".'•'.•• • ' sager, 'que les services fussent en mesure de chiffrer le montant des prêsta- V\l'..^/:j
; :
réciproques entre les collectivités. . .. ... -. V :•'•:..••-•.• " . ' .:"^^^r:
: :m":*iï^^yï:.L"• •i-' ^'- i..;' •"• •• Si utiles soient-elles, leâ corrections h apporter aux em-cont::
;
Tx'-^'-V^-^'-•••'"" •"•'. administratif a ne suffiront évidemment pa3 à'empêcher le réseau roiiti-.T r,a-
: r
!i"S^:>vv..V.--'•':•'tional de poursuivre son processus de dégradation. L'effort' fina. :ci'ir 031.•
1;
"••:'.tï.v.^ÂvVi:.-?. :'-•••!.•;..;. ••;• l a condition d u redressenent .;
mH^ÏÏ;:?^:..;•.-,.:;•.-•.:,: - . . • ••..•..••/•.'.•
;: des crédits ne concerne pas uniquement les' ' -'00ï£*>$-ii~*\;'y-*-' ['-;'•'•••• •• "• • • L'augmentatio n désirable <
•crédits d'entretien proprement dits. L'Inspection générale des Finances a "'.::
^l^w-^^-" 'y':- •..•-. constaté que pour des contants non négligeables, ces crédits étaient détour-
:
•,.:.iV" ;:*o^"' ;V.'/-;':.". r':.••".-V... nés de l'emploi auquel ils sont affectés pour couvrir d'autres dépenses et ::
W^^--'-^^-/,.'-.:-' "• notamment des dépenses de fonctionnement dos. services, elles aussi notoire- .. •
ment insuffisamment dotées. D'autre part, les retards apportés à la mi30 en •'
oeuvre de mesures utiles, telles aue^ le création de bureaux "CgarJ.sation t-tr
méthodes" et la tenue d'une comptabilité analytique, trouvent une yr.cuso, '.• -
.!-r;".::'••.;• sinon une justification, dans le défaut de moyens suffisants en personnel et •I-''•-''--••••':•:'-•'-•• •••••• en ressources. Cette situation, qui découragé les initiatives , naÎ3 encourage'.
les irrégularités budgétaires, devrait ôtre reconnue. . •:'•, .
' ' ' L'augmentation à accorder aux crédits d'entretien est toutefois d''an '
• autre ordre de grandeur. Elle se répartit entre deu>: objectifs différc-r.ts
consistant : l'un, de'caractère temporaire, dans le rattrapage de l'ér.trotien
différé. ; l'autre dans l'entretien permanent d'un réseau_recis en' état r.orzal.
L montant des dépenses à prévoir à chacun de ces titres supposerait, pour ;e
être exactement déterminé, un inventaire préalable de la situation actuelle
du réseau, ainsi que la mise en oeuvre et l'exploitation par les services :'.-:
d'une comptabilité analytique. Un programme de remise en état échelonné cur .
plusieurs années, se superposant à un prograrane méthodique d'entretien annuel
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v i'•*'• .•'••"AVv--.-' _ "•
I
: •
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pourrait alor3 être établi. Telle est certainement- la marche qu'il convient
d'entreprendre, nais il faut un délai pour atteindre le but. Pour évit-r
le retard qui aggraverait'encore les dommages subis par le rôr.oa'j, il a;x-ait
souhaitable-d'accorder par provision une augmentation substantielle- dos crO-
dits, sans attendre de pouvoir la chiffrer avec précision- Lca «jvalua'jiona .
auxquelles ont procédé l'I spoction générale des Finances et Ion servic-jnn
des Ponts et Chaussées se fondent sur une information trop conmairG pour "
ôtro tenues pour définitives. Elle3 suffisent cependant h montra-r o-..:o ler.-^r
besoins• correspondant à l'entretien courant ne aorent pas loin d'atteindre,
dans u*n avenir proche, un montanJLJl2_-3-!ordre du double du Montant inscrit au
budget de lijb^T, ^2 i-!.F.,, sans compter le rattrapage do l'entrotion -irriérci..
Ptro3t aans~cëTïè perspective que pourrait être amorcée, dans la mesure per-
mise par les possibilités budgétaires et en attendant qu'elle puisse être
mieux définie, la politique de redressement. A titre subsidiaire, pour
mieux suivre l'emploi- des crédits alloués,, il y aurait intérêt à distinnjer
ceux qui seraient'affocté3.respectivement à l'entretien proprement dit, auxiiil
grosses réparations ut à l'exploitation. • ....
•lîili
• . L'Inspection générale des Finances s'est, bien entendu, tenu--.- à
l'écart de toute incursion suivie terrain technique. Dans le donair.o adri-
nistratif, budgétaire et comptable, elle a borné ses investigations, cenfer- •
^•é^ent à la mission qu'ello avait reçue,au seul secteur de l'entretien. On .'pli
ne serait donc pas fondé à étendre à l'ensemble des activités exercées par \
1er, services des Ponts et Chaussées et à tous leurs aspects la portée dos
constatations qu'elle a faites. •- • • ' • • \ ••.. .- -... -... "
•" •'• •.' Dans la. limite ainsi précisée, il est apparu que les iiodes ào go s- :
tion, pour divers qu'ils soient d'un département à l'autre, tondant partout "•pl à laisser plus de place à la souplesse de l'empirisme qu'à la rigueur'de- 1?. .
méthode. C'est un comportement qui se concilie mal avec l'ampleur ù.?;i ^.rc- . "
blêmes posés par l'adaptation du réseau aux-besoins du trafic. On ne- ::cù- -. .:•
;
rait négliger sans inconvénient les moyens d'information que- l'analyso cocr.-
.table peut fournir pour l'établissement des proçroi-inies de travaux -jt lo choix
deo procédés techniques d'exécution. En se pliant aux quelques sujétions
qu'elle entraîne conformément aux directives de l'administration centralo,
les services départenentaux des Ponts'et Chaussées ne s'exposeraient nulle- •
ment à perdre la marge d'initiative qui leur appartient, mais ils y trouve-•
raient l'avantage.non seulement de donner toute son efficacité à leur action,
mai s d'abord d'appuyer sur des fondements solides la demande des crédits qui.
.leu r sont nécessaires . '. .;..,• '.•••• • •.••••.: •
;
•••• _ •'• . ••'••.v "'•'-. • ••'.•'•:•':.'•;• '•' Pari3 , 1 G 5 septembr e 1964 . • "'•.'•
'•'.-• ' •'-..- • ...•,.•••.'•••. •.•••• •'.•L'Inspecteur général dos Finances , ' . •
r
•••"•''• . " Kettas. .
II
Mission de l'Inspection Générale des Financesï
auprès des services du Ministère des Travaux Publics et dos Transports
!;/•.<•'••••;••; : • chargCs.de l'entretien des routes nationales (1er semestre 1964)
I
'•• ' Documents établisI
••••' • V • ••'••/ •'" • •. ••••-...-., • ."'." ' •
I
Rapports sur In gestion des crédits d'entretien des routes nationales par1. -
les Services des Ponts ot Chaussées des départements suivants.
J. LALLEMUNTDrômc
J.M. BLOCH-LAINEEure-et-LoirI ' Y. GAILLARDIndre-et-Loire
•.. Isèr e Y.D
Loiret ''G.MOURREI
Maine-et-Loire . B. VIEUX
Rhône " ••'G.HOURREr
Saône-et-Loire. VIEUX
Haute-Savoie P.BRGAUni
II. - Notes
i - L'Ctat d'avancement de travaux, d'expérimentation
d'une comptabilité analytique applicable aux ser-
vices extérieurs des Ponts et Chaussées B. VIEUX
/ • . .
- La répartition des crédits de fonctionnement courant -
des services ordinaires dés Ponts et Chaussées ...... P. BREAUD
i - Le programme de mécanisation des services départe-
mentaux des Ponts et Chaussées J.M. BLOCH-
- Les prestations effectuées par les parcs de9 Ponts
et Chaussées au profit des voitures personnelles des'
Ingénieurs G . M0UKR5
• - Les conditions d'assurance des véhicules des parcs
des Ponts et Chaussées. H0URR.E
- La répartition des crédits du chapitre 35-91 du
Budget du Ministère des Travaux Publics et des • • '
Transports. Entretien et réparation des Routes et
Fonts P. 3RÈAUD
t "F
I2 -
1 :;;
;.^ ".. •- -La répartition des charges d'entretien des •
. ,,^:/ - - •".. . routes entre l'Etat et les départementsI
•,.'.,•. III. - Notas d'ensemble.
*•;• •:.!'.. Vérification des Services des Ponts et Chaussées ••
—•• • ••';"'.••• Entretien des routes nationales J. LALLEMENT
• ... . . Enquête auprès des Services dc-s Ponts ot Chaunséen
:'-. ; ' Entretien des routes nationales - Utilisation des
I
• ••'- • crédits et évaluation des besoins J. LALLEMKNT
•::
i
II
INSPECTIONI
25. JuilletDES
I
I
I
I
f
NOTE d ENSEMBLE
I
de M. J. LALLÉMENT, Inspecteur des FinancesI
I
sur la gestion des crédits d'entretien des Routes Nationales
- Utilisation des crédits et évaluation des besoins -I
I
I
I
I
l
I
«•I •irT-r"*»*!
r
iI
I ,S 0 H M A IRE .
I
v
INTRODUCTION ; • .. 1 et 2
I I. - UTILISATION ries CREDITS 3
/.; •. A -REPARTITION EMPIRIQUE des CREDITSI
1
1°/ L- G.j_jiniotration centrale ne recense pas
les besoins des services ; 5 à 9I
2° I Certains services sont négligents dans
l'élaboration des programmes d'emploiI 10 à 16des crédits .,
B - INSUFFISANCE des TRAVAUX REALISES 17I
1°/ Les dépenses connexes limitent lesI
crédits disponibles pour l'entretion
proprement dit 18 a 19
I 2°/ La limitation des crédits ne permet pas
un choix rationnel des travaux 20 à 25
I
C - ETAT '-LARM'.NT du RESEAU
. 26
1°/ Le défaut d'entretien est 'évident 27 à 31I
2°/ La dégradation du réseau s'accélère 32 à V\
I
D - DOTATIONS INECALESriu RE3EAU ÎÎATIOÏÎAL et de \z
VÔÏRÏÊ'DËPÂRTÊMËFirÂLS "" 35I
1°/ Les crédits du réseau national sont souvent
inférieurs à ceux du réseau départemental 36 à 42I i
2*/ Les charges de l'Etat sonttoujours supé-
rieures aux prestations dont bénéficientI les routes nationales A3 à 49
J
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