Rapport de l'instance d'évaluation de la politique de l'emploi et recours à des opérateurs externes

De
Au cours des vingt dernières années, le développement considérable de la politique de l'emploi a conduit l'Etat à faire intervenir d'autres acteurs sur le marché du travail que les seuls agents du Service public de l'emploi (administration centrale, services déconcentrés, ANPE, AFPA). Cette externalisation n'a pas remis en cause les missions régaliennes de l'Etat (rédaction des textes, contrôle de l'exécution de l'action) et s'est avérée positive vis-à-vis des objectifs de la politique de l'emploi comme des utilisateurs. Cependant, le recours à des opérateurs externes, qui s'est développé au coup par coup, ne peut que s'intensifier dans les années à venir pour des raisons multiples qui tiennent à la fois aux changements à venir sur le marché du travail, à un resserrement du rôle de l'Etat sur ses missions centrales, à un partage plus grand des responsabilités dans la politique de l'emploi, à l'évolution des conceptions en matière de gestion du marché du travail au sein de l'Union européenne. Dans la perspective d'une évaluation des politiques publiques, le rapport présidé par Dominique Balmary a pour but d'établir un état des lieux du recours à l'externalisation et également de constituer une typologie des opérations externalisées.
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/044000261-rapport-de-l-instance-d-evaluation-de-la-politique-de-l-emploi-et-recours-a-des
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couv-DF-balmary.qxd 25/03/2004 16:09 Page 1
Rapport de l’instance
d’évaluation de
la politique de l’emploi
et recours à des
opérateurs externes
Président
Dominique Balmary
Rapporteurs
Carine Chevrier-Fatôme
Bernard Simonin
Secrétariat et administration
Jacqueline Pierre-Léandre
Février 2004Rapport d’évaluation
de la politique de l’emploi
et recours à des opérateurs externes
Président
Dominique Balmary
Rapporteurs
Carine Chevrier-Fatôme
Bernard Simonin
Secrétariat et administration
Jacqueline Pierre-Léandre
Février 2004AVANT-PROPOS
Par Alain Etchegoyen
Commissaire au Plan
À l’heure où le chômage apparaît comme le souci majeur des Français, la
politique de l’emploi est au cœur de toute politique. L’État intervient
massivement dans ce domaine et, quelque libérales que puissent être les
orientations de tel ou tel gouvernement, les sommes consacrées à cette
politique de l’emploi tournent autour de 2 % du PIB. L’État gère
directement la plus grande partie de ces crédits, mais la nature même du
problème de l’emploi dans ses évolutions les plus récentes, la complexité
des suivis individuels et la territorialisation des opérations efficaces ont
conduit à le convaincre d’externaliser un certain nombre d’opérations.
Pour intervenir dans l’entreprise, sur le marché, dans le développement
local ou sur la formation professionnelle, l’État a eu de plus en plus
recours à des opérateurs externes. Ces opérations de sous-traitance
peuvent être évaluées à environ 700 millions d’euros pour l’année 2002.
L’élaboration de ces chiffres a été l’un des premiers travaux de l’instance
d’évaluation présidée par Dominique Balmary.
Ce rapport d’évaluation consiste, de manière générale, à désenchevêtrer
des données difficiles à interpréter et à essayer de constituer une typologie
des opérations externalisées. C’est un travail ingrat mais nécessaire quand
on se situe dans la perspective d’une évaluation des politiques publiques.
Il est d’ailleurs probable que l’usager de ces crédits se perd totalement
dans le maquis des sigles multiples qui peuplent les politiques de
l’emploi : CNASEA, EDEN, PLIE, EUROPLIE, ARACT, CRAE, PADE, BCA,
OPG, AGEFIPH, ETTI, GPEC, LIGE, CIE, SAE, SIFE, ACOSS… Quand
s’agit-il de programmes ? Quand s’agit-il d’organismes ? Quand s’agit-il de
l’État ? Une mission locale pour l’emploi, est-ce le recours à un opérateur
externe ou l’intervention directe de l’État ? Ces sigles, ces questions, ces
interrogations mêmes peuvent sembler rébartatives, bureaucratiques ou
technico-administratives.- Avant-propos -
Pourtant l’évaluation des politiques passe par ces voies escarpées et
tortueuses. Il est nécessaire de savoir si les sommes importantes qui sont
investies dans les politiques de l’emploi le sont avec pertinence et
efficacité. L’externalisation pourrait être une mode importée des
entreprises marchandes ou une facilité pour éviter les terrains les plus
ardus. Le contexte européen et les exemples de pays voisins (Pays-Bas,
Allemagne, Royaume-Uni) ou lointains (Australie) sont sollicités pour
nuancer les jugements ou constater similitudes et différences.
Globalement, le recours aux opérateurs externes va s’intensifier mais il
faudra en améliorer les modalités car deux carences majeures de l’État
apparaissent qui parasitent son souci d’efficacité et de proximité : d’une
part, ses lenteurs et lourdeurs dans la gestion des rapports avec ses sous-
traitants ; d’autre part, sa préoccupation trop minime d’évaluer les
performances de ces derniers. Sans doute ces carences ne sont-elles pas
sans liens entre elles : il est difficile d’évaluer ses opérateurs externes
qu’on a soi-même mis dans des conditions de travail périlleuses.
Pour ce rapport dense et difficile, je tiens à remercier Dominique Balmary,
le président de l’instance d’évaluation, et ses deux rapporteurs, Carine
Chevrier-Fatôme, de l’IGAS, et Bernard Simonin, du Commissariat général
du Plan. Tous se sont obstinés avec beaucoup de mérite à recueillir et
structurer des données essentielles. Je suis certain qu’ils contribueront à
une amélioration de la politique de l’emploi qui reste, encore pour
longtemps, une priorité nationale. Le Plan en est d’autant plus conscient
que le Premier ministre, par sa lettre du 21 novembre 2003, a indiqué ce
qu’il attend désormais de nos travaux de prospective en la matière.SOMMAIRE
Synthèse ................................................................................................ 11
Introduction .......................................................................................... 39
PREMIÈRE PARTIE : LE RECOURS
AUX OPÉRATEURS EXTERNES : UN ÉTAT DES LIEUX ........................49
Chapitre 1 : Logiques d’action du service public de l’emploi
et recours aux opérateurs externes................................... 51
1. Un recours aux opérateurs externes lié aux évolutions
du contenu et du volume des actions pour l’emploi......................... 53
2. Des pratiques nouvelles de services individualisés
pour les publics de la politique de l’emploi ..................................... 57
3. Le conseil aux entreprises comme complément
aux mesures réglementaires ............................................................. 60
4. Le reflux du chômage propice au développement
des actions recourant aux opérateurs externes ? .............................. 62
5. Les pratiques récentes marquées par la recherche
d’une action locale cohérente pilotée par le SPE 66
Chapitre 2 : Le recours aux opérateurs externes aujourd’hui :
un phénomène protéiforme et massif ............................... 71
1. Un recours protéiforme aux opérateurs externes .............................. 71
2. Des masses financières importantes ................................................. 87
Chapitre 3 : Le choix des opérateurs et le marché de l’offre................ 99
1. Les évolutions du Service public de l’emploi ..................................100
2. La diversité des logiques de recours................................................107
3. Bien couvrir les territoires et les publics : deux éléments
devenus essentiels dans le choix des opérateurs..............................111
4. Un marché de l’offre de services éclaté...........................................116- Sommaire -
DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION DES OPÉRATEURS
PAR LE SERVICE PUBLIC DE L’EMPLOI...............................................127
Chapitre 4 : L’amont : un cadre juridique et financier
de plus en plus formalisé.................................................131
1. Les incidences du nouveau code des marchés publics....................133
2. Une professionnalisation progressive des relations
entre les services du ministère et ses opérateurs..............................140
3. Une ingénierie de la commande publique quasi industrielle
à l’ANPE.........................................................................................150
Chapitre 5 : L’aval : le suivi et l’évaluation des opérateurs .................159
1. Les procédures de suivi ..................................................................159
2. L’évaluation de l’action des opérateurs...........................................171
TROISIÈME PARTIE : LES PERSPECTIVES OUVERTES
PAR L’ASSOCIATION DES OPÉRATEURS EXTERNES
À LA CONDUITE DE LA POLITIQUE ACTIVE
DE L’EMPLOI ...............................................................................193
Chapitre 6 : Un bilan plutôt positif, mais une stratégie d’action
qui reste à construire ......................................................195
1. Un enrichissement des services pour les usagers.............................196
2. Le recours aux opérateurs externes, facteur essentiel de souplesse
de gestion.......................................................................................198
3. Les résultats disponibles peuvent être considérés
comme satisfaisants ........................................................................199
4. Des obstacles encore nombreux à une bonne maîtrise
des relations avec les opérateurs externes.......................................208
Chapitre 7 : Un contexte européen favorable au développement
du recours aux opérateurs externes ................................217
1. L’affirmation d’une stratégie européenne pour l’emploi ..................217
2. Les Pays-Bas...................................................................................225
3. Le Royaume-Uni ............................................................................232
4. L’Allemagne237
5. L’Australie ......................................................................................242- Sommaire -
Chapitre 8 : Les transformations du contexte national........................249
1. Les évolutions du marché du travail................................................250
2. L’approfondissement de la décentralisation.....................................252
3. L’engagement accru des partenaires sociaux
dans la politique active de l’emploi257
4. Les réformes internes à l’administration d’État : la LOLF..................260
Chapitre 9 : Les perspectives...............................................................265
1. Des relations entre le SPE et ses opérateurs répondant
mieux aux objectifs de la politique de l’emploi...............................267
2. Des relations organisées entre les commanditaires..........................292
Conclusion ...........................................................................................303
Annexes................................................................................................305
Annexe 1 : Cahier des charges .............................................................307
Annexe 2 : Composition de l’instance...................................................319
Annexe 3 : Liste des auditions et des entretiens réalisés ........................321
Annexe 4 : Bibliographie ......................................................................325
Annexe 5 : Liste des sigles utilisés dans le rapport.................................333SYNTHESE
Le recours à des opérateurs externes pour la mise en œuvre de la politique
de l’emploi par la puissance publique n’a donné lieu jusqu’à présent à
aucune étude transversale. Et pourtant, l’observation conduite sur une
période d’une vingtaine d’années fait apparaître que l’appel de l’État à des
tiers est fréquent, de plus en plus même, et qu’il est implicitement admis
comme allant de soi.
La singularité de l’évaluation proposée dans ce rapport tient à ce que ces
pratiques ne peuvent être véritablement assimilées à une politique
publique. Il s’agit d’une « technique managériale », dont l’analyse montre
qu’elle s’est développée au coup par coup, sans stratégie organisée ni
doctrine de gestion prédéterminée.
Il est pourtant possible de mettre en évidence une corrélation, implicite
certes, mais tangible, entre les principes d’action de la politique de
l’emploi et le recours à des tiers, au long d’une période marquée par
l’alourdissement de la situation de l’emploi et par un souci permanent de
l’État de maîtriser les effectifs de la fonction publique.
Un développement du recours aux opérateurs externes lié aux
transformations de l’action publique pour l’emploi
Les transformations objectives du marché du travail – développement des
formes précaires d’emploi et du chômage de longue durée notamment –
ont amené les pouvoirs publics à faire moins confiance aux seules vertus
de la réglementation, mais à intervenir directement sur le marché, voire
dans les entreprises, de façon très opérationnelle. Aussi, ont-ils développé
des mesures et des prestations toujours plus diversifiées, plus
volumineuses et de plus en plus individualisées.
Le recours à des opérateurs externes peut alors s’interpréter, pour une
bonne part, comme la reconnaissance de la nécessité de faire intervenir
d’autres acteurs sur le marché du travail que les seuls agents du Service
- 11 -- Synthèse -
public de l’emploi pour mettre en œuvre ces actions et favoriser ainsi la
poursuite d’objectifs, certes quantitatifs mais aussi davantage qualitatifs, de
la politique active de l’emploi :
– faciliter le retour à l’emploi de publics prioritaires : chômeurs de
longue durée, allocataires de minima sociaux, travailleurs handicapés,
jeunes non qualifiés ;
– inciter les employeurs à modifier leurs pratiques de gestion dans un
sens favorable à un accroissement global de l’emploi et/ou au
maintien dans l’emploi de salariés susceptibles de se retrouver au
chômage.
Le Service public de l’emploi (SPE) désigne les services de l’administration ministérielle et
les organismes nationaux qui ont pour mission la mise en œuvre de la politique de
l’emploi aux différents échelons territoriaux. Il est composé :
– des services de l’administration centrale et des services déconcentrés du ministère en
charge de l’Emploi ;
– de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) ;
– de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).
Les actions de formation professionnelle ne faisant pas partie du champ de l’évaluation,
l’instance d’évaluation n’avait pas, de fait, à étudier les pratiques de l’AFPA.
L’instance d’évaluation n’avait pas non plus pour mission d’examiner les relations internes
au Service public de l’emploi. C’est donc dans leurs fonctions de commanditaires vers des
opérateurs se trouvant hors du Service public de l’emploi que l’activité des services du
ministère et de l’ANPE a été évaluée.
L’ANPE recourt à des opérateurs externes pour assurer un seul type d’actions : des
prestations de services aux chômeurs pour faciliter leur accès à l’emploi.
Les services du ministère font appel à des opérateurs externes pour une gamme beaucoup
plus variée d’actions : services aux demandeurs d’emploi, appui-conseil aux employeurs,
tâches de gestion.
Ce mouvement progresse tout au long des vingt années observées,
accompagnant l’augmentation des moyens de la politique de l’emploi. Les
aspects quantitatifs ont joué un rôle important sur l’ensemble de la
période : éviter de charger les services de l’administration des lourdes
tâches de gestion induites par le développement considérable de la
politique de l’emploi et des mesures concernant des centaines de milliers
de personnes chaque année. Cette externalisation, transparente pour les
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