Rapport de synthèse sur l'aménagement du temps de travail et la durée d'ouverture des services publics

De
Rapport consacré à la question de l'aménagement du temps de travail dans la fonction publique. Présentation des principaux dispositifs existants (temps partiel, cessation progressive d'activité, télétravail, heures supplémentaires, annualisation...) puis évaluation de leurs conditions effectives de mise en oeuvre dans un certain nombre de services. 3 constats s'en dégagent : l'application des mesures d'aménagement est souvent parcellaire et sans cohérence, le temps partiel ne constitue pas un véritable temps choisi dans la fonction publique, les pratiques actuelles d'aménagement du temps de travail n'ont généralement pas permis une amélioration de l'accueil du public et du fonctionnement du service.
- Enfin, le rapport présente quelques pistes de réflexion afin de développer le temps choisi et d'allonger la durée d'ouverture des services au public : mener une analyse approfondie des besoins des usagers, des agents et du service pour les mettre en cohérence, privilégier une réflexion globale en terme d'accueil du public, revoir les conditions de mise en oeuvre des dispositifs d'aménagement du temps de travail.
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/964046500-rapport-de-synthese-sur-l-amenagement-du-temps-de-travail-et-la-duree-d-ouverture-des
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REPUBLIQUE FRANCAISE
RAPPORT DE SYNTHESE
sur l©am—nagement du temps de travail et la dur—e d©ouverture des services publics
Pr—sent— par :
M. Jean-Pierre LEMOINEInspecteur g—n—ral de l©administration M. Werner GAGNERONInspecteur de l©administration M. Alexandre GOHIER del REInspecteur de l©administration
M. Bertrand BRASSENS
M. Jean VINCENT M. Georges MERLHE
M. Jean-Jacques LEFEBVRE M. Georges POULENAT M. G—rard FRANC M. Herv— DEPERNE
M. Patrick KEHRIG M. Ren— CLOAREC
M. Yvan-Paul IVANOFF Mme Lucienne DUTRIEZ
M. Gilbert MONTEIL
Inspecteur des finances
Inspecteur g—n—ral des affaires sociales Inspecteur g—n—ral des affaires sociales
Ing—nieur g—n—ral des ponts et chauss—es Administrateur civil hors classe Administrateur civil hors classe Administrateur civil hors classe
Inspecteur g—n—ral de l©administration de l©—ducation nationale Inspecteur g—n—ral adjoint de l©administration de l©—ducation nationale Inspecteur g—n—ral adjoint de l©administration de l©—ducation nationale Administrateur civil, charg—e de mission
Inspecteur g—n—ral de l©administration des affaires culturelles
Rapporteurs :
M. Werner GAGNERON M. Alexandre GOHIER del RE
- DECEMBRE 1995 -
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INTRODUCTION
1. - UN DOUBLE OBJECTIF POUR UNE MULTIPLICITÉ DE FORMES
1.1.- OFFRIR AUX UNE AGENTS TEMPS POSSIBILITÉ DE MAITRISER LEUR DE TRAVAIL
1.1.1. - Le temps partiel
1.1.2. - La cessation progressive d©activit— (CPA)
1.1.3. - Le t—l—travail
1.2. DU FONCTIONNEMENT LE- FACILITER SERVICE
1.2.1. - Les heures suppl—mentaires
1.2.2. - Le roulement
1.2.2.1. - Les techniques du roulement 1.2.2.2. - Des exemples de roulement comme modalit— d©am—nagement du temps de travail
1.3. TECHNIQUES- CERTAINES CES CONCILIENT OBJECTIFS DEUX
1.3.1. - Les horaires d—cal—s
1.3.2. - L©ouverture m—ridienne
1.3.3. - Les horaires atypiques 1.3.3.1. - Les techniques d©horaires atypiques 1.3.3.2. - Des exemples d©horaires atypiques
1.3.4. - Les horaires variables
1.3.5. - L©annualisation du temps de travail 1.3.5.1. - La technique de l©annualisation du temps de travail 1.3.5.2. - Des exemples d©annualisation du temps de travail
1.3.6. Le temps choisi -
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II. - UNE APPLICATION DES MESURES D©AMÉNAGEMENT PARCELLAIRE ET SANS COHÉRENCE
2.1. UNE MISE EN OEUVRE RÉELLE MAIS SOUVENT EMPIRIQUE -
2.1.1. - Une utilisation contrast—e des diff—rentes formes d©am—nagement 2.1.1.1. - La pr—dominance du temps partiel, de l©horaire variable et,  un moindre degr—, de l©ouverture m—ridienne 2.1.1.2. - Des efforts dans certains services aux conditions de fonctionnement particuli–res
2.1.2. - Une absence presque g—n—rale de r—flexion pr—alable
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2.1.3. - Une introduction au coup par coup 14 2.1.3.1. - La volont— d©adapter les horaires aux besoins du service reste marginale14
2.1.3.2. - La volont— d©offrir une souplesse aux agents est pr—dominante15
2.2. - LE TEMPS PARTIEL DANS LA FONCTION PUBLIQUE NE CONSTITUE PAS UN VÉRITABLE TEMPS CHOISI16
2.2.1. - L©influence des rythmes scolaires
2.2.2. - Des freins au temps partiel
2.3. - LES PRATIQUES ACTUELLES D©AMÉNAGEMENT DU TEMPS DE TRAVAIL N©ONT GÉNÉRALEMENT PAS PERMIS UNE AMÉLIORATION DE L©ACCUEIL DU PUBLIC ET DU FONCTIONNEMENT DU SERVICE
2.3.1. - Une amplitude d©ouverture des services au public qui apparaît extrêmement variable
2.3.2. - Quelques progr–s dans les horaires d©accueil du public 2.3.2.1. - L©ouverture m—ridienne
2.3.2.2. - L©ouverture du samedi
2.3.2.3. L©ouverture en fin de journ—e -
2.3.2.4. - Les —quipes tournantes
2.3.3. - Mais g—n—ralement une diminution du service  l©usager
2.3.3.1. - Des compensations p—nalisantes pour le service
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2.3.3.2. - Les effets pervers de l©horaire variable
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2.3.3.2.1.-Une comptabilisation non syst—matique de l©horaire variable21 2. 3.3.2.2.-Les effets parfois des paradoxaux horaires variables22 2.3.3.3. - L©absence de compensation syst—matique des temps partiels et des cessations progressives d©activit—  l©int—rieur des service2s2.
III. - SE DONNER LES MOYENS D©AMÉNAGER LE TEMPS DE TRAVAIL
3.1.- MENER ANALYSE UNE DES APPROFONDIE BESOINS DES USAGERS, DES AGENTS ET DU SERVICE POUR LES METTRE EN COHÉRENCE
3.1.1. - La demande des agents
3.1.1.1. - Le temps partiel
3.1.1.2. - La diversification des formules d©horaire hebdomadaire
3.1.1.3. - L©annualisation
3.1.2. - Les besoins du public
3.1.2.1. - Prendre la mesure des besoins d©accueil 3.1.2.2. - Elaborer des m—thodologies d©analyse des besoins du public
3.1.2.3. - Tenir compte de la grande diversit— de ces attentes
3.1.3. - Les imp—ratifs du service 3.1.3.1. - Prendre en compte la masse critique du service 3.1.3.2. - Analyser le rythme de l©activit—
3.1.3.3. - Tenir compte des imp—ratifs de s—curit—
3.2. - PRIVILÉGIER UNE RÉFLEXION GLOBALE EN TERME D©ACCUEIL DU PUBLIC 3.2.1. - Adapter les locaux
3.2.2. - Sensibiliser et former les agents
3.2.3. Cr—er de nouvelles formes d©accueil -
3.2.3.1. - Revaloriser l©accueil t—l—phonique et t—l—matique
3.2.3.2. - D—velopper les formes de pr—-accueil
3.2.4. - Informer les usagers
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3.3. - REVOIR LES CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DES DISPOSITIFS D©AMÉNAGEMENT DU TEMPS DE TRAVAIL
3.3.1. - R—nover les dispositifs l—gaux
3.3.1.1. - Rendre le temps partiel plus attractif
3.3.1.2. - Assouplir les r–gles de la cessation progressive d©activit—
3.3.1.3. - Adapter les r–gles de recrutement et de gestion des agents
3.3.1.4. - Engager une r—flexion nouvelle sur l©annualisation
3.3.1.5. - Concilier une —ventuelle r—duction du temps de travail avec les exigences de fonctionnement des services
3.3.2. - Inciter dans un cadre contractualis— les services  am—nager le temps de travail
CONCLUSION
ANNEXES
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INTRODUCTION
Dans le cadre de l©approfondissement du dialogue social dans la fonction publique, le gouvernement a d—cid— d©—voquer la question de l©am—nagement du temps de travail, avec le double objectif de d—velopper le temps choisi et d©allonger la dur—e d©ouverture des services au public.
Dans cette perspective, le ministre de la fonction publique a demand—  six corps d©inspection - l©inspection g—n—rale de l©administration, l©inspection g—n—rale des affaires sociales, l©inspection g—n—rale de l©administration des affaires culturelles, l©inspection g—n—rale de l©administration de l©—ducation nationale, l©inspection g—n—rale des finances et le conseil g—n—ral des ponts et chauss—es - de mener conjointement une —tude faisant un point aussi pr—cis que possible de la situation existante et des exp—riences d—j conduites (cf en annexe 1, la lettre du 28 juillet 1995 du ministre de la fonction publique).
Un groupe de travail a —t— constitu—  cet effet.
Il s©est rendu,  la demande du ministre de la fonction publique, dans quatre d—partements pr—sentant des caract—ristiques tr–s diff—rentes : le Nord, la Seine-Saint-Denis, l©Aveyron et la Gironde (cf. en annexe 2, la liste des services visit—s). Chaque corps d©inspec-tion a produit un rapport g—n—ral sur cette probl—matique dans les administrations faisant partie de son domaine de comp—tence, mais aussi un compte rendu par service visit— et des notes de r—flexion g—n—rale. Les analyses effectu—es ont —t— centr—es, pour l©essentiel, sur les services recevant r—guli–rement du public (services de l©Etat, collectivit—s locales, —tablisse-ments hospitaliers, organismes sociaux, etc.).
L©ensemble de ces rapports, notes et comptes rendus, a —t— communiqu— au ministre de la fonction publique.
Le pr—sent rapport de synth–se a —t— r—dig— par l©inspection g—n—rale de l©administration, en liaison avec les cinq autres corps d©inspection qui ont particip—  la mission.
Il pr—sentera, dans une premi–re partie, les principaux dispositifs existants, traitera, dans une seconde partie, de leurs conditions effectives de mise en oeuvre dans les services —tudi—s et d—gagera, dans une troisi–me partie, quelques pistes de r—flexion au regard du constat effectu—.
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I. - UN DOUBLE OBJECTIF POUR UNE MULTIPLICITÉ DE FORMES
L©am—nagement du temps de travail passe par une multitude de formes juridiques et pratiques.
L©objectif poursuivi est double. Certaines formes d©am—nagement ob—issent  la volont— d©offrir aux agents la possibilit— de travailler en fonction de leurs propres souhaits. D©autres ont pour finalit— de permettre un fonctionnement des services plus coh—rent avec les besoins.
Ces deux objectifs peuvent être alternatifs, si ce n©est antagonistes ; dans d©autres cas, il peut exister des lignes de chevauchement entre eux, une même forme d©am—nagement pouvant concilier ces deux logiques.
1.1. POSSIBILITÉ DE MAITRISER LEUR TEMPS DE UNE AUX AGENTS- OFFRIR TRAVAIL
1.1.1. - Le temps partiel
Le temps partiel consiste en une diminution du temps de travail des agents. Les r–gles de la fonction publique de l©État ne permettent pas de recruter un fonctionnaire titulaire  temps incomplet1  lors, pour travailler en dessous de la dur—e l—gale, l©agent employ—. D–s temps complet doit recourir au travail  temps partiel.
Cette diminution est effectu—e  la demande de l©agent et apr–s autorisation du chef de service. Elle peut porter sur une part du temps de travail hebdomadaire allant de 10  50 %. Le temps partiel est devenu un quasi droit de l©agent ; il ne peut lui être refus— que lorsque «les n—cessit—s du service» l©imposent, mais ces derni–res sont souvent appr—ci—es de mani–re tr–s lib—rale.
L©agent qui b—n—ficie du temps partiel est r—mun—r— sur la base des heures effectu—es ; ainsi, le temps partiel entraîne une r—duction,  due concurrence, du salaire (traitement et indemnit—s diverses) de l©agent. Cependant, le prorata temporis n©est pas appliqu— dans deux cas :
- pour le temps partiel  90 %, où la r—mun—ration est de 91,43 % ;
- pour le temps partiel  80 %, où la r—mun—ration est de 85,71 %.
1 un agent sur un temps r—duit, pour une  recruter directement incomplet revient, pour l©essentiel,Le temps dur—e permanente, au contraire du temps partiel, qui constitue la r—duction,  sa demande, de l©activit— d©un agent recrut—  temps plein.
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Dans ces deux derniers cas, le passage au temps partiel entraîne donc un l—ger accroissement du coût moyen de l©heure effectivement travaill—e.
L©engagement d©un agent sur un temps partiel se fait pour une p—riode relativement courte dans les principaux services (avec un minimum de six mois), mais aussi pour un, voire deux ou trois ans dans certaines administrations. L©agent a toujours la possi-bilit— de demander  revenir rapidement au temps plein ou  une dur—e de travail comprise entre son temps partiel et le temps plein.
En g—n—ral, les diff—rents d—partements minist—riels compensent l©ensemble des temps partiels par un recrutement suppl—mentaire d©agents —gal  la masse budg—taire ainsi lib—r—2e. Cette pratique ne signifie toutefois pas que cette compensation soit garantie pour chaque service, les administrations centrales accordant parfois la priorit—  la remise  niveau des services jug—s en sous-effectif, tandis que d©autres services, estim—s en sur-effectif, sont pr—sum—s pouvoir d—gager des gains de productivit—.
Des pistes nouvelles ont —t— ouvertes avec l©annualisation du temps partiel ; il s©agit alors de r—partir le temps partiel sur un cadre annuel et non plus hebdomadaire.
1.1.2. - La cessation progressive d©activit— (CPA)
La cessation progressive d©activit— est une mesure qui permet  un agent ayant atteint 25 ann—es de service et 55 ans au moins de b—n—ficier d©un temps partiel  50 %, pour le nombre d©ann—es qui lui reste  accomplir jusqu© l©âge de 60 ans. Ce mi-temps doit être r—parti de façon homog–ne sur toute la p—riode de C.P.A.
L©obtention d©une C.P.A. est soumise  la demande de l©agent et  une d—cision expresse d©acceptation de l©administration. Le refus ne peut être motiv— que par le fait que l©agent ne remplit pas les conditions ou par «l©int—rêt du service».
A l©oppos— du temps partiel, l©agent est r—mun—r—  hauteur de 80% de son salaire  temps plein (50 % au titre du traitement et des indemnit—s diverses, 30 % au titre d©une indemnit— exceptionnelle calcul—e sur le traitement indiciaire). Cette mesure entraîne donc un surcoût de 60 % de l©heure travaill—e.
Contrairement au temps partiel, la C.P.A. ne donne pas le droit  l©agent de reprendre une activit— sup—rieure au mi-temps.
2 partielsEn raison de la r–gle selon laquelle les temps r—mun—r—s  80 et 90% sont 85,71 et respectivement  91,43%, la compensation ne peut, en th—orie, maintenir le même niveau d©effectifs. Toutefois, compte tenu de l©existence d©emplois budg—taires vacants en cours d©ann—e, il est toujours possible aux gestionnaires d©aboutir  une compensation quasi int—grale.
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En principe, les cessations progressives d©activit— sont compens—es dans les mêmes conditions que le temps partiel. Toutefois, certains minist–res, en imputant la part de 30 % du traitement sur le r—gime indemnitaire, parviennent  pratiquer une compensation int—grale.
1.1.3. - Le t—l—travail
Le t—l—travail constitue une forme r—cente et innovante d©am—nagement des conditions et du temps de travail des agents. Quelques projets exp—rimentaux sont en cours.
Un rectorat pilote actuellement un projet de t—l—travail en collaboration avec la D.A.T.A.R. Certaines contraintes (—loignement du lieu d©habitation de nombreux agents, circulation difficile) ont incit— une trentaine d©agents (toutes cat—gories confondues)  travailler chez eux deux jours sur cinq par semaine. Chaque agent doit être pr—sent  son domicile cinq heures par jour, pendant des plages fixes ; des contrôles t—l—phoniques peuvent être effectu—s.
Exp—rimental, ce syst–me semble convenir aux agents concern—s, qui peuvent ainsi renoncer  certains temps partiels. Certains jours de la semaine, ils peuvent notamment garder leurs enfants  leur domicile. Il impose cependant une red—finition des postes et des modalit—s de fonctionnement de l©ensemble du service (en particulier, en termes d©accueil du public et de r—ponse aux p—riodes de pointe).
1.2. - FACILITER LE FONCTIONNEMENT DU SERVICE
1.2.1. - Les heures suppl—mentaires
Les heures suppl—mentaires constituent une augmentation de la dur—e de travail hebdomadaire au-del de la dur—e normale l—gale ou contractuelle.
Accept—es par l©agent pour des imp—ratifs de service, elles donnent norma-lement droit  une r—mun—ration et/ou, —ventuellement,  une compensation. Par exemple, un agent, dont la dur—e hebdomadaire de travail est fix—e  39 heures, et qui effectue 40 heures de service, verra l©heure suppl—mentaire r—mun—r—e ; par ailleurs, il peut b—n—ficier d©une compen-sation (majoration de la r—mun—ration horaire ou attribution d©heures de repos compensateur  un taux variable). Ce calcul est toujours fait par rapport  l©horaire l—gal.
Le dispositif de r—mun—ration est variable ; seuls peuvent b—n—ficier d©une r—mun—ration pour heures suppl—mentaires les agents dont le traitement est au plus —gal  celui qui correspond  l©indice 380, avec un maximum moyen d©une heure suppl—mentaire par jour ; les heures suppl—mentaires accomplies de minuit  sept heures du matin sont major—es de trois
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tiers ; les heures suppl—mentaires effectu—es le dimanche et les jours f—ri—s le sont de deux tiers. Mais certains agents qui n©atteignent pas l©indice 380 n©en b—n—ficient pas ; par exemple, les personnels techniques, ouvriers et de service (T.O.S.) de l©—ducation nationale b—n—ficient d©un repos compensateur et non d©une indemnisation financi–re. Pour les agents dont l©indice d—passe 380, des indemnit—s forfaitaires pour travaux suppl—mentaires (I.F.T.S.) sont attribu—es.
Les diff—rentes indemnit—s pour heures ou travaux suppl—mentaires ne sont utilis—es que marginalement dans un objectif d©am—nagement du temps de travail ; elles constituent le plus souvent un simple compl—ment de r—mun—ration, de nature purement forfaitaire, ce qui souligne le caract–re relativement artificiel du m—canisme.
1.2.2. - Le roulement
1.2.2.1. - Les techniques du roulement
Le roulement des agents est une technique d©organisation du travail qui peut recouvrir deux r—alit—s tr–s diff—rentes.
En premier lieu, il peut s©agir d©alterner ou de superposer des —quipes d©agents pour assurer une dur—e de service plus longue.
En second lieu, le roulement peut consister  faire se succ—der  un poste particulier des personnels diff—rents et polyvalents afin de r—partir sur plusieurs agents une fonction jug—e difficile, par exemple, la fonction d©accueil du public.
La technique du roulement est susceptible, dans le premier cas, de se conjuguer avec d©autres formes d©am—nagement, par exemple, les heures suppl—mentaires ou le temps partiel.
Dans le second cas, il ne s©agit que d©un mode interne d©organisation qui ne rel–ve pas directement de la probl—matique de l©am—nagement du temps de travail.
1.2.2.2. - Des exemples de roulement comme modalit— d©am—nagement du temps de travail
Les modalit—s de mise en oeuvre varient selon les caract—ristiques propres des administrations concern—es.
Les fonctionnaires de police en tenue sont amen—s  assumer un service permanent, 24 heures sur 24, 7 jours sur 7. Afin de r—aliser ce service, notamment  des heures atypiques (le week-end et la nuit), un dispositif de cycle est mis en oeuvre, avec des jours de
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repos. Quelle que soit la formule retenue, le cycle comprend quatre vacations r—parties sur trois journ—es ; il se termine par deux jours de repos cons—cutifs. En outre, les heures effectu—es de jour le samedi donnent droit  un repos compensateur de 125 % ; celles effectu—es de jour le dimanche et les jours f—ri—s donnent droit  un repos compensateur de 175 %. Les heures de nuit pendant les week-ends sont compens—es  hauteur de 220 %.
A l©—quipement, le travail en deux postes est parfois pratiqu— pour optimiser l©utilisation du mat—riel de fauchage. Le roulement se d—veloppe —galement pour assurer l©ex-ploitation en continu des autoroutes non conc—d—es et pour permettre le travail de nuit sur autoroutes urbaines. Une r—flexion est engag—e au niveau national pour d—finir un cadre homog–ne de mise en oeuvre.
1.3. - CERTAINES TECHNIQUES CONCILIENT CES DEUX OBJECTIFS
1.3.1. - Les horaires d—cal—s
Les horaires d—cal—s consistent  organiser des heures de prise et de fin de service diff—rentes selon les agents. Il s©agit donc d©une forme de temps choisi par l©agent, et sur laquelle il s©engage, mais aussi d©une forme d©adaptation du fonctionnement aux besoins du service.
Cette pratique permet en effet - a priori - d©allonger la dur—e de fonctionnement du service aux deux extr—mit—s, en r—duisant le volume des effectifs en d—but et en fin de journ—e, lorsque ces p—riodes coïncident avec des heures creuses. Il doit être not— que cette technique peut être en contradiction avec le principe de l©horaire variable, qui laisse toute latitude de d—but et de fin de service dans les limites des plages mobiles, mais rend plus difficile l©ouverture du service au public : elle peut, pour le moins, constituer une limitation de la libert— de l©agent. C©est pourquoi la technique des horaires d—cal—s apparaît finalement assez rarement utilis—e par les services, même lorsqu©ils sont en contact direct avec le grand public.
1.3.2. - L©ouverture m—ridienne
La technique particuli–re de la journ—e continue n©est pas pr—vue par des textes ; la pause m—ridienne est au minimum de 45 minutes.
L©ouverture m—ridienne consiste  maintenir l©ouverture des services au public pendant la pause du d—jeuner, par roulement de deux —quipes r—duites. Le service est alors assur— par l©une d©elles, ce qui respecte le temps de pause minimum pour le d—jeuner des personnels. Cette mesure permet d©—tendre la plage d©ouverture au public, tout en r—duisant la dur—e du service de l©agent en d—but ou en fin de journ—e.
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