Rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement de l'exercice de 2001, suivi des réponses des administrations. Déclaration générale de conformité sur les comptes de 2001

De
Traditionnellement, le rapport de la Cour des Comptes sur la loi de règlement est destiné à éclairer le Parlement sur les résultats de l'exécution des lois de finances par comparaison avec ceux de l'exercice précédent mais également avec les prévisions initiales et rectifiées ainsi que sur les incidences des opérations budgétaires et extrabudgétaires sur la trésorerie de l'Etat. Ce rapport, qui a été profondément restructuré afin de prendre en compte la nouvelle constitution financière dont la France s'est dotée avec la loi organique relative aux lois de finances, comprend 4 parties : les résultats, les analyses générales, les synthèses ministérielles et les comptes.
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COUR DES COMPTES
___________________________________________________________________
RAPPOR T
SUR L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES
EN VUE DU RÈGLEMENT DU BUDGET
DE L'EXERCICE 2001
Suivi des réponses des administrations
______________________________
DÉCLARATION GÉNÉRALE DE CONFORMITÉ
SUR LES COMPTES DE 2001
______________________________Délibéré
Le présent rapport de la Cour a été établi dans le cadre de la mission que lui confère
l'article 47 de la Constitution aux termes duquel « la Cour des comptes assiste le Parlement et le
Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ».
Conformément aux articles L.O. 132-1 (pour l’ensemble du rapport), L. 111-6 et L. 132-2
du Code des juridictions financières (pour respectivement, l’application à l’État des
dispositions de l’article L. 243.7 du Code de la sécurité sociale et le versement de subventions
exceptionnelles à certaines communes), la Cour des comptes, délibérant en Chambre du
Conseil, a adopté le présent rapport.
Ce texte a été arrêté au vu du projet de rapport qui avait été communiqué au préalable aux
administrations concernées, et après qu’il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses
fournies par celles-ci. Ces réponses sont, le cas échéant, publiées ; elles engagent la seule
responsabilité de leurs auteurs.
Étaient présents : MM. Logerot, premier président, Marmot, Berger, Mignot, Ménasseyre,
Collinet, Delafosse, Gastinel, présidents de chambre. MM. Chartier, Fragonard, Zuber,
Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Giquel, Mme Legras, MM.
Bonacossa, Billaud, Lagrave, Cretin, Berthet, Recoules, de Mourgues, Malingre, Paugam,
Babusiaux, Mayaud, Hespel, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Bayle, Bouquet,
Mme Boutin, MM. Chabrol, Cieutat, Ganser, Martin, Bertrand, Monier, Mirabeau, Hernandez,
Cardon, Thérond, Mmes Froment-Meurice, Ruellan, M. Pallot, Mme Bellon, MM. Gasse,
Moreau, Frèches, Duchadeuil, Attali, Moulin, Mme Bazy-Malaurie, MM. Raynal, Thélot,
Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Brun-Buisson, Gauron, Lafaure, Andréani, Banquey, Brochier,
Braunstein, Auger, Delin, Mme Saliou, conseillers maîtres ; MM. Fernet, Rannou, d’Albis,
Doyon, conseillers maîtres en service extraordinaire ; M. Alventosa, rapporteur général.
Était présente et a participé au débat, Mme Gisserot, procureur général de la République,
assistée de M. Frentz, avocat général.
M. Ory-Lavollée, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 18 juin 2002 5
INTRODUCTION
INTRODUCTION
Traditionnellement, le rapport de la Cour sur la loi de règlement est destiné à éclairer le
Parlement sur les résultats de l’exécution des lois de finances par comparaison avec ceux de
l’exercice précédent mais également avec les prévisions initiales et rectifiées ainsi que sur les
incidences des opérations budgétaires et extrabudgétaires sur la trésorerie de l’État.
L’exercice auquel s’est livré la Cour cette année au titre de l’exécution des lois de finances
erpour 2001, s’inscrit dans un cadre nouveau. En effet, le 1 août 2001, la France s’est dotée
d’une nouvelle « constitution financière » avec la promulgation de la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF). Dans son rapport de l’année dernière sur l’exécution des lois de
finances pour 2000, la Cour avait déjà anticipée cette évolution essentielle des finances
publiques, en introduisant dans son rapport, profondément restructuré, de nouveaux
développements concernant les différents résultats financiers de l’État, des approches
spécifiques et synthétiques sur la gestion budgétaire des ministères, et les méthodes et outils du
contrôle de gestion utilisés par les services pour diriger leur action.
Le rapport sur l’exécution des lois de finances 2001, consolide ces démarches
expérimentales et les élargit, en se situant d’ores et déjà dans le cadre du titre V (« De
l’information et du contrôle sur les finances publiques ») de la nouvelle loi organique.
Le plan du rapport est simplifié ; il comporte quatre parties : les résultats, les analyses
générales (qui relèvent souvent d’une approche « horizontale »), les synthèses ministérielles
(par définition « verticales »), les comptes (et, au-delà, les systèmes d’information budgétaires
et comptables). Le but est de s’approcher d’une lecture « matricielle » des dépenses de l’État.
Le rapport sur l’exécution des lois de finances pour 2001 s’inscrit, de fait, dans le sens de
deux orientations, riches de conséquences à terme : d’une part, mieux rendre compte – en
dépassant le cadre des chiffres bruts - des missions et des programmes d’action de l’État, au
travers de leur traduction budgétaire, et d’autre part, certifier les comptes de l’État
conformément à l’article 58–4 et 5 de la LOLF, applicable à compter de 2005.
Les observations de la Cour ont été, comme à l’accoutumée, soumises à la contradiction du
ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, mais également pour la première fois
s’agissant des synthèses ministérielles, à celle de chacune des administrations concernées.
La juridiction se place ainsi, dès son examen de l’exécution des lois de finances pour 2001,
dans le cadre de l’article 58, dernier alinéa, de la nouvelle loi organique, qui permet aux
ministres concernés de faire accompagner le cas échéant le rapport de leurs réponses. Ces
réponses figurent à la fin du présent rapport.
Le contrôle de l’exécution des lois de finances doit en effet s’effectuer non seulement avec
rigueur, mais aussi dans la transparence.
S’agissant de l’exécution des crédits 2001, le déficit de l’État, qui atteint 32,04 Md€
(210,2 MdF), s’est aggravé, après cinq années d’amélioration consécutives, dans un contexte
économique mondial négatif, accentué par les attentats du 11 septembre 2001. Si les recettes
nettes (hors remboursements et dégrèvements d’impôts) ont augmenté de 1,7%, la croissance
des dépenses a été forte, puisqu’elle s’établit à 2,4% (dépenses du budget général nettes des
remboursements et dégrèvements d’impôts).6
Au plan international, la France résiste relativement mieux que ses partenaires au
ralentissement économique, mais le ratio dette publique / PIB, contrairement à celui de la
majorité de ses partenaires (Allemagne exceptée) ne baisse pas et l’excédent primaire du budget
de l’État (c’est-à-dire après déduction des charges nettes de la dette) reste faible et en net recul
par rapport à l’année précédente.
La modernisation des méthodes budgétaires et comptables est en bonne voie, mais doit
prendre de l’ampleur, compte tenu du calendrier très serré de mise en œuvre de la LOLF, arrêté
à 2006.7
LE DÉFICIT DE L’ÉTAT
TITRE 1 - LES RÉSULTATS DE L’ÉTAT
En France, comme dans tous les pays membres de l’OCDE, coexistent deux types de
résultats.
Le premier, fondé sur la comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires, permet de
suivre l’exécution des lois de finances en recettes et en dépenses dans une pure logique de
caisse et selon les règles de l’ordonnance du 2 janvier 1959, encore applicable en 2001.
Le second, fondé sur la comptabilité patrimoniale, vise à apprécier l’augmentation ou la
diminution de valeur du patrimoine de l’État et obéit au principe de la constatation des droits et
obligations selon lequel les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles
se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.
(1)A ces deux types de résultats s’en ajoute un troisième, en comptabilité nationale , qui
s’est imposé pour la surveillance des déficits excessifs au sens de l’article 104 du traité
instituant la Communauté européenne et du protocole annexé, parce qu’il était produit à partir
(2)d’un référentiel comptable harmonisé au niveau européen .
La nouvelle loi organique a défini, dans ses articles 28 et 29, les principes auxquels devait
obéir la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires et des ressources et des
charges de trésorerie, et a précisé que les règles applicables à la comptabilité générale de l’État
ne se distinguaient de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son
action. C’est dans la perspective de son entrée en vigueur progressive que l’analyse comparée
des résultats de l’exécution prend tout son sens.
CHAPITRE I - LE DÉFICIT DE L’ÉTAT
I - LE BUDGET DE L’ÉTAT
(3)En 2001, le déficit d’exécution du budget de l’État atteint 32,04 Md€ (210,2 MdF). Pour
la première fois, après cinq années d’amélioration consécutives, le déficit de l’État s’est
aggravé, au point de revenir, en valeur absolue, à une situation moins bonne qu’en 1999
(31,04 Md€ [206 MdF de déficit]).

(1) La comptabilité nationale permet une analyse économique d’ensemble des flux et des stocks entre
agents économiques et privilégie traditionnellement un enregistrement des dettes et des dépenses dès
qu’elles sont connues avec certitude ou avec une forte probabilité, et des créances et des recettes dès
qu’elles sont acquises, chaque opération devant trouver sa contrepartie dans les comptes de la nation
(2) Le déficit public notifié sert, depuis l’entrée dans la troisième phase de l’Union économique et
monétaire, à apprécier le caractère soutenable de la situation des finances publiques des Etats-membres,
participant ou non à la zone euro, en application du traité CE et du Pacte de stabilité et de croissance
adopté par les chefs d’État et de gouvernement le 17 juin 1997, au Conseil européen d’Amsterdam. Les
gouvernements nationaux, qui présentent au Conseil ECOFIN, sous leur responsabilité, les programmes
pluriannuels des finances publiques, ont souscrit leurs engagements de retour à l’équilibre, en se fondant
sur un référentiel qui résulte des travaux d’élaboration d’un système de comptes nationaux (SCN 93)
conduits par les institutions multilatérales (FMI, Banque mondiale, Nations-Unies, OCDE) et des travaux
internes à l’Union européenne, qui ont débouché sur le système de comptes européens (SEC 95).
(3) Il s’agit du solde dit « d’exécution », le plus couramment utilisé, qui présente les charges et les
ressources des lois de finances de l’année (budget général et comptes spéciaux du Trésor) (cf. p. 14 du
présent rapport).8
LES RÉSULTATS DE L’ÉTAT
Le renversement de tendance est très net : alors que ces dernières années, le résultat
d’exécution était meilleur que l’objectif visé au moment du dépôt de la loi de finances initiale,
le déficit en exécution augmente de 2,9 Md€ (19 MdF), soit de 9,9% par rapport à 2001.
Résultats d’exécution hors recettes de privatisation affectées au budget général
– hors Fonds monétaire international (FMI) – hors Fonds de stabilisation des changes (FSC).
en milliards de F
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
-160
-180 -186,6-191,2
-200
-209,7-206 -210,2 -199,7
-226
-220 -212,5-215,3
-240
-247,5 -236,6
-254,6-260
-267,7 -257,9
-287,8 -270,7
-280
-288 -284,8
-300
-295,4
-320
LFI LFR Exécution - PLR
Pour la troisième année, l’État a dégagé un solde primaire (c’est-à-dire après déduction des
charges nettes de la dette) positif ; celui-ci est, cependant, en net recul par rapport à 2000 :
4,65 Md€ (30,5 MdF) en 2001 contre 6,54 Md€ (42,9 MdF) en 2000. De plus, cet excédent
primaire reste très faible par rapport au montant des charges d’intérêt à couvrir.
Sur les cinq années écoulées, l’analyse de l’évolution globale des recettes et des dépenses
est également significative :
(4)Tableau 1 – Evolution des recettes et des dépenses à caractère définitif nettes des remboursements et
dégrèvements d’impôts (en valeur)
En %
1997 1998 1999 2000 2001
A – recettes définitives +6,8 +2,3 +4,4 - 0,6 +2,1
B – dépenses définitives +4,0 +0,9 +1,7 - 1,7 +2,8

(4) Les opérations à caractère définitif comprennent les dépenses et les recettes du budget général
auxquelles s’ajoutent celles des comptes d’affectation spéciale.9
LE DÉFICIT DE L’ÉTAT
(5)En 2000, les dépenses définitives avaient été réduites ; en 2001, elles augmentent à
nouveau fortement.
S’agissant des recettes, sachant que celles de l’année 2000 avait été "écrêtées" par le plan
de baisse des impôts arrêté par le Gouvernement, elles enregistrent une évolution moins rapide
par rapport aux résultats des années passées.
Cette diminution de la croissance des recettes, combinée à une forte augmentation des
dépenses, explique le retour à un déficit d’exécution croissant.
Concernant le niveau du solde, les commentaires suivants méritent d’être faits.
1. L’impact de la situation économique nationale et internationale est évident.
Contrairement aux années 1999 et 2000, durant lesquelles la croissance avait été
respectivement de 3,2% et 3,8%, les perspectives économiques de la France se sont
progressivement dégradées en 2001, passant d’une croissance prévue de 3,3%, au moment de
(6) (7),l’établissement des prévisions réalisées à l’automne 2000 , à 2,3% un an plus tard pour
arriver à une croissance effective en 2001 de 1,8%, selon les comptes nationaux publiés par
(8)l’INSEE le 26 avril 2002 .
L’évolution des trois facteurs de la croissance traduit bien le ralentissement de la demande
mondiale adressée à la France :
- le ralentissement de l’économie américaine, renforcé par les attentats du
11 septembre 2001, explique la faible progression des exportations en 2001 (+0,5%) ;
- l’investissement des entreprises s’est fortement ralenti au cours de cette même année,
notamment dans les derniers mois : avec +2,9%, la progression de la formation brute
de capital fixe (FBCF) des entreprises est en 2001 très inférieure à celle de l’an 2000 ;
- la consommation des ménages reste la principale composante de la croissance : elle
est soutenue par les baisses d’impôts et des créations d’emplois, en forte diminution
cependant par rapport à 2000 : 226 000 contre 570 000 dans le secteur marchand ; la
hausse du pouvoir d’achat des ménages reste forte en 2001 (+3,3%), encore plus
qu’en 2000 (+2,8%).
2. L’impact des baisses d’impôts décidées en 2000 et 2001 n’est pas moins clair :
- la baisse significative d’impôts arrêtée en 2000 (près d’un point de PIB), au bénéfice
des ménages et des entreprises, a pesé sur les résultats de 2001 ;
- en 2001, l’évolution spontanée des recettes fiscales a provoqué un surplus de recettes
de 17 Md€ (112 MdF) : 72% de ces recettes, soit 12 Md€ (80 MdF), ont été
redistribuées sous forme de baisse d’impôts ;
- après deux ans consécutifs de croissance forte, la croissance plus modérée de
l’économie en 2001 et la continuation de la politique de baisse des impôts ont conduit

(5) Notamment sous l’effet des changements de périmètre.
(6) Pour le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2001 (les
prévisions étaient données sous la forme d’une fourchette : 3 à 3,6%).
(7) Pour le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2002 (la
fourchette donnée était de 2,5 à 2,25%).
(8) Institut national de la statistique et des études économiques/Prévision (les prévisions sont de 1,4% à
1,6% pour 2002).10
LES RÉSULTATS DE L’ÉTAT
à un tassement de l’augmentation des recettes, et donc à une dégradation des résultats,
qui repassent sous la barre des 30 Md€ (environ 200 MdF), retardant ainsi
l’assainissement budgétaire.
3. La forte croissance des dépenses de l’État, et notamment du service de la dette, un des
postes les plus contraignants des dépenses, a contribué à la dégradation du déficit public
en 2001.
La charge brute de la dette avait recommencé à augmenter en 2000. Elle s’est alourdie
encore en 2001 : 38,72 Md€ (254 MdF) en 2000, 39,3 Md€ (257,9 MdF) en 2001. L’objectif de
maîtrise de la charge budgétaire de la dette n’est pas réellement réalisé, compte tenu de l’effet
cumulé des déficits et de l’épuisement du bénéfice de la baisse des taux observée ces dernières
années.
4. La prévision du déficit pour 2002 paraît difficile à tenir : affichée à 30,4 Md€, elle est,
d’une part, très inférieure au dernier résultat connu (celui de l’exécution 2001 : 32 Md€), et,
d’autre part, fondée sur un taux de croissance (2,3%), révisé à la baisse dès février 2002
(9) .(1,5%) . Le déficit public de l’année de référence (2002) du nouveau programme de stabilité
et de croissance 2003/2005 risque donc de se révéler plus élevé que prévu, ce qui ne peut pas
rester sans conséquence sur l’exécution du programme lui-même.
Par ailleurs, la Cour a relevé, au regard de la réglementation existante, l’existence du report
de charges suivant : les crédits ouverts dans le cadre de la tranche 2001 (0,3 Md€ [2 MdF],
comme en 2000 et en 2002) du plan pluriannuel 2000-2002 de mesures d’urgence en faveur des
hôpitaux pour le remplacement des personnels en congé ont été reportés sur 2002 et la dépense
afférente, a été intégralement imputée en 2002, ce glissement allégeant donc la progression de
la dépense en 2001 de 0,3 Md€ (2 MdF), soit 0,1% dans le périmètre retenu par le ministère des
(10)finances .
II - LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES AU REGARD
DES RÈGLES ET DES OBJECTIFS EUROPÉENS
1) - Le déficit public notifié à la Commission européenne
(11)En 2001, le déficit public notifié à la Commission européenne s’est accru de 1,5 Md€
(9,8 MdF) et, hors recettes des ventes de licences UMTS, de 2,8 Md€ (18,4 MdF), après cinq
années consécutives de baisse. Il s’est élevé à 20,3 Md€ (133,2 MdF) et à 1,4% du PIB, soit
une amélioration de 1,6 point de PIB par rapport à 1997. Ce résultat ne doit pas masquer le fait
préoccupant de l’arrêt des améliorations et la dégradation de 0,1 point de PIB relevée en 2001.
Il est, par ailleurs, éloigné de la prévision de 1% associée au projet de loi de finances pour
2001. Hors recettes des ventes de licences UMTS, le ratio atteint –1,5% du PIB.
Prenant en compte les gains sur contrats d’échange de taux d’intérêt, le déficit public
notifié est inférieur de 320 M€ (2 099 MF) au besoin de financement des administrations
publiques qui s’est lui-même accru, dans le même temps, de 1,6 Md€ (10,5 MdF), au même
rythme que le PIB.

(9) Perspectives économiques 2002-2003 (février 2002).
10( ) Cf. pp. 56 et suivantes du présent rapport.
11( ) Données actualisées au 26 avril 2002.

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