Rapport sur la mise en oeuvre du dispositif hivernal d'accueil et d'hébergement d'urgence

De
Evaluation de la mise en oeuvre du dispositif d'accueil et d'hébergement d'urgence pour l'hiver 1995-1996.& Les principales conclusions sont les suivantes : le système d'hébergement d'urgence apparaît quantitativement suffisant, il souffre cependant d'inadaptations qualitatives dans la prise en charge (troubles psychologiques des accueillis, montée de phénomènes de tension), les liaisons entre accueil d'urgence et insertion restent encore trop incertaines, mais les orientations de la circulaire du 11 octobre 1995 sont largement prises en compte sur le terrain et la coordination inter-institutionnelle progresse.
- Dans un deuxième temps, le rapport examine les conditions d'une articulation entre accueil d'urgence et insertion dans trois domaines : l'accès aux soins et le droit à la couverture santé, l'accès au logement, les sorties des dispositifs d'hébergement d'urgence ou des dispositifs passerelles, enfin l'accès à la vie active des jeunes les plus lourdement en difficulté.
Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/964084200-rapport-sur-la-mise-en-oeuvre-du-dispositif-hivernal-d-accueil-et-d-hebergement-d-urgence
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Secr—tariatd©Etataupr–sduPremierministre, charg—del©actionhumanitaired©urgence
RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE
OU DISPOSITIF HIVERNAL D©ACCUEIL
ET
D©HEBERGEMENT D©URGENCE
par
Michel THIERRY
Inspecteur g—n—ral des Affaires sociales
- Avril
La documentation Française : Rapport sur la mise en oeuvre du dispositif hivernal d'accueil et d'h—bergement d'urgence
1996 -
- Introduction
- CHAPITRE I
LE CONSTAT : LA DIVERSIFICATION
DES RÉPONSES À L©URGENCE
p. 1
p. 2
1 - L©offre de places d©accueil d©urgence n©a jamais —t— satur—e dans l©ensemble des d—partements visit—s. p. 3
2 - La qualit— de la prise en charge doit être encore am—lior—e, et adapt—e  de nouveaux besoins. p. 5
2.1 Quelques progr–s tr–s concrets.
2.2 Les r—ponses fournies restent encore inadapt—es  certaines cat—gories d©usagers.
2.3 La persistance de comportements d©"—cr—mage" peut renforcer certains processus d©exclusion de fait.
2.4 L©absence de liaison avec les secteurs psychiatriques est pratiquement totale.
2.5 Les conditions mat—rielles de l©accueil sont in—galement conviviales.
2.6 La qualification des personnels n©est pas suffisamment d—velopp—e.
3 - Les articulations entre urgence et processus d©insertion m—ritent d©être renforc—es. p. 10
3.1 La couverture sanitaire.
3.2 L©acc–s au logement durable.
3.3 La rar—faction des contrats emploi-solidarit— (CES).
4 - Le point majeur du constat est la diversification des r—ponses  l©urgence. p. 15
4.1 Le d—veloppement de l©accueil de jour.
4.2 La multiplication des dispositifs mobiles.
4.3 L©extension de la prise en charge m—dico-sociale.
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5 - La coordination avance.
5.1 Une coordination inter-institutionnelle en progr–s.
p. 18
5.2 L©investissement dans l©urgence de bons g—n—ralistes de l©insertion et le d—veloppement d©op—rateurs multi-fonctions.
5.3 La pr—sence des DDASS et la bonne articulation DDASS/DDE.
- CHAPITRE II
POUR UNE ETHIQUE DE L©URGENCE.
1 - Renforcer l©obligation d©accueil.
1.1. Enraciner dans la loi l©obligation d©accueil.
1.2 Elaborer une charte de l©accueil d©urgence.
p. 25
p. 26
1.3 Clarifier les ambiguït—s de l©accueil des —trangers en situation irr—guli–re.
1.4 Apprivoiser les "irr—ductibles".
2 - Instituer une organisation d—partementale de l©urgence.
3 - Am—liorer la qualit— de l©accueil et son adaptation aux besoins
3.1 La r—novation des locaux.
3.2 La prise en charge des troubles psychologiques.
3.3. La qualification des personnels.
4 - Mettre un terme  la pr—carit— du dispositif.
4.1 P—renniser ce qui doit l©être.
p. 31
p. 34
p. 39
4.2 Assurer une meilleure s—curit— de gestion et de financement aux partenaires du programme de lutte contre la pr—carit— et d©accueil des sans-abri.
4.3 Renforcer les moyens du suivi central.
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- CHAPITRE III
DE L©URGENCE À L©INSERTION.
1 - Le droit  la couverture sant—.
1.1 L©ouverture du syst–me de soins : d—velopper les acquis.
1.2 Assurer l©effectivit— du droit  la protection sociale.
2 - L©acc–s au logement.
2.1
2.2
2.3
2.4
La pr—vention des expulsions.
La recherche des "Sorties-logement".
La mobilisation des FSL sur l©accompagnement social
Favoriser l©—mergence d©op—rateurs tr–s sociaux.
3 - L©acc–s  la vie active des jeunes en tr–s grande difficult—.
- Conclusion
- Lettre de mission
- Liste des propositions
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p. 44
p. 45
p. 47
p. 51
p. 53
INTRODUCTION
Par lettre du 24 novembre, Monsieur Xavier EMMANUELLI, secr—taire d©Etat  l©action humanitaire d©urgence, me confiait la mission de suivre et d©—valuer la mise en oeuvre du dispositif d©accueil et d©h—bergement d©urgence pour l©hiver 1995-1996.
Mission d©appui, de suivi :ceci m©a conduit  me d—placer dans vingt-quatre d—partements, appartenant  neuf r—gions :
- Ile-de-France (8 d—partements visit—s), - Provence-Alpes-Côte-d©Azur (Bouches-du-Rhône), - Champagne-Ardenne (Aube, Marne, Haute-Marne), - Basse-Normandie (Calvados, Manche), - Haute-Normandie (Seine-Maritime, Eure), - Nord-Pas-de-Calais (les deux d—partements), - Auvergne (Puy-de-Dôme, Cantal), - Aquitaine (Gironde, Pyr—n—es-Atlantiques), - Midi-Pyr—n—es (Haute-Garonne, Tarn).
Ces vingt-quatre d—partements consomment environ les 2/3 des cr—dits pauvret—-pr—carit— du minist–re des affaires sociales. S©y ajoutent d©autres d—partements qui n©ont pas —t— visit—s, mais qui ont pu s©exprimer, en tout cas sur un mode administratif, lors de r—unions des DDASS tenues dans les DRASS.
L©extrême diversit— des situations rencontr—es, des initiatives pr—sent—es dans pr–s de 150 structures, rend la synth–se difficile pour un missionnaire solitaire. Il se d—gage cependant quelques lignes de constat (chapitre I), positives en ce qui concerne l©adaptation quantitative du dispositif et la diversification des r—ponses apport—es, moins heureuses en ce qui concerne la qualit— de la prise en charge (conditions d©accueil in—gales et incapacit—  faire face aux troubles psychologiques et au malaise des accueillis).
La coordination progresse, et c©est certainement un facteur favorable aux am—liorations qualitatives  apporter et  la poursuite du processus de diversification des r—ponses,  la rencontre des exclus.
Mission d©analyse :lumi–re des observations de terrain, et de la connaissance la de g—n—rations successives du programme, elle d—bouche sur des propositions, organis—es en deux chapitres :
- chapitre II : Pour une —thique de l©urgence
- chapitre III : De l©urgence  l©insertion
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CHAPITRE
I
LE CONSTAT : LA DIVERSIFICATION DES RÉPONSES À L©URGENCE
Pouvant offrir jusqu© 15 000 places mises en service -soit un peu plus du double mis en service il y a 5 ans, en 1991-1992-, sans compter les 10 000 places de logement d©extrême urgence, le syst–me d©h—bergement d©urgence apparaît quantitativement suffisant.
Il souffre cependant d©inadaptations qualitatives ou de lacunes dans la prise en charge, dont la plus pr—occupante est sans doute la difficult— de faire face aux troubles psychologiques des accueillis et  une certaine mont—e de ph—nom–nes de tension. Par ailleurs, les liaisons entre accueil d©urgence et insertion restent encore trop incertaines.
Le point le plus remarquable est la diversification des r—ponses, hors h—bergement. Les orientations nouvelles ou les accents nouveaux mis par la circulaire du 11 octobre 1995 sont largement pris en compte sur le terrain, dans un cadre marqu— par une dynamique de coordination de plus en plus affirm—e.
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1/ L©OFFRE DE PLACES D©ACCUEIL D©URGENCE N©A JAMAIS ÉTÉ SATURÉE, DANS L©ENSEMBLE DES DÉPARTEMENTS VISITÉS.
En augmentation de 15  50 % par rapport  l©hiver pr—c—dent, selon les d—partements visit—s, l©offre apparaît globalement suffisante, sous r—serve de quelques tensions locales  l©—chelon infra-d—partemental.
La situation en Ile-de-France, qui regroupe un bon tiers des capacit—s d©h—bergement financ—es sur les plans Pauvret—-Pr—carit—, et qui focalise l©attention des m—dias et du public, paraît peu tendue. Le tableau suivant rend compte des taux d©occupation au 15 d—cembre, 15 janvier, 15 f—vrier, 15 mars, 15 avril (ou  la date la plus proche de communication des informations  la DRASS). Les deux premi–res colonnes expriment la capacit— maximale au 15 mars et les lits mis en service  la même date.
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Si l©on —limine, pour des raisons tenant  des biais statistiques, les donn—es aff—rentes  l©Essonne et aux Hauts-de-Seine, le taux moyen d©occupation en Ile-de-France s©—levait  86 %  la mi-d—cembre, 85 %  la mi-janvier, 88 %  la mi-f—vrier, 89 %  la mi-mars, 84 %  la mi-avril, soit une moyenne de 86 % sur ces —ch—ances.
Les instantan—s collect—s dans les d—partements hors Ile-de-France,  l©occasion des visites effectu—es, entre le 6 d—cembre 1995 et le 15 mars 1996, se situent dans une fourchette de 80  97 %, le plus fr—quemment autour de 90 %.
Deux remarques compl—mentaires peuvent être faites :
- le taux d©occupation est g—n—ralement un peu plus faible dans les d—partements dans lesquels le poids de grandes structures collectives est plus lourd (exemples de Paris et du Val-de-Marne en Ile-de-France) ;
- la d—c—l—ration de mars  avril est limit—e, ce qui ne plaide pas pour une date couperet au 15 avril.
2/ LA QUALITÉ DE LA PRISE EN CHARGE DOIT ÊTRE ENCORE AMÉLIORÉE ET ADAPTÉE À DE NOUVEAUX BESOINS.
La prise en charge s©est am—lior—e sur des points sensibles, notamment en mati–re d©accompagnement social ou de suivi m—dico-social. Mais elle comporte encore des lacunes, dont la plus grave est le traitement des troubles psychiques ou psychologiques des accueillis.
2.1 QUELQUES PROGRÈSTRÈS CONCRETS.
- La majorit— des foyers visit—s comportent une permanence m—dicale ou infirmi–re, au moins deux fois par semaine, voire quotidienne.
- La tr–s grande majorit— des foyers visit—s proposent aux r—sidents la possibilit— d©un entretien social dans les quelques jours suivant leur premi–re inscription.
- Pour les accueils exclusivement nocturnes, les horaires se sont notablement assouplis : l©heure de d—part le matin se situe entre 8 et 10 heures, progr–s non n—gligeable par rapport  des habitudes pas si anciennes où les accueils de nuit devaient se vider entre 6 h 30 et 7 h 30. Sur de nombreux sites aujourd©hui, le relais est organis— avec l©ouverture d©un accueil de jour proche.
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2.2 LES RÉPONSES FOURNIES RESTENT ENCORE INADAPTÉES À CERTAINES CATÉGORIES D©USAGERS.
L©accueil des familles n©est pas signal—, par les partenaires de l©accueil d©urgence, comme le probl–me le plus criant, probablement parce que des —l—ments de r—ponse s©—bauchent, grâce essentiellement  l©aide au logement temporaire, notamment dans des logements d©urgence mis en oeuvre dans le cadre des Plans de CHARETTE et PÉRISSOL, grâce aussi  la cr—ation d©hôtels sociaux ouverts aux familles ou  l©attribution de nuits d©hôtels. Sur ces sites, le probl–me de l©accueil des familles s©est largement d—plac— de l©urgence vers l©accueil durable et l©insertion dans le logement.
En revanche, des difficult—s tr–s sp—cifiques touchant l©urgence —mergent fortement pour les jeunes en grande difficult—, et pour les personnes, de plus en plus nombreuses, souffrant de troubles psychologiques ou d©une pathologie psychiatrique :
. les "psychiatriques", pour reprendre les appellations"Les caract—riels"et les plus couramment utilis—es par les intervenants de terrain, et qui regroupent des situations diff—rentes, celle desmalades pr—sentants des troubl—s av—r—set ayant subi des hospitalisations psychiatriques, celle despersonnes tr–s d—pressives, passant par des phases altern—es de prostration et de violence, ayant abandonn— tout souci d©hygi–ne corporelle, et toute une s—rie de situations interm—diaires corr—l—es ou non  l©alcoolisme.
La croissance forte de ce type de population, la relative exclusion dont elle fait encore l©objet de la part de nombre de CHRS, aboutissent  une forte concentration dans les structures d©urgence, de plus en plus d—sarm—es (tr–s faible encadrement permanent, inexistence des qualifications requises). Sur l©ensemble des sites visit—s, c©est le probl–me principalement mis en avant par les responsables de terrain.
. Les jeunes sortants de prison,ayant connu des incarc—rations r—p—t—es : 150  200 jeunes sur l©agglom—ration marseillaise d©apr–s une estimation d©une association habilit—e Justice, le S.P.E.S. ; sur les 700 jeunes sans domicile fixe accueillis sur Lille par l©ABEJ en 1994, 20 % ont un pass— carc—ral (11mois de prison en moyenne).
. Les jeunes toxicomanes d—pendants.Cette cat—gorie est fortement  corr—ler aux deux pr—c—dentes (personnes pr—sentant des troubles psychologiques et jeunes sortants de prison) ; elle pose particuli–rement probl–me dans le Nord où l©essor des march—s des drogues dans la p—riode r—cente a —t— beaucoup plus rapide que le d—veloppement de r—ponses adapt—es. 33 % des jeunes fr—quentant l©accueil de jour de l©ABEJ  Lille sont des toxicomanes av—r—s.
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2.3 LA PERSISTANCE DE COMPORTEMENTS D©"ÉCRÉMAGE" PEUT RENFORCER CERTAINS PROCESSUS D©EXCLUSION DE FAIT.
L©"—cr—mage", c©est--dire la s—lectivit—  l©entr—e, touche essentiellement les alcooliques, les toxicomanes, les personnes pr—sentant de s—rieux troubles de comportement, les —trangers en situation irr—guli–re.
L©—cr—mage peut r—sulter de dispositions discriminatoires des r–glements int—rieurs -nombreux sont les r–glements qui proscrivent l©admission en —tat d©—bri—t—-, ou de pratiques traduisant une ins—curit— croissante des —quipes.
Les situations sont cependant tr–s h—t—rog–nes : les grandes structures collectives accueillent plus largement des alcooliques, lorsqu©ils ne sont pas en —tat de crise —thylique, que de petites unit—s. Des toxicomanes d—pendants en revanche trouveront plus facilement leur place dans des lieux de vie de petite capacit—,  dose tr–s hom—opathique ; dans l©ensemble, cependant, ils fr—quentent moins les lieux d©h—bergement que les accueils de jour.
Le "small is beautiful" peut avoir ses inconv—nients en mati–re d©—cr—mage : ce sont parfois de petites unit—s au fonctionnement tr–s communautaire qui peuvent être les plus s—lectives, soit directement, soit indirectement par une tendance  l©allongement des dur—es de s—jour, qui limite la disponibilit—  l©urgence. Dans les Hauts-de-Seine, certaines des unit—s locales d©h—bergement cr——es par les communes n©ont de ce fait plus suffisamment de disponibilit—s pour des accueils en urgence propos—s par le SAMU social, les places r—serv—es par le SAMU se trouvant embolis—es pour de longues p—riodes.
Certains r–glements int—rieurs exigent encore des SDF la fourniture de papiers d©identit—  l©entr—e ou,  d—faut, proposent  l©entrant un "entretien pour r—gularisation" le lendemain ou le surlendemain (Foyer Saint-Jean de Dieu  Marseille).
Ce type de pratique peut contribuer au rejet de nombreux —trangers en situation irr—guli–re. Il semble qu©ils aient moins fr—quent— les dispositifs d©accueil que les ann—es pr—c—dentes, du fait de la mise en oeuvre du plan "Vigie-Pirate", ce qui a sans doute contribu—  une plus grande fluidit— du dispositif. Ils font l©objet d©un traitement de plus en plus schizophr—nique de la part des CHRS ou du dispositif d©accueil d©urgence : l©accueil limit—  une ou quelques nuit—es est la solution la plus fr—quemment pratiqu—e. L©embarras des structures sociales r—pond au paradoxe d©une situation où l©accueil d©urgence constitue un devoir mais où il n©y a pas par d—finition d©insertion  mettre en oeuvre, paradoxe pouss—  son comble pour les non-expulsables. Au total, ces rejets peuvent entraîner une pression sur les squats qui ne doit pas être sous-estim—e.
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