Retraites : questions et orientations pour 2008 - Quatrième rapport du Conseil d'orientation des retraites

Conseil D'Orientation Des Retraites

Description

Conformément aux dispositions de l'article D. 114-4-0-1 du Code de la sécurité sociale, le Conseil d'orientation des retraites doit remettre « un rapport d'ensemble analysant la situation des régimes de retraite », préalablement à l'élaboration avant le 1er janvier 2008 du rapport du gouvernement, prévu au II de l'article 5 de la loi du 21 août 2003, qui retrace l'évolution de la situation de l'emploi et de la situation financière des régimes. La première partie du rapport présente les éléments de contexte de ce qu'on appelle le « rendez-vous de 2008 ». Elle rappelle d'abord les éléments de calendrier et de procédure et précise le champ des questions à traiter. Ensuite, elle décrit le contexte économique, social et financier dans lequel s'inscrivent les marges de manoeuvre possibles. Ce contexte renvoie aux perspectives financières des régimes, à l'évolution de la situation de l'emploi, à la situation des retraités et des actifs et aux contraintes des finances publiques. Enfin, un éclairage est donné sur les évolutions de quelques systèmes de retraite étrangers et sur les décisions et orientations récentes de l'Union européenne dans le domaine des retraites. La seconde partie examine les questions à traiter et les orientations à retenir en vue du rendez-vous de 2008. La question du pilotage du système de retraite est d'abord posée à partir des projections financières élaborées par le Conseil à l'horizon 2020. Sont ensuite abordées les questions qui découlent directement de la mise en oeuvre de la loi de 2003, concernant principalement la durée d'assurance ainsi que le montant et l'évolution des pensions. Le Conseil aborde enfin diverses questions relatives à l'égalité de traitement entre les cotisants, ainsi que des questions relatives à l'équilibre financier des régimes.

Sujets

• Retraite
• Caisse de retraite
• Préretraite
• Fonction publique
• Réforme
• Agirc et Arrco
• Population active
• Assurance vieillesse
• Fonds de solidarité vieillesse
• Société
• Protection sociale

Informations

• Publié par: rapports-societe
• Publié le: 01 janvier 2007
• Nombre de lectures: 19
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Introduction

Sommaire

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

P REMIÈRE PARTIE Le contexte du rendez-vous de 2008 . . . . . . .. . . . . . . . .

Chapitre 1 Le rendez-vous de 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Chapitre 2 Les éléments à prendre en e : le contexte économique, social et fina   n c c o ie m r p . t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Chapitre 3 Les aspects internationaux . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D EUXIÈME PARTIE Les questions à traiter et les orientations à retenir

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Chapitre 1 Le pilotage du système de retraite . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .  93

Chapitre 2 La mise en œuvre de la loi de 2003 : durée d’assurance, revalorisation des pensions et faibles pensions . . . . . . . . . . . . . 123

Chapitre 3 L e e n s t   r q e  u l e e s s t   i c o o n i s à traiter pour assur . e . r .     l . ’ . é . g . a . l . i . t . é .   . d . e .   . t . r . a . i   t . e . . m . e . . n . t . 155 t sants . . . . . . . . . . . . . . .

Chapitre 4 Les questions relatives à l’équilibre financier des régimes . 181

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Annexes  197. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Table des matières  231. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Introduction

Le Conseil d’orientation des retraites a dressé en mars 20061de nouvelles perspectives à long terme des régimes de retraite, qui actualisent celles présentées en décembre 2001 dans le cadre de son premier rapport, notamment en tenant compte des effets estimés de la réforme de 2003. Ces nouvelles projections fournissent, en particulier, un éclairage sur l’ampleur des besoins de financement des régimes de retraite, aux hori - zons 2020 et 2050. Le rapport du Conseil de mars 2006 pose ainsi des élé - ments de cadrage à long terme, d’ordre financier mais également d’ordre social, utiles pour le débat sur l’évolution du système de retraite.

Ce débat s’inscrit dans le cadre des rendez-vous prévus par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Cette loi réaffirme le choix d’un système de retraite par répartition et met l’accent sur l’allongement de la durée d’activité comme moyen de garantir un niveau élevé de pen- sion. Les régimes de retraite concernés par la réforme (régime général, régimes alignés, régime des professions libérales, régime des exploitants agricoles, régimes de la fonction publique) se trouvent engagés dans un processus d’allongement, par étape, de la durée d’assurance requise pour l’octroi d’une retraite à taux plein, en fonction des gains d’espérance de vie, l’objectif étant de stabiliser le rapport entre la durée d’assurance et la durée moyenne de retraite. Dans cette perspective, la loi de 2003 prévoit des rendez-vous quadriennaux destinés à examiner les différents paramè- tres des régimes, en fonction des données économiques et sociales, démo - graphiques et financières.

Tout au long de ce processus, le Conseil, lieu permanent d’études et de concertation entre les principaux acteurs du champ des retraites, a un rôle à jouer. En vertu de l’article L. 114-2 du Code de la sécurité sociale, il lui appartient de formuler « toutes recommandations ou propositions de réforme qui lui paraissent de nature à faciliter la mise en œuvre des objec - tifs et principes » relevant de ses missions, en particulier : « [...] 2° d’appré - cier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme de ces régimes de retraite [les régimes de retraite légalement obligatoires] ; 3º de mener une réflexion sur le financement des régimes de retraite sus - mentionnés et de suivre l’évolution de ce financement ; [...] 5º de partici - per à l’information sur le système de retraite et les effets des réformes

1. Troisième rapport du Conseil d’orientation des retraites (2006),Retraites : perspectives 2020 et 2050, Paris, La Documentation française. Il est présenté dans la suite comme le rapport de mars 2006, date de son adoption par le Conseil.

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C  R E S E T R A I T E S ’ O R I E  D DN T A T I O NO N S E I L

conduites pour garantir son financement ; 6º de suivre la mise en œuvre des principes communs aux régimes de retraite et l’évolution des niveaux de vie des actifs et des retraités, ainsi que de l’ensemble des indicateurs des régimes de retraite, dont les taux de remplacement ». Plus particulièrement, conformément aux dispositions de l’article D. 114- 4-0-1 du Code de la sécurité sociale, il doit remettre « un rapport d’ensemble analysant la situation des régimes de retraite », préalablement à l’élaboration avant le 1erjanvier 2008 du rapport du gouvernement, prévu au II de l’article 5 de la loi du 21 août 2003, qui retrace l’évolution de la situation de l’emploi et de la situation financière des régimes. C’est dans cette perspective que le présent rapport,Retraites : questions et orientations pour 2008, s’efforce d’approfondir la réflexion et de mettre en évidence les questions à traiter et les orientations à définir pour préparer les prochaines échéances ou ce qu’il est convenu d’appeler par simplification « le rendez-vous de 2008 ». De manière à éclairer les choix publics, le Conseil se livre à une analyse, sujet par sujet, des questions et orientations pour 2008. La première partieprésente les éléments de contexte du rendez-vous de 2008. Elle rappelle d’abord les éléments de calendrier et de procédure et précise le champ des questions à traiter. Ensuite, elle décrit le contexte économique, social et financier dans lequel s’inscrivent les marges de manœuvre possibles. Ce contexte renvoie aux perspectives financières des régimes, à l’évolution de la situation de l’emploi, à la situation des retraités et des actifs et aux contraintes des finances publiques. Enfin, un éclairage est donné sur les évolutions de quelques systèmes de retraite étrangers et sur les décisions et orientations récentes de l’Union euro- péenne dans le domaine des retraites. La seconde partieexamine les questions à traiter et les orientations à retenir en vue du rendez-vous de 2008. La question du pilotage du système de retraite est d’abord posée à partir des projections financières élaborées par le Conseil à l’horizon 2020. Sont ensuite abordées les questions qui découlent directement de la mise en œuvre de la loi de 2003, concernant principalement la durée d’assurance ainsi que le montant et l’évolution des pensions. Le Conseil aborde, enfin, diverses questions relatives, d’une part, à l’égalité de traitement entre les cotisants, d’autre part, à l’équilibre financier des régimes.

Première partie Le contexte du rendez-vous de 2008

L  D UE C O N T E X T E R E N D E Z - V O U S

Chapitre 1 Le rendez-vous de

2008

D E

2008

La loi noaoût 2003 portant réforme des retraites constitue2003-775 du 21 une étape importante dans un parcours de débats et de réformes engagées il y a une vingtaine d’années. La réforme de 2003, à la différence des précédentes, est une réforme glo- bale qui concerne la plupart des régimes de retraite privés et publics, de base, complémentaires ou supplémentaires. Elle ne concerne pas, cepen- dant, les régimes spéciaux de retraite autres que ceux de la fonction publique et des ouvriers de l’État, ce qui n’a pas empêché certains de ces régimes de s’adosser au régime général, tels le régime des entreprises élec - triques et gazières ou celui de la RATP, ou d’évoluer en s’inspirant des grands principes de la réforme de 2003, tel celui de la Banque de France. Par ailleurs, la réforme ne se limite pas à déterminer des modifications des paramètres des régimes concernés. Elle fixe des principes et des objectifs d’ensemble et organise un processus d’ajustement par étapes du système de retraite entre 2004 et 2020. La première étape s’achève en 2008. À cette date, un rendez-vous est prévu, préparant la deuxième étape de la réforme entre 2009 et 2012. Il paraît utile de rappeler ici les élé - 30e 20me déforLa r ments de procédure et de calendrier prévus par les textes, u esrp nroinagesocssu d’en examiner les conditions de mise en œuvre en 2007 et tépasene tap rju’aemstd 2008 et de préciser la façon dont les travaux du Conseil teauid de retr système d’orientation des retraites s’intégreront dans ce processus. tren e0420e 0202 t

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C  E T R A I T E S E S RN T A T I O N D D ’ O R I E O N S E I L

I – Procédure et calendrier prévus par la loi

La loi comporte des éléments de procédure et de calendrier principale - ment destinés à organiser l’allongement progressif de la durée d’assurance requise dans les régimes de retraite en fonction des gains d’espérance de vie. Des échéances relatives à l’évolution du montant des pensions sont également fixées.

1. L’allongement de la durée d’assurance prévu par la loi

En 2008, la durée En 2008, l’alignement de la durée d’assurance requise pour d’assurance requisele régime général et dans les régi -l’octroi du taux plein dans pour l’octroi du taux mes de la fonction publique aura été réalisé : 40 années plein sera alignée à d’assurance validées dans l’ensemble des régimes de base ré 4 g 0 i   m a e n s s     d dan b s tous i   s l é e s s concernés par la réforme de 2003. e ase v ala réforme de 2003  -À partir de 2009, s’engage une nouvelle étape d’allonge p r ment de la durée d’assurance dans les régimes concernés par la réforme : celle-ci doit progressivement passer de 40 à 41 ans, à raison d’un trimestre supplémentaire par généra- Entre 2009 et 2012, son tion (pour les générations nées en 1949, 1950, 1951 et ca a r l a l c o t n è g re e   m au e t n o t  m re a v ti êt un 1952, qui atteindront 60 ans respectivement en 2009, que, 2010, 2011 et 2012). Cette étape revêt, en principe, un sauf  d d ’ é aj c u re st t  e é m v e e n n t t   u d e u l caractère automatique. Un décret peut cependant, dans certaines conditions, ajuster le calendrier de mise en œuvre calendrier de l’allongement. Tout d’abord, l’article 5 de la loi du 21 août 2003 (voir encadré à la fin du chapitre) prévoit que, avant le 1erjanvier 2008, le gouvernement élabore, sur la base notamment des travaux du Conseil d’orientation des retraites, un rapport faisant apparaître : – l’évolution du taux d’activité des personnes de plus de 50 ans ; – l’évolution de la situation financière des régimes de retraite ; – l’évolution de la situation de l’emploi ; – un examen d’ensemble des paramètres de financement des régimes de retraite. Ce rapport, rendu public, est transmis au Parlement. À par é ti l r a   b d o u r  r é a  p p a p r o  l r e t C’est ensuite que se pose au gouvernement la question de gouvernement avant le il ajuste le calendrier de mise en œuvre desavoir si, par décret, 1 er 8, l 200enajreiv l’allongement de la durée d’assurance prévu à partir de 2009. calend j r u i s e t r é     p d o e u  f r a ra ç   o ê n tr   e à Aux termes de l’article 5, cette décision doit être prise au a regard des évolutions présentées par le rapport du gouver - main r t a e t n i ir     e c n o t n re st   a d n u t r   é le e nement de manière à maintenir constant, jusqu’en 2020, le o ratio entre la durée d’assurance et la durée moyenne de d’assurance et durée celui constaté à la date de publicationretraite. Ce ratio est moyenne de retraite de la loi. 10

L  E D U D E N D E Z - V O U S R O N T E X T EE C 2008

L’éventuel décret est obligatoirement pris après avis du Conseil d’orienta - tion des retraites et d’une commission de garantie des retraites composée du vice-président du Conseil d’État, du président du Conseil économique et social, du premier président de la Cour des comptes et du président du Conseil d’orientation des retraites.

2. L’évolution du montant des pensions

S’agissant de l’évolution du montant des pensions, l’exposé des motifs de la loi de 2003 énonce que « tous les retraités doivent pouvoir bénéficier d’une garantie du pouvoir d’achat de leurs pensions ». Afin d’assurer cette garantie, la loi prévoit diverses échéances. Les dispositions du I de l’article 27 énoncent que, par déro - Paérrdatognaiou gation au principe d’indexation sur les prix qu’elles posent, ntaoindexed’incippri et sur proposition d’une conférence présidée par le ir,xelpssrueun ministre cha é d edxuautndioctreorc sationssynd r i g cales el e a t sé p c r u o r f i e t s é si s o o n ci n a e l l e l , e r s éu re ni p s r s é a s n e t n l t e a s ti o v r e g s an a i u - tasirolaveriondes une correction du taux de revalorisation de tutêernsionspepe l p ’a la n n né n e ational, auParlementdansle posoeéaprpneru cadredu su p i r v o a c n h te ain pe p u r t oj ê e t t re de p l r o o i p d o e sé fi e nancementdelasécu- esrapietitenértrcenfco réunissanttouslestrois rité sociale. La réunion de cette conférence tripartite doit se nuoinièemréres.anprLa t q e u n i ir c t o o n u d s u l i e t s à tr u o n is e a p n r s e , m se i l è o re nl r ’ é e u x n p i o o s n é e d n es 20 m 0 o 7 t , if c s o d m el p a t l e o t i e , n c u e laeieu2naru007 d’une entrée en vigueur de la réforme en 2004. Les conclusions de cette conférence devraient être prises en compte dans la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2008. Les dispositions de l’article 4 prévoient, par ailleurs, un éruss08, un aEn 20 objectif particulier pour les assurés liquidant de faibles pen- nu ue tnayareièrrcae  sions. En 2008, un assuré ayant travaillé à temps complet, lpiepm s àetet ,lèmpcon disposant de la durée d’assurance nécessaire pour bénéfi -  au nérérémuet ICSM det aicereriovnu  cier du taux plein, devrait recevoir un montant total de pen - vr sion lors de la liquidation au moins égal à 85 % du salaire otal de ion lro sedl a matnot tn minimum de croissance net lorsqu’il a cotisé pendant cette u  aont p i en s s inmolqiiuad durée sur la base du salaire minimum de croissance. Pour atteindre cet objectif, le gouvernement s’est engagé,  L’onet.tif bjeciatedrv gaé% 58 à lCIMS ud  dans un relevé de décision du 15 mai 2003, à revaloriser le 2 0ê08émraxnei rétn ee minimum contributif au titre des périodes cotisées de 3 % aux 1ersus de la revalorisation générale desjanvier 2004, 2006 et 2008 en pensions. L’exposé des motifs de la loi prévoit, en outre, que l’objectif sera réexa - miné dans cinq ans, soit en 2008, en tenant compte des perspectives finan - cières des régimes de retraite et des réformes intervenues. Le tableau suivant permet de synthétiser les éléments de procédure et de calendrier présentés ci-dessus.

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C O N S E I L D D E S ’ O R I E N T A T I O N E T R A I T E S R

Avant la fin de l’année 2007

Avant la fin de l’année 2008

Durée d’assurance

Montant des pensions

Rapport du gouvernement sur la Conférence tripartite sur base notamment des travaux du l’évolution du montant des Conseil d’orientation des retraites pensions : première réunion retraçant l’évolution de la (elle se réunit tous les trois ans) s s i i t t u ua a t t i i o o n n     f d in e  a l’ n e ci m è p r l e o   i d   e e s t     r d é e g   i la mes L c F o S rr S e   c p t o io ur n     2 d 0 u 0  t 8 a . u  É x v  d e e ntuelle revalorisation des pensions de l’année suivante Décret éventuel* pour ajuster le Réexamen éventuel de l’objectif calendrier d’allongement de la du minimum de pension de 85 % durée d’assurance (au vu du du SMIC net (au vu des rapport du gouvernement de 2007 perspectives financières des et des gains d’espérance de vie) régimes de retraite et des réformes Après avis rendus publics :  intervenues) – de la commission de garantie des retraites ; – du Conseil d’orientation des retraites

* Si le calendrier prévu par la loi n’est pas modifié (passage de 40 à 41 ans à raison d’un trimestre par an entre 2009 et 2012), aucun texte particulier n’est nécessaire.

II – Mise en œuvre en 2007 et 2008 des es rôle du C p o r n o s c e é i d l  u d r ’ e o s r   i p e r n é t v at u ion  p d a e r s  l  r a  e l t o r i a   i e t t es

À cet égard, deux questions se posent, relatives, d’une part, au périmètre des questions à traiter en 2007 et 2008, d’autre part, au calendrier précis à retenir pour les traiter.

1. Le périmètre des questions à traiter en 2007 et en 2008

Les questions à traiter en Les questions à traiter en 2007-2008 peuvent être séparées 2007-2008 peuvent être d’une part, des questions pour lesquellesen deux groupes : séparées en deux les textes prévoient explicitement qu’elles doivent être groupes : d’une part, des abordées, d’autre part, des sujets pour lesquels il n’existe questions pour lesquelles as une telle contrainte. les textes prévoient p explicitement qu’elles  -Le premier groupe comprend l’éventuelle décision d’ajus doivent être abordées, ter le calendrier d’allongement de la durée d’assurance d’autre part, des sujets les régimes concernés par la réforme (passage de 40 àdans pour lesquels il n’existe 41 ans) ainsi que l’éventuelle décision de corriger le coeffi - pas une telle contrainte cient de revalorisation des pensions dans ces régimes et de réaménager le minimum garanti par la loi. Le relevé de déci - sions du 15 mai 2003 prévoit également que le dispositif de retraites antici - pées sera revu en 2008, ainsi que « tous les paramètres de financement ».

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Le second groupe est potentiellement beaucoup plus vaste et il existe évidemment une importante marge d’appréciation sur le champ des