Risques et avantages de l'allotissement dans les transports publics urbains de voyageurs. Rapport n° 06 MT E007.

De
- Etat des lieux des transports publics urbains en France : dégradation de la situation économique et financière, concurrence difficile à mettre en œuvre, difficultés inhérentes aux procédures d’appels d’offres.
- Expériences étrangères : grandes tendances de la mise en œuvre de l’allotissement (modèles d’allotissement, évolution du fonctionnement institutionnel des réseaux, appels d’offres et contrats, bilan des expériences) ; éléments d’évaluation du cas londonien et estimation de l’impact de l’allotissement sur les coûts.
Baumstark (L), Menard (C), Puccio (N), Roy (W), Yvrande-Billon (A). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0062078
Publié le : lundi 1 janvier 2007
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PREDIT 3, GROUPE N° 1 : Mobilité, territoires et développement durable

Rapport n° 06 MT E007


Risques et avantages de l’allotissement dans
les transports publics urbains de voyageurs
(Décembre 2007)

Luc BAUMSTARK Claude MÉNARD
Nicolas PUCCIO Anne YVRANDE-BILLON
William ROY










Financement DRAST-ADEME
2Remerciements



Les conclusions présentées dans ce rapport n’engagent que les auteurs du rapport et ne reflètent en aucun cas la
position du MEDAD (Ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement durables) ou du
PREDIT.

Nous souhaitons tout d'abord remercier les partenaires qui ont accompagné cette recherche et qui nous ont fait
part de leurs commentaires, nous ont aidé dans la recherche d’information : l’UTP, le GART, le CERTU et
particulièrement Anne Meyer de l’UTP, Chantal Duchêne du GART, Thierry Gouin du CERTU.

Les remerciements s’adressent aussi à tous les participants aux différents séminaires et colloques au cours
desquels ce travail à été présenté et discuté : Sixièmes journées francophones de socio-économie des transports
(Athènes, 4-5 mai 2006), séminaire ATOM (Paris : Octobre 2006) Séminaire LET (Lyon : Mars 2006),
séminaire interne Véolia Transport (Avril 2006), PREDIT (Janvier 2007), Séminaire CRIA (Paris, 4 mai 2007),
WCTR (Juin 2007 : Berkeley USA), séminaire UTP (29 octobre 2007).

Les remerciements vont aussi aux membres de nos laboratoire ayant contribué à ce projet : Alain Bonnafous,
Bruno Faivre d’Arcier et Yves Croissant pour le LET, Stéphane Saussier et Miguel Amaral pour ATOM.

Aux étudiants ayant contribués par leur mémoire de recherche : Xuen Tao, Solenne Cortes et Julie Cayrel





Pour joindre les auteurs :

ATOM : Claude MENARD, Anne YVRANDE-BILLON
Maison des Sciences Economiques, 106-112 Bd de l'Hôpital, 75647 PARIS Cedex 13
Tél. : 01 44 07 83 18 ; Fax: 01 44 07 83 20.
claude.menard@univ-paris1.fr
Anne.Yvrande@univ-paris1.fr

LET : Luc BAUMSTARK, William ROY, Nicolas PUCCIO
Institut des Sciences de l’Homme, 14 avenue Berthelot, 69363 LYON Cedex 07
Tél. : 04 72 72 64 41 ; Fax: 04 72 72 64 45
luc.baumstark@let.ish-lyon.cnrs.fr
william.roy@let.ish-lyon.cnrs.fr
nicolas.puccio@let.ish-lyon.cnrs.fr


- 3 - Synthèse introductive Provisoire

Le transport collectif urbain se trouve dans une situation quelque peu paradoxale. Alors
qu’il bénéficie aujourd’hui d’une période favorable, de politiques locales de déplacement
visant à favoriser les alternatives à l’automobile en ville, le transport collectif urbain fait face
à des difficultés financières croissantes. Les collectivités, qui investissent massivement dans
ce service public depuis parfois trente ans, s’inquiètent de son coût croissant, des évolutions
défavorables des principaux indicateurs économiques du secteur, et de leurs difficultés à
assurer des financements pérennes : la croissance de l’offre est bien supérieure à celle de la
fréquentation, le coût kilométrique est en forte hausse, les recettes par voyage à la baisse, ce
qui conforte la dégradation quasi continue du taux de couverture des dépenses d’exploitation
par les recettes commerciales.
Depuis quelques années les rapports officiels se succèdent, les responsables et les
administrations, comme les acteurs du secteur, attirent l’attention des pouvoirs publics sur ce
constat. Et aucune solution simple n’apparaît, dans la mesure où personne ne maîtrise
vraiment l’ensemble très divers des leviers permettant de favoriser le développement de ces
réseaux.
Toutefois ce développement, même s’il est soutenu par une volonté politique d’engager un
vaste plan de réduction des émissions de gaz à effet de serre, ne pourra pas être entrepris sans
une action résolue pour améliorer significativement la performance des transports collectifs et
maîtriser les coûts de son développement. De nombreuses pistes peuvent et doivent être
explorées :
- coordonner les différentes instances de décision qui aujourd’hui sont éclatées ;
- maîtriser l’étalement urbain ;
- améliorer la productivité des entreprises (productivité interne) ;
- mais également la productivité des réseaux, qui dépend de l’action menée par les
collectivités territoriales (productivité externe) ;
- élargir la vision du service public de transport collectif pour l’intégrer dans une vision
plus large d’un service public de la mobilité permettant de sortir d’un cloisonnement
du transport collectif peu à même de faciliter le développement de services
multimodaux ou interdépendants ;
- de renforcer les mécanismes incitatifs des contrats notamment en faveur de la qualité
de service ;
- de rechercher de nouvelles sources de financement en s’engageant notamment vers des
innovations en matière de tarification des réseaux, etc.
mais il faut également s’attacher à réfléchir sur la situation concurrentielle du secteur qui
peut également expliquer une certaine atonie au regard des enjeux. Il y a pour beaucoup
d’observateurs une réelle interrogation sur l’intensité concurrentielle du secteur. On touche ici
un sujet polémique sur lequel les avis sont assez partagés. La concurrence n’est pas simple à
organiser dans les industries de réseaux de manière générale, mais dans le cas du transport

- 5 - urbain on se heurte à des difficultés particulières qu’il faut pouvoir appréhender correctement
sous peine d’en rester à une incantation libérale sans aucun effet.
Les récentes difficultés rencontrées par les autorités organisatrices lors du renouvellement
de contrats de transport collectif urbains, et les récentes prises de position du conseil de la
concurrence pourraient amener dans quelques années à reconsidérer la tradition française qui
consiste à mettre en concurrence des réseaux entiers pour allotir les réseaux dans certaines
grandes agglomérations de manière à faciliter l’entrée sur le marché.
Cette réflexion conduit, comme dans d’autres réseaux, à réfléchir sur l’organisation
industrielle du secteur et à s’interroger sur l’intérêt qu’il y aurait à séparer certaines fonctions,
à fragmenter les réseaux, de manière à ce que la concurrence soit plus facile à mettre en
œuvre, accélérant ainsi l’arrivée de nouveaux entrants, favorisant l’émergence de nouveaux
services plus en phase avec la demande, et renforçant également le pouvoir de régulation des
autorités organisatrices.
La recherche menée ici s’intéresse de manière plus modeste, mais dans le même esprit,
aux perspectives qu’offrirait aux collectivités territoriales l’allotissement des réseaux. Plutôt
que mettre en concurrence l’exploitation de l’ensemble d’un vaste réseau, ce qui n’est pas
sans poser de nombreux problèmes, n’y aurait-il pas intérêt à mettre en appel d’offres
plusieurs parties de ce même réseau, voire plusieurs fonctions dans le réseau : on peut en effet
imaginer séparer des fonctions (maintenance, roulage…), ou les différents modes (bus, métro,
tramway…), isoler des espaces géographiques, séparer différents réseaux (urbain,
interurbain…), etc.
Cette perspective apparaît dans la littérature comme une solution satisfaisante. Si elle a
déjà été mise en œuvre à l’étranger, elle pose néanmoins une série de questions difficiles
auxquelles il n’y a pas de réponses claires.
- Existe-t-il une architecture optimale d’un réseau de transport urbain ? En fragmentant
un réseau ne va-t-on pas perdre les avantages associés à la maîtrise de l’ensemble du
réseau ?
- Quels sont les coûts de coordination associés à la pratique de l’allotissement ? Les
gains retirés par le jeu de la concurrence ne vont-ils pas être dilapidés par ailleurs
lorsqu’il s’agira d’introduire de la cohérence dans un réseau éclaté aux mains de
plusieurs acteurs ? Il va de soi que la fragmentation trop forte de l’appel d’offres
poserait de redoutables problèmes de coordination sur l’ensemble du réseau,
générerait probablement des coûts supplémentaires, poserait des problèmes de
développement global des réseaux, etc. ;
- Comment pratiquer l’allotissement ? Un réseau peut être découpé de multiples
manières (frontières des lots, structure optimale des contrats en matière de durée et
de partage des risques, intégration de la tarification, etc.) et il n’est pas sûr que toutes
les solutions se valent du point de vue de l’efficacité, comme le montrent les
expériences diverses qui ont été tentées dans le monde.
L’étude engagée par nos deux laboratoires (LET et ATOM) apporte quelques éléments
stratégiques dans cette réflexion qui permettent d’éclairer les argumentaires qui bien souvent
ne sont pas quantifiés alors qu’on s’interroge sur la pertinence qu’il y aurait pour les pouvoirs
publics à s’engager vers ce type de régulation.
6D’une part, une étude économétrique mesurant les économies d’échelle dans le secteur des
transports collectifs permet d’appréhender la double dimension de l’allotissement :
l’allotissement par mode qui reviendrait par exemple à confier à des opérateurs différents les
modes lourds (métro, tramway) et le réseau de bus ; l’allotissement par zones qui reviendrait à
découper le réseau en sous-ensembles cohérents du point de vue économique. Cette étude
permet de dégager quelques éléments sur la taille optimale des réseaux. Elle a été menée avec
une base de données relativement frustre mais il n’a pas été possible d’engager un travail plus
fin qui aurait supposé une coopération plus active des opérateurs, coopération difficile à
obtenir puisqu’elle suppose d’entrer dans les comptabilités analytiques des réseaux alors que
certains d’entre eux sont justement en renouvellement d’appel d’offres. L’analyse permet
malgré tout de dégager quelques pistes suffisantes pour lancer une discussion avec les
autorités organisatrices intéressées à cette ouverture.
Cette analyse quantitative est menée conjointement avec une analyse plus qualitative
internationale. L’analyse des données ne remplace pas en effet le retour d’expérience mieux à
même de faire remonter certaines réalités. Même si de retour n’est pas facile à réaliser car il
suppose des enquêtes très fines sur le terrain qu’il n’a pas été possible d’envisager dans le
cadre de cette seule étude, l’analyse rapide des expériences menées à travers le monde apporte
déjà toute une série d’informations précieuses sur les difficultés rencontrées par les pouvoirs
publics de ces pays : sur les arbitrages qui ont pu être décidés et les options qui ont été
retenues. Cette analyse permet d’établir ainsi une première typologie des options effectives
parmi toutes celles qu’on peut imaginer en théorie et de repérer des choix sur des variables
aussi essentielles que le nombre de lots, les procédures de mise aux enchères (simultanées,
séquentielles), les règles d’allocation, la durée des contrats, etc…
On dispose de plus d’une expérience anglaise dans laquelle la logique de l’allotissement a été
menée jusqu’au bout et sur laquelle les autorités publiques, fidèles aux exigences de
transparence d’une régulation de qualité, mettent à disposition des informations, qu’on a de
fait beaucoup de mal à obtenir en France, et qui permettent de pousser des investigations très
approfondies sur cette expérience.
L’ensemble permet donc d’envisager la question des « coûts de transaction » : coûts associés
à la coordination ex ante: les comportements stratégiques des candidats aux appels d’offre sur
des lots (théorie des enchères, théorie des coûts de transaction), les coûts associés à la
coordination ex post, les problèmes de coordination de réseaux démantelés (économie des
réseaux, théorie des coûts de transaction), les problème d’attribution des responsabilités dans
un réseau démantelé, la question de la qualité des services (type de contrats).
En conclusion, la recherche invite à prendre au sérieux ce mode de gouvernance qui semble
pouvoir être engagé avec quelques chances de succès dans les plus grosses agglomérations
françaises. Les résultats de cette investigation menées à divers niveaux d’analyse tendent à
montrer que la perspective de l’allotissement peut avoir du sens dans certains cas. Autant il ne
semble pas souhaitable de s’engager dans une séparation ligne par ligne dans les réseaux, sauf
à faire en sorte que des recomposition puissent s’opérer pour obtenir une taille plus rationnelle
du point de vue économique, autant il convient de réfléchir plus sérieusement à cette option
lorsque se côtoient dans les très grands réseaux plusieurs modes de transport (axes lourds et
réseau de bus). Mais plus fondamentalement encore, plusieurs indices semblent montrer, c’est
un point fort de la recherche, qu’il y aurait, pour plusieurs agglomérations françaises, un réel
intérêt à envisager la segmentation du réseau par grandes zones géographiques.


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8Sommaire

PARTIE I L’ALLOTISSEMENT, POURQUOI ? ..................................................................................... 12
I-A. ETAT DES LIEUX DES TRANSPORTS PUBLICS URBAINS EN FRANCE : UN CONSTAT INTERPELLANT....... 12
1. Une situation économique et financière qui se dégrade .................................................................... 12
2. Une concurrence difficile à mettre en œuvre ..................................................................................... 18
3. Les difficultés inhérentes aux procédures d’appels d’offres .............................................................. 28
I-B. POURRAIT-ON ALLOTIR EN FRANCE ? ................................................................................................. 43
1. Quelques intuitions à partir de la structure multi-divisionnelle des réseaux..................................... 43
2. Revue de la littérature des estimations économétriques de fonctions de coûts.................................. 46
3. Estimation sur données françaises..................................................................................................... 61
PARTIE II : QUELQUES LEÇONS D’EXPERIENCES ETRANGERES D’ALLOTISSEMENT... 83
II-A. LES GRANDES TENDANCES DE LA MISE EN ŒUVRE DE L’ALLOTISSEMENT ........................................... 84
1. Les modèles d’allotissement............................................................................................................... 84
2. Evolution du fonctionnement institutionnel des réseaux.................................................................... 86
3. Les appels d’offres et les contrats...................................................................................................... 92
4. Bilan des expériences d'allotissement.............................................................................................. 101
II-B. ELEMENTS D’EVALUATION DU CAS LONDONIEN. UNE ESTIMATION DE L’IMPACT DE L’ALLOTISSEMENT
SUR LES COUTS................................................................................................................................................ 111
1. Comparaison des modes d’organisation de Londres et des grands réseaux français de Province . 111
2. Estimation économétrique de l’impact de l’allotissement sur les coûts........................................... 116
CONCLUSION GENERALE (PROVISOIRE) ............................................................................................. 132
BIBLIOGRAPHIE............................................................................................................................................ 135
PLAN DÉTAILLÉ ............................................................................................................................................ 185


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