Bilan des trois premières années d'application de la loi relative à l'aide juridique : loi no 91-650 du 10 juillet 1991, décret no 91-1266 du 19 décembre 1991

Inspection Générale Des Services Judiciaires

Description

Bilan de l'application de la loi relative à l'aide juridique au regard des objectifs qui lui étaient assignés.& Si l'objectif d'un meilleur accès aux juridictions des plus démunis paraît réalisé et si les dispositions prises à l'égard des professionnels du droit permettent d'assurer une meilleure défense, il apparaît que des progrès restent à accomplir dans le domaine de l'accès au droit et dans celui du contrôle du dispositif.

Sujets

• aide judiciaire
• 1991
• Aide juridictionnelle
• Loi
• Application
• Bilán
• Bénéfice
• Juridiction civile
• Juridiction pénale
• Avocat
• Gestion
• Contrôle
• Évaluation
• Droit
• Institutions
• JUSTICE
• Libertés fondamentales
• Droit et juridique

Informations

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• Publié le: 01 juillet 1995
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Extrait

INTRODUCTION

1–re PARTIE AMÉLIORER L©AIDE PERMETTANT L©ACCÈS À LA JUSTICE ET AU DROIT 1.1 Un acc–s plus ouvert  la justice par un —largissement des possibilit—s d©octroi de l©aide juridictionnelle 1.1.1 Les juridictionset les contentieux concern—s 1.1.1.1L©aide juridictionnelle devant les juridictions civiles 1.1.1.2 L©aide juridictionnelle devant les juridictions p—nales 1.1.2 L©—volution des admissions  l©aide juridictionnelle 1.1.2.1 Le constat : un fort d—veloppement de l©aide juridictionnelle depuis la r—forme 1.1.2.2 Un d—veloppement aux multiples causes 1.1.2.3 Des interactions entre l©augmentation de l©aide juridictionnelle et la progression du contentieux g—n—ral . 1.1.3 Les b—n—ficiaires de l©aide juridictionnelle 1.1.3.1Les b—n—ficiaires en mati–re civile : caract—ristiques socio- d—mographiques 1.1.3.2 Les b—n—ficiaires en mati–re civile : taux d©aide juridictionnelle par nature de contentieux 1.1.3.3 Les b—n—ficiaires en mati–re p—nale 1.2 Les conditions de traitement des demandes 1.2.1Le rôle d—volu aux bureaux d©aide juridictionnelle situ—s au si–ge des tribunaux de grande instance 1.2.1.1 L©organisation des bureaux 1.2.1.2 Les moyens des bureaux situ—s aupr–s des tribunaux de grande instance 1.2.1.3 L©activit— et le fonctionnement des bureaux situ—s pr–s les tribunaux de grande instance 1.2.2 Le nouveau rôle des greffes 1.2.2.1 La d—livrance des attestations de mission 1.2.2.2 L©—tablissement des —tats de recouvrement 1.2.3 Les bureaux d©aide juridictionnelle situ—s aupr–s des juridictions suprêmes et aupr–s de la Commission des recours des r—fugi—s 1.2.3.1 Le bureau situ— aupr–s du Conseil d©Etat 1.2.3.2 Le bureau situ— aupr–s de la La documentation Française : Bilan des trois ann—es d'application de la loi  C er o al u it r v   e d  e     'l c ia a d s e s j a u t ri i d o qi n ue 1.2.3.3 Le bureau situ— aupr–s de la

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Commission des recours des r—fugi—s... 47 1.3 La cr—ation de l©aide  l©acc–s au droit48 1.3.1 Un objectif ambitieux48 1.3.1.1 Une meilleure prise en compte des besoins exprim—s 48 1.3.1.2 La d—finition de l©acc–s au droit 49 1.3.1.3 Le dispositif institutionnel 50 1.3.2 Une mise en oeuvre difficile51 1.3.2.1 Le constat 51 1.3.2.2 Les difficult—s rencontr—es52 1.3.2.3 Les premi–res applications : l©action des conseils d—partementaux de l©aide juridique constitu—s 53 1.3.3 Les perspectives d©—volution55

2–me PARTIE FAVORISER UNE DÉFENSE DE QUALITÉ 58 2.1 La r—tribution des avocats et des auxiliaires de justice : D©un syst–me d©indemnisation au concept de contribution de l©Etat58 2.1.1 Le mode de r—tribution des avocats et auxiliaires de justice58 2.1.1.1 Les d—bats ayant pr—c—d— l©—laboration de la loi 58 2.1.1.2 La situation actuelle 59 2.1.1.3 Les appr—ciations port—es sur le syst–me actuel 61 2.1.2 L©—volution du volume des contributions62 2.1.3 La r—partition des missions entre avocats63 2.2 L©—laboration par les barreaux de politiques d©aide juridictionnelle66 2.2.1 La participation des avocats  l©aide juridictionnelle66 2.2.1.1 Les principes pos—s par le l—gislateur et leur application 66 2.2.1.2 Le mode de d—signation des avocats 67 2.2.2 L©individualisation des r—tributions69 2.2.2.1 La modulation des r—tributions 69 2.2.2.2 Le versement de provisions 70 2.2.2.3 La r—gulation des honoraires compl—mentaires librement n—goci—s dans le cadre de l©aide juridictionnelle partielle 71 2.2.3 Les protocoles de l©article 91 du d—cret72 2.2.3.1 Le contenu et l©impact des protocoles 72 2.2.3.2 Le financement des protocoles . . 73 2.2.3.3 L©—valuation des protocoles.... 75 2.3 La gestion par les barreaux des fonds de l©aide juridictionnelle76 2.3.1 La r—partition des rôles77 2.3.2 Les moyens humains et mat—riels mis en oeuvre78 2.3.3 Les difficult—s rencontr—es et les am—liorations  apporter au dispositif79 La documentation Française : Bilan des trois ann—es d'application de la loi relative  l'aide juridique 3–me PARTIE MAÎTRISER L©ÉVOLUTION DU DISPOSITIF 81

3.1 Les m—canismes d©—valuation 3.1.1 Le dispositif statistique 3.1.1.1 La statistique des admissions 3.1.1.2 La statistique des paiements par les CARPA 3.1.2 L©—valuation au plan national 3.1.3 L©—valuation au plan local 3.2 Les m—canismes de contrôle et de maîtrise des coûts 3.2.1 Le contrôle op—r— par les bureaux d©aide juridictionnelle et par les greffes 3.2.1.1 L©appr—ciation et le contrôle des ressources par les bureaux d©aide juridictionnelle 3.2.1.2 Le contrôle des unit—s de valeur dans la d—livrance des attestations de mission 3.2.2 L©impact des mesures destin—es  r—guler la d—pense 3.2.2.1 Les m—canismes qui reçoivent application 3.2.2.2 Les m—canismes dont le fonctionnement pourrait être am—lior— 3.2.3 Le recouvrement 3.2.3.1 Les modalit—s et les conditions du recouvrement 3.2.3.2 La mise en oeuvre par les greffes de la proc—dure de recouvrement 3.3 Le contrôle de la gestion des dotations 3.3.1 L ©—conomie g—n—rale du dispositif 3.3.2 Le contrôle interne 3.3.2.1 Le rôle des CARPA et de l©UNCA 3.3.2.2 Le rôle des commissaires aux comptes 3.3.3 Le contrôle de l©Etat

CONCLUSION

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INTRODUCTION

La loi n 91-647 du 10 juillet 1991 relative  l©aide juridique et le d—cret d©application nÊ 91-1266 du 19 d—cembre 1991 sont entr—s en vigueur le 1er janvier 1992. Ils remplacent respectivement, les dispositions de la loi nÊ 72-11 du 3 janvier 1972 modifi—e par la loi nÊ 82-1173 du 31 d—cembre 1982, relative  l©aide judiciaire et  l©indemnisation des commissions et d—signations d©office, et celles du d—cret nÊ 72-809 du 1er septembre 1972 modifi— par le d—cret nÊ 83-154 du 28 f—vrier 1983.

De nombreux textes1sont intervenus depuis pour :

- adapter le nouveau dispositif d©aide juridictionnelle aux d—partements et territoires d©outre-mer ;

- compl—ter le champ d©application de l©aide juridictionnelle (aide  l©intervention de l©avocat au cours de la garde  vue - audition de l©enfant en justice - assistance des —trangers faisant l©objet de la proc—dure pr—vue  l©article 35 de l©ordonnance du 2 novembre 1945) ;

- adapter certaines dispositions aux r—formes de la proc—dure p—nale ;

- am—liorer le dispositif existant (modification du mode de revalorisation des plafonds d©admission - modification des bar–mes de l©article 90 du d—cret et du taux de majoration de la dotation compl—mentaire - extension du champ des protocoles de l©article 91 - vice-pr—sidence des bureaux par le greffier en chef du tribunal de grande instance ou de la cour d©appel - d—signation du tr—sorier payeur g—n—ral comme contrôleur d©Etat des conseils d—partementaux de l©aide juridique) ;

- fixer le montant de l©unit— de valeur (lois de finances du 30 d—cembre 1992 et du 29 d—cembre 1994).

Toutefois, le d—cret relatif  l©adaptation du dispositif  la collectivit— territoriale de Mayotte n©est pas encore intervenu. Il devrait être prochainement soumis au Conseil d©Etat. Par ailleurs, la loi du 24 août 1993, relative  la proc—dure p—nale, qui a —tendu l©aide juridictionnelle  l©assistance des personnes plac—es en garde  vue et qui a mis fin au r—gime transitoire instaur— en mars 1993, n©a pas express—ment pr—vu le cas des mineurs r—gi par l©article 4 de l©ordonnance du 2 f—vrier 1945 qui organise leur retenue ou leur garde  vue selon des modalit—s sp—cifiques.

1  de ces textes est jointeLa liste en annexe

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Ainsi et hormis ces deux derniers points, r—pondant  un souhait g—n—ral de r—forme, un ensemble l—gislatif et r—glementaire enti–rement nouveau r—git les conditions d©acc–s des justiciables d—favoris—s  la justice et au droit ; il s©est agi, en effet, de rem—dier aux insuffisances des textes ant—rieurs que le rapport du 26 avril 1990, —tabli, sous l©—gide de la section du rapport et des —tudes du Conseil d©Etat, par la commission pr—sid—e par le conseiller d©Etat Paul Bouchet , avait mises en —vidence par trois cat—gories de critiques :

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une insuffisante couverture des besoins d©acc–s  la justice et au droit en raison de l©—rosion progressive des seuils de ressources et d©un champ d©application incomplet,

une insuffisante indemnisation des avocats susceptible d©affecter la qualit— de leurs prestations,

une insuffisante maîtrise de l©—volution de la d—pense publique.

S©inspirant assez largement des conclusions de ce rapport, la loi sur l©aide juridique et les textes d©application avaient donc trois objectifs essentiels :

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am—liorer les possibilit—s d©acc–s  la justice offertes aux justiciables les plus d—munis, par un rel–vement des seuils de ressources ouvrant droit au b—n—fice de l©aide juridictionnelle totale ou partielle ainsi que par une extension du champ d©application, et favoriser un meilleur acc–s au droit des citoyens en d—veloppant l©aide  la consultation et l©assistance au cours de proc—dures non juridictionnelles ;

am—liorer les conditions de r—mun—ration des prestations des auxiliaires de justice, tout particuli–rement des avocats, et, tout en responsabilisant ceux-ci dans la gestion de la d—pense publique, accentuer la qualit— de la d—fense ;

cr—er les conditions d©une meilleure maîtrise de l©—volution du dispositif et de la d—pense publique qu©il g—n–re.

La mise en oeuvre des nouvelles dispositions a —t— accompagn—e d©un effort important du minist–re de la justice portant  la fois sur l©information, la formation et les moyens mat—riels dans le cadre d©une action coordonn—e des diff—rentes directions concern—es.

C©est ainsi que plusieurs circulaires particuli–rement d—taill—es et pratiques, ont —t— adress—es aux juridictions ; que des actions de formation portant sur les aspects juridiques et sur l©application informatique ont —t— assur—es avec le concours de l©Ecole nationale de la magistrature et de l©Ecole nationale des greffes, tant au niveau national qu©au niveau r—gional ou local ; qu©enfin, l©informatisation de tous les bureaux d©aide juridictionnelle, en m—tropole et dans les d—partements d©outre mer, a —t— r—alis—e dans une perspective de rationalisation et d©all—gement des tâches.

A cela, il convient d©ajouter l©—laboration et la mise en place d©un dispositif de recueil statistique, le d—veloppement de modalit—s techniques permettant le transfert d©informations des caisses de r–glements p—cuniaires des avocats (CARPA) vers la chancellerie, ainsi que la mise en place des moyens humains et mat—riels charg—s de proc—der au calcul et au

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versement des dotations au profit des barreaux.

Le coût des moyens mat—riels destin—s  la mise en oeuvre des nouvelles dispositions a pu être —valu—  environ 15 millions de francs dont 11,2 millions de francs pour l©informatisation.

Ce montant s©ajoute  l©effort consenti par l©Etat pour r—pondre  l©augmentation de sa contribution  la r—tribution des auxiliaires de justice.

En corollaire  cet effort, il faut relever celui accompli par la profession d©avocats et par l©union nationale des caisses des avocats (UNCA) pour l©organisation administrative et informatique des CARPA, qui a abouti  la mise en place d©une gestion comptable convenable des dotations servies  chaque barreau.

La loi nouvelle a instaur— un dispositif de suivi et d©—valuation dans lequel le Conseil national de l©aide juridique (CNAJ), charg— notamment de recueillir toutes informations quantitatives et qualitatives sur le fonctionnement de l©aide juridictionnelle et de l©aide  l©acc–s au droit et de proposer aux pouvoirs publics toutes mesures propres  l©am—liorer, a un rôle essentiel. Cet organisme qui a en outre une mission d©incitation et d©harmonisation des actions locales, a —t— install— le 4 f—vrier 1993 et a tenu plusieurs s—ances au cours desquelles il a notamment —mis des avis sur les modifications l—gislatives et r—glementaires envisag—es en la mati–re.

La loi a aussi pr—vu l©—tablissement d©un rapport au Parlement sur le bilan des trois premi–res ann—es d©application des nouveaux textes et d©un rapport interm—diaire apr–s un an et demi d©application (article 78 de la loi du 10 juillet 1991).

Le rapport interm—diaire, du 16 juillet 1993, soulignait l©engagement financier important de l©Etat - triplement des cr—dits de 1990  1993 -, l©am—lioration significative de la r—tribution des avocats et la responsabilisation corr—lative de la profession. Il constatait, sans pouvoir en donner la mesure exacte, une augmentation des charges de travail dans les juridictions et une progression moins forte que pr—vue des demandes d©aide juridictionnelle.

Il mettait en exergue les efforts restant  accomplir dans la mise en oeuvre de la r—forme ; qu©il s©agisse de l©aide juridictionnelle (fonctionnement des bureaux, diligences incombant aux greffes) ou encore de l©acc–s au droit (cr—ation des conseils d—partementaux, d—veloppement d©actions concr–tes r—pondant aux objectifs de la loi). Il relevait enfin les perspectives int—ressantes offertes tant par les protocoles conclus entre des barreaux et des juridictions tendant  l©am—lioration de la d—fense p—nale, que par la prise de conscience progressive, par les partenaires de l©institution judiciaire, des liens existants entre l©aide juridictionnelle et l©aide  l©acc–s au droit.

Le premier rapport du Conseil national de l©aide juridique a —t— —tabli au mois de juillet 1994. Traitant tous les aspects de l©aide juridique et soulignant aussi les probl–mes subsistants dans la mise en oeuvre du dispositif, il mettait notamment l©accent sur la question de la d—fense devant les juridictions des pensions militaires et la Commission des recours des r—fugi—s. Comme le rapport interm—diaire, il insistait sur les difficult—s rencontr—es dans la

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constitution des conseils d—partementaux de l©aide juridique.

Pour —tablir le pr—sent rapport qui constitue le bilan des trois premi–res ann—es d©application, une mission d©—valuation a —t— confi—e  un groupe de travail constitu— de repr—sentants des directions de la chancellerie dont la coordination a —t— assur—e par l©inspection g—n—rale des services judiciaires.

La d—marche m—thodologique de ce groupe de travail a consist—, dans un premier temps,  rassembler les —l—ments statistiques disponibles  l©administration centrale ainsi que les informations comptables et financi–res transmises par les CARPA  la direction de l©administration g—n—rale et de l©—quipement et  les analyser. Des questionnaires ont —t— adress—s  l©ensemble des bureaux d©aide juridictionnelle, afin de recueillir des —l—ments d©appr—ciation sur les conditions de mise en oeuvre des dispositions nouvelles. Leurs r—ponses ont donn— lieu  une exploitation syst—matique.

Une enquête a —t— aussi conduite aupr–s d©un —chantillon repr—sentatif de greffes, englobant toutes les cat—gories de juridiction de l©ordre judiciaire et de l©ordre administratif, afin d©obtenir des indications sur la mani–re dont sont accomplies les tâches qui leur reviennent.

Une enquête a —t— —galement effectu—e par la sous-direction de la statistique aupr–s des demandeurs  l©aide juridictionnelle sur la p—riode du 13 au 25 mars 1995.

Un questionnaire a enfin —t— adress—  tous les pr—sidents des tribunaux de grande instance des chefs lieux de d—partement afin de mesurer le d—veloppement de l©aide  l©acc–s au droit.

Mais, soucieuse de ne pas limiter son information  ces seuls —l—ments, la mission d©—valuation a effectu— des d—placements dans des juridictions s—lectionn—es en consid—ration de leur importance ou des particularit—s observ—es lors du traitement des donn—es recueillies, dans les conditions ci-dessus —nonc—es, et qui, pour la plupart, avaient d—j —t— visit—es lors de l©—tablissement du rapport interm—diaire.

La mission s©est ainsi rendue dans les cours d©appel de Lyon et Bordeaux, les tribunaux de grande instance de Paris, Nanterre, Bobigny, Pontoise, Lyon, Bordeaux, Nantes, Nice, Strasbourg, les cours administratives d©appel de Lyon et Bordeaux, les tribunaux administratifs de Lyon, Bordeaux, Nice et Strasbourg. Ces d—placements ont —t— l©occasion d©entretiens avec les chefs de cour et de juridiction, les pr—sidents des bureaux d©aide juridictionnelle, les greffiers en chef ainsi qu©avec les bâtonniers, les pr—sidents et tr—soriers des CARPA. Ils ont aussi permis d©observer le fonctionnement des secr—tariats des bureaux d©aide juridictionnelle ainsi que les conditions de gestion par les CARPA des fonds vers—s par l©Etat. Des visites, limit—es au bureau d©aide juridictionnelle et au greffe, ont —t— —galement effectu—es  Laon, Douai, Lille, Meaux.

Enfin l©inspection g—n—rale lors d©une mission effectu—e dans l©ensemble des juridictions du ressort de la cour d©appel de Douai a port— une attention particuli–re aux questions relatives  l©aide juridique.

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Souhaitant associer les professions concern—es au bilan effectu—, la mission a eu des entretiens avec des repr—sentants du conseil national du barreau, de la conf—rence des bâtonniers, de l©union nationale des caisses d©avocats et a consult— les repr—sentants des autres professions judiciaires. Des membres de la mission ont assist— au colloque organis— par le conseil national des barreaux le Il mars 1995  Poitiers dont les actes ont constitu— un instrument utile de r—flexion. La conf—rence des bâtonniers a,  la demande de la mission, consult— les bâtonniers sur le fonctionnement de l©aide juridique.

L©UNCA a —galement effectu— un travail de collecte d©informations sur la r—partition des missions d©aide juridictionnelle. L©exploitation qui en a —t— faite par la chancellerie a —t— communiqu—e aux organismes repr—sentatifs de la profession.

Le Conseil national de l©aide juridique et son pr—sident ont aussi —t— consult—s.

Une r—union de travail a —t— organis—e avec le minist–re du budget.

L©—tude qui a —t— ainsi men—e, a permis de v—rifier si les principaux objectifs poursuivis par le l—gislateur ont —t— atteints et de pr—ciser les causes qui ont pu limiter ou même faire obstacle  leur r—alisation.

Ces objectifs —taient essentiellement au nombre de trois. Il s©agissait, ainsi que l©exprime l©expos— des motifs de la loi, d©am—liorer l©aide permettant l©acc–s  la justice et au droit, de favoriser une d—fense de qualit—, d©assurer enfin la maîtrise de l©—volution du dispositif. C©est autour de ces trois axes que les d—veloppements qui suivent seront articul—s.

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1–re PARTIE

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AMÉLIORER L©AIDE PERMETTANT L©ACCÈS À LA JUSTICE ET AU DROIT

Afin de rem—dier aux insuffisances du syst–me ant—rieur r—sultant du niveau des plafonds d©admission et du caract–re restrictif du champ couvert par l©aide judiciaire, la loi et son d—cret d©application ont plus largement ouvert l©aide permettant l©acc–s  la justice (1.1). Ils ont aussi, dans le but notamment de faciliter la d—marche des justiciables et d©assurer une meilleure gestion, r—nov— les modalit—s de traitement des demandes d©aide juridictionnelle (1.2). Ils ont enfin institu—, et c©est l©une des principales innovations, l©aide  l©acc–s au droit en distinguant d©une part, l©aide  la consultation, portant sur les droits et obligations relatifs aux droits fondamentaux et aux conditions essentielles de vie du b—n—ficiaire et, d©autre part, l©assistance devant les commissions  caract–re non juridictionnel (1.3).

1.1 Un acc–s plus ouvert  la justice par un —largissement des possibilit—s d©octroi de l©aide juridictionnelle

Permettre aux plus d—munis d©acc—der  la justice en leur donnant, par l©assistance d©un conseil, qui peut être choisi et plus seulement d—sign—, la possibilit— de faire valoir leurs droits constituait l©objectif essentiel de la loi. A-t-il —t— atteint ? La r—ponse  cette question peut être abord—e sous trois aspects que permettent de mesurer les —tudes statistiques.

Il convient dans une premi–re approche de rechercher quels sont les contentieux et juridictions concern—s afin de v—rifier dans quelles proportions les champs d©application sont couverts. L©ann—e 1994 qui constitue la troisi–me ann—e d©application peut être consid—r—e comme une bonne r—f—rence.

L©—tude de l©—volution des admissions  l©aide juridictionnelle, deuxi–me volet des investigations, permet de mesurer le d—veloppement de l©aide qui a suivi la r—forme mais surtout de r—pondre aux interrogations concernant les facteurs de cette augmentation et les interactions possibles entre sa progression et les mouvements concernant les contentieux.

Les effets de la r—forme doivent enfin être appr—ci—s au regard des b—n—ficiaires.

1.1.1 Les juridictions et les contentieux concern—s

En 1994, les bureaux d©aide juridictionnelle ont rendu 645 363 d—cisions. Ils ont admis 581 828 personnes au b—n—fice de l©aide juridictionnelle. L©aide totale est beaucoup plus souvent octroy—e que l©aide partielle, cette derni–re ne repr—sentant que 12,8% de l©ensemble des admissions. L©aide partielle est davantage accord—e devant les juridictions civiles (18,2%) que devant les juridictions administratives (9,5%) ou r—pressives (4,2%) (tableau 1).

Les demandes d©aide juridictionnelle ont —t— rejet—es en moyenne dans 9,8% des cas. Le taux de rejet varie beaucoup d©une juridiction  l©autre : sup—rieur  80% devant les cours suprêmes , il ne d—passe pas 4% devant les juridictions p—nales, les juridictions administratives et les juridictions civiles occupant une position interm—diaire (respectivement

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11,9% et 8,8%). Devant les juridictions du premier et du second degr—, le motif de rejet de loin le plus fr—quent est le d—passement des plafonds de ressources du demandeur (60%), suivi par l©absence de pi–ces justificatives (20%), le caract–re manifestement irrecevable ou d—nu— de fondement de l©action (15%), et le d—sistement du demandeur (4%).

Tableau 1D—cisions prononc—es par les bureaux d©aide juridictionnelle en 1994

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