Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes sur l'Office national des forêts (ONF)

Sénat. Commission Des Finances, Bourdin Joël

Description

Etablissement public doté de 10 000 agents et d'un budget annuel d'environ 700 millions d'euros, l'Office national des forêts (ONF) assure la gestion de 4,7 millions d'hectares de forêts, soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays. La situation financière de l'ONF s'est fortement dégradée. Son résultat net de 8,5 millions d'euros en 2007 s'est effondré et devrait, en 2009, devenir négatif et s'établir à - 10 millions d'euros. Le contrat d'objectifs Etat-ONF en vigueur, qui couvre la période 2007-2011, est aujourd'hui partiellement caduc. Dans ce contexte, la commission des finances a demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête sur l'Office national des forêts. En s'appuyant sur le diagnostic dressé par la Cour des comptes la commission des finances a souhaité replacer la crise de l'ONF dans le cadre des réformes nécessaires à l'amélioration de sa gestion. En effet, bien que les résultats de ce dernier dépendent assez largement de son environnement économique et, plus particulièrement, des cours du bois, la commission préconise de poursuivre les efforts engagés en matière d'organisation interne, de mettre en place une stratégie commerciale et de clarifier les relations entre l'ONF, l'Etat et les collectivités locales.

Sujets

• ONF
• Forêt
• Établissement public
• Gestion budgétaire
• Déficit budgétaire et déficit public
• Budget
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

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• Publié le: 01 octobre 2009
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Extrait

N° 54  

SÉNAT 

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2009 

RAPPORT D´INFORMATION 

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes sur l'Office national des forêts(ONF), 

Par M. Joël BOURDIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : ArthuisM. Jean, président ; Gaillard, MmeM. Yann Bricq, Nicole MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, ; général rapporteurM. Jean-Paul Alduy,Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.  

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

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 S O M M A I R E

 Pages 

AVANT-PROPOS5................................................................................................................................ 

I. LA SITUATION FINANCIÈRE DE LONF APPARAÎT PRÉOCCUPANTE.............................. 7 

A. LA CONTRIBUTION INÉGALE DES DIFFÉRENTES MISSIONS DE LONF À SES RÉSULTATS....................................................................................................................................7  1. Lexploitation des forêts domaniales............7..................................................................................  2. Les autres secteurs dactivité......................................................................................................7... 

B. DES PRODUITS QUI DÉPENDENT LARGEMENT DE FACTEURS EXOGÈNES ........................ 8  1. La vente de bois........................................................................................................................8.....  2. La garderie des forêts.................................................................................................8................... 

C. DES CHARGES SOUS-ESTIMÉES QUI SONT APPELÉES À CROÎTRE ...................................... 9  1. Les charges de personnel...................................................................9............................................  2. Les nouvelles contraintes environnementales................................................................................01.  3. Les autres charges non prises en compte..............................................................................0.1........ 

II. LES LEVIERS UTILISABLES POUR REDRESSER LA SITUATION...................................... 13 

A. LES EFFORTS DE LONF EN MATIÈRE DORGANISATION INTERNE DOIVENT ÊTRE POURSUIVIS ........................................................................................................................ 13  1. Ladoption dune culture de la performance....................................................................1...3...........  2. La modernisation de la fonction ressources humaines................................................................... 13 

B. LA MISE EN PLACE DUNE VÉRITABLE POLITIQUE COMMERCIALE EST PLUS QUEJAMAISNÉCESSAIRE...........................................................................................................14  1. La construction préalable dune expertise............4.1........................................................................  2. Une évolution des modes opératoires...........................1..4................................................................ 

C. LES RELATIONS ENTRE LONF, LETAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DOIVENT ÊTRE CLARIFIÉES ....................................................................................................... 15  1. Réaffirmer le rôle de la tutelle........1.5..............................................................................................  2. Réexaminer le partage du coût du régime forestier ?..................................................................... 15 

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER À LENQUÊTE RÉALISÉE PAR LA COUR DES COMPTES SUR LOFFICE NATIONAL DES FORÊTS...............................................................................................................................71........ 

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LOFFICE NATIONAL DES FORÊTS.................................... 43 

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

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 En application de larticle 58-2° de la loi organique du 1 er  août 2001 relative aux lois de finances (LOLF),la commission des finances du Sénat a confié à la Cour des comptes,par lettre en date du 27 octobre 2008 du président Jean Arthuis à Philippe Séguin, Premier président, une enquête sur lOffice national des forêts (ONF). La Cour des comptes a remis sa communicationàla commission des finances le 25 septembre 2009. Comme à laccoutumée, lenquête de la Cour des comptes a donné lieu à uneaudition « pour suite à donner », ouverte à la commission de léconomie ainsi quà la presse, le 21 octobre 2009, en présence de : - pour la Cour des comptes, M. Christian Descheemaeker, président de la 7 ème chambre, MM. Jean Hernandez et Jean-Marie Le Méné, conseillers-maîtres, et Mme Sandrine Rocard, rapporteur ; - pour lONF, Mme Annie Lhéritier, présidente du conseil dadministration, et M. Pierre-Olivier Drège, directeur général ; - pour le ministère de lAlimentation, de lagriculture et de la pêche, M. Pascal Viné, directeur du cabinet du ministre, M. Fabrice Benkimoun, conseiller budgétaire et Mme Sabine Brun-Rageul, conseillère technique en charge de laménagement du territoire et de la forêt.

   Mesdames, Messieurs,  Votre rapporteur spécial souhaite rappeler, à titre liminaire, les raisons qui sont à lorigine du choix de la commission des finances de confier à la Cour des comptes une enquête sur lOffice national des forêts (ONF), établissement public créé en 1966 et régi par les articles L. 121-1 et suivants r 1 du code forestie .

 1 Le titre 2 du livre 1 er du code forestier est, en effet, consacré à lONF. Aux termes de larticle L. 121-1 de ce code, lONF est «un établissement public national à caractère industriel et commercial, doté de la personnalité civile et de lautonomie financière () placé sous la tutelle de lEtat. (Ses) activités sinscrivent dans un contrat de plan pluriannuel passé entre lEtat et létablissement public dans les conditions prévues par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification. Ce contrat précise les orientations de gestion et les programmes dactions de lOffice national des forêts ainsi que les moyens de mise en uvre de ces actions. Il décline les obligations de service public de lOffice national des forêts. Il évalue les moyens nécessaires à laccomplissement de ses missions dintérêt général».

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Le présent contrôle correspond principalement à unbilan à mi-parcours de la mise en uvre du contrat dobjectifs Etat-ONF en vigueur, qui couvre la période 2007-2011 1 . Mais il vise également lexamen dessuites données à certaines décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques 2  quaux orientations du ainsiGrenelle de lenvironnementet desAssises de la forêt. Sil convient de saluer la poursuite du processus de réorganisation interne de lONF, lenquête de la Cour des comptes a mis en évidence la détérioration récente de sa situation financière. Les améliorations apportées dans la gestion de lONF ne sont, en effet, guère suffisantes pour faire face à leffet conjugué de lacrise économique de la etbaisse de la demande de bois. Aprèscinq années de résultats nets excédentaires à 2007), (2003 les perspectives financières de cet établissement public sassombrissent :en 2008, son résultat sest ainsi effondré à 0,5 million deurosalors quil était de 8,5 millions deuros lannée précédente. Lastagnation de ses produits couplée à laccroissement de ses charges peut, surtout, laisser craindre une aggravation de sa situation si rien nest fait pour y remédier, dautant plus que les répercussions de la tempête Klaus de janvier 2009 continueront de se faire ressentir sur lactivité de lOffice tout au long des prochaines années. En 2009,le résultat de lOffice devrait ainsi êtrenégatif, pour une valeur denviron 10 millions deuros. pourquoi, loin de permettre le Cest versement dun dividende, lactivité de lONF a nécessité lannée dernière une contribution exceptionnelle de lEtat à hauteur de 19 millions deuros. En sappuyant sur lediagnosticdressé par la Cour des comptes, votre rapporteur spécial a identifiédifférents leviers pourraient être utilisés qui pour redresser la situation de lOffice. 

 1 Contrat de plan pluriannuel dobjectifs et de moyens conclu entre lONF et lEtat. Ce document précise les orientations de gestion et les programmes dactions de létablissement, décline les obligations de service public de celui-ci, et évalue les moyens nécessaires à la mise en uvre. LOffice sy engage en particulier à gérer de façon durable, innovante et exemplaire les forêts publiques ; à contribuer de manière renforcée à lapprovisionnement régulier de la filière « bois » et au développement des usages énergétiques du bois ; à développer ses activités de prestation de services dans le double souci de répondre aux attentes des marchés et de financer ses actions dintérêt général, notamment dans les domaines de lenvironnement, laccueil du public en forêt et la prévention des risques naturels. 2 du 11 juin 2008 a ainsi décidé que Conseil de la modernisation des politiques publiques  Le lOffice devrait dégager des gains de productivité en vue de permettre le versement dun dividende à lEtat, en fonction de lévolution des cours du bois. Il a également prévu lintégration de lInventaire Forestier National (IFN) à lONF.

I.LA SITUATION PRÉOCCUPANTE

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FINANCIÈRE

DE

LONF

APPARAÎT

Entre 2007 et 2008, sesproduits ont progressé de 1,1 % (soit 8,8 millions deuros) pour atteindre722,9 millions deuros que ses tandis charges ont augmenté plus vite et atteignent 722,4 millions deuros (+2,3 %, soit 16 millions deuros). Il apparaît queles déterminants de ces évolutions relèvent largement de facteurs extérieurs à lOffice, en particulier en ce qui concerne les recettes, ce qui signifie que les efforts fournis par la direction de lONF en matière de gestion ne sont pas remis en cause. Létat de la trésorerieest révélateur de la dégradation de la situation financière de lONF. En 2008, la trésorerie de lOffice sest particulièrement détériorée : elle na ainsi été positive que 22 jours. Léquilibre financier de lONF repose donc largement sur lerecours à lemprunt(60 millions deuros en 2008, contre 40 millions deuros en 2007).

A.LA CONTRIBUTION INÉGALE DES DIFFÉRENTES MISSIONS DE LONF À SES RÉSULTATS

1.Lexploitation des forêts domaniales

Seule lexploitation des forêts domaniales présente un résultat positif dhectares de forêts en métropole (27 millions. LONF gère 4,7 de % lensemble des forêts françaises), dont 1,8 million dhectares de forêts domaniales (forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à lEtat). La gestion de celles-ci représente lamoitié de son chiffre daffaireset permet à lONF de dégager des marges dexploitation.

2.Les autres secteurs dactivité

Les trois autres secteurs dactivité de lOffice sont tous déficitaires. Le premier concerne lde lOffice dans les forêts desintervention collectivités territoriales qui impose aux », forestier régime titre du « au collectivités de recourir à lONF pour gérer leurs forêts. Ces forêts publiques nappartenant pas à lEtat mais relevant de lobligation du « régime forestier », sont détenues, au total, par 11.500 collectivités territoriales. Le deuxième regroupe lesmissions dintérêt général, confiées principalement par les ministères chargés de lagriculture et de lenvironnement ainsi que par les collectivités territoriales. Parmi ces missions figurent la production de bois, laccueil du public ou, encore, la protection du territoire et de la forêt.

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Enfin, le troisième couvre lesprestations concurrentielles, dont les résultats ont été constamment déficitaires depuis huit ans. Et ce constat est valable tant pour les prestations concurrentielles destinées aux collectivités bénéficiant du régime forestier (activités dites « patrimoniales »), que pour les autres clients de lONF (activités dites de « services »).

B.DES PRODUITS QUI DÉPENDENT LARGEMENT DE FACTEURS EXOGÈNES

Lesproduits sont principalement issus de la vente de bois et de la garderie des forêts 1 respectivement 38 % et 25 % du: elles représentent chiffre daffaires en 2008. Or, il convient de souligner quelONF nest pas en mesure de maîtriser par lui-même ses principales recettes.

1.La vente de bois

Les produits tirés de la vente de boisdépendent ainsi directement du volume de bois vendu mais également des cours du bois et des aléas climatiques 2 . Sur lannée 2008, la crise économique et la baisse de la demande ont directement impacté les ressources de lONF. Entre 2007 et 2008, le chiffre daffaires « bois » sest réduit de 12,5%, et cette baisse pourrait être de 23% en 2009. La Cour des comptes na pas évalué les conséquences financières de la tempête Klaus de janvier 2009, mais il est possible que ses répercussions, dans une conjoncture déjà déprimée, puissent jouer en défaveur des recettes de lOffice.

2.La garderie des forêts

Sagissant de lagarderie des forêts, la Cour a relevé que les communes propriétaires de forêts ont lobligation de recourir à lONF pour gérer leur forêt (application du « régime forestier »), mais quelles constituent des centres de décision autonomes. Ceci signifie donc quelONF nest pas en mesure de décider à la place des collectivités territorialesdes orientations de gestion de leurs forêts, quil sagisse de leurs options dexploitation, du programme des coupes, ou, encore, de la destination et du mode de vente des bois.

 1  Les frais de garderie sont versés par les 11.371 communes propriétaires de forêts. Ils sont calculés, en règle générale, par lapplication dun taux forfaitaire de 12 % aux ventes de bois des collectivités. 2  a par exemple fallu environ trois ans à lOffice pour surmonter les conséquences de la Il tempête de 1999.

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C.DES CHARGES SOUS-ESTIMÉES QUI SONT APPELÉES À CROÎTRE

Au cours des prochaines années,les charges de lONF devraient croître de manière considérable. Cettetendance ne semble pas avoir été anticipéelors de la signature, en juin 2006, ducontrat dobjectifs 2007-2011, ce qui conduit à penser queles cibles de celui-ci en matière de performances sont, à ce stade, caduquesdéfini dans ce contrat semble en effet. Léquilibre financier fortement sous-estimer différentes charges qui simposent à lONF et dont le poids devrait être de plus en plus lourd.

1.Les charges de personnel

Laressources humaines constitue un domaine clégestion des pour lONF, comme le souligne la Cour des comptes. En effet,les dépenses de personnel représentent, à elles seules, 63 % des charges de lOffice, qui emploie près de 10.000 agents, soit environ 6.600 fonctionnaires et 3.200 ouvriers forestiers. Ladémarche de réduction des effectifs, fondée sur le non-remplacement dun départ en retraite sur deux, nestpas suffisante pour produire des résultats: sur la période 1999-2008, durant laquelle les effectifs ont été réduits de 17 %, uneaugmentation de 15 de la masse salariale est % ainsi constatée, atteignant 448,5 millions deuros en 2008 contre 381 millions deuros en 1999 1 . Cette évolution résulte notamment descontreparties massives accordées par lONF à ses agents dans le contexte de la mise en uvre des mesures de maîtrise des effectifs. Daprès la Cour des comptes, le plafonnement du coût de ces améliorations statutaires, fixé à 7,6 millions deuros par an en 2001, sera finalement «largement dépassé». Quand bien même lONF ferait désormais preuve dune plus grande rigueur dans sa politique de rémunération, laugmentation des coûts de main duvre saccentuera au cours des prochaines années, en raison notamment de lamajoration des cotisations patronales pour les retraites des fonctionnaires. La compensation décroissante par lEtat de cette charge se traduirait, par exemple, à partir de 2011, par uncoût supplémentaire denviron 60 millions deuros par anpour lOffice.

 1  les informations transmises par lONF à votre rapporteur spécial, cette variation Daprès denviron 65 millions deuros de la masse salariale sur dix ans correspond à deux mouvements en sens inverse. Dune part, la diminution des effectifs aurait ainsi conduit à une réduction des coûts de près de 30 millions deuros. Tandis que, dautre part, les effets conjugués du coût croissant des pensions, des mesures catégorielles, du « GVT » (glissement, vieillesse, technicité) et de la valeur du point dindice de la fonction publique ont engendré une majoration des charges de personnel de lordre de 95 millions deuros.

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2.Les nouvelles contraintes environnementales

Il peut également être observé que lestrois orientationsdégagées lors des Assises de la forêtde janvier 2008, dans le prolongement du Grenelle de lenvironnement, entraineront denouvelles charges pour lONF. Ces trois orientations sont : produire plus de bois et mieux valoriser la ressource bois ; mieux protéger la biodiversité et garantir la gestion durable ; et, enfin, adapter les forêts françaises et anticiper le changement climatique. Daprès la direction de lOffice, la protection de la biodiversité grâce à lamise en place dîlots de vieux bois 1  par exemple, aurait,un coût situé entre 7,5 et 12 millions deuros par an.

3.Les autres charges non prises en compte

En outre, différentes charges, souvent conséquentes, nont pas été prévues par le contrat dobjectifs 2007-2011 : - lagestion de propriétés bâties appartenant à lÉtat sera ainsi confiée à lONF, dans le cadre dun bail emphytéotique dune durée de 50 ans, pour unloyer annuel dont la valeur est estimée dans une fourchette de 6 à 8 millions deuros 2  deuros à lEtat, millions. Un versement initial de 10 couvrant la première année du bail, serait ainsi financé par un nouvel emprunt de lONF. Le coût prévu de ces versements, qui forment un « bouquet » indépendant du loyer 3 , représente, au total,50 millions deuros; - lassujettissement de lOffice à la taxe foncière représente un  montant estimé à 13,8 millions deuros par an ; - lecoût du transfert du siège de lONF à Compiègne devrait sélever à 26,3 millions deuros sur trois ans, couverts par la vente du siège parisien de lOffice et par un emprunt de 14,2 millions deuros ; - enfin, lamise en place du fonds stratégique bois, annoncée le 25 septembre 2009, et qui nest donc pas mentionnée dans lenquête de la Cour, doit conduire à une participation de lONF à hauteur de 5 millions deuros.

 1 ans ou de manière définitive des bois arrivés à maturité etLa mesure consiste à geler pour 30 qui auraient normalement dû être récoltés. 2 Le montant du loyer sélèvera à 3 % de la valeur des immeubles au moment de la conclusion du bail. Linventaire des biens est encore en cours au début de lannée 2010. La fourchette indiquée, comprise entre 6 et 8 millions deuros, repose donc sur un calcul approximatif selon un patrimoine de lordre de 230 millions deuros environ. 3 LONF ne devrait pas payer de loyer en tant que tel avant un délai de cinq ans.