Rapport d'information fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présentant ses premières orientations sur la réorganisation territoriale (rapport d'étape)

Krattinger Yves, Sénat, Gourault Jacqueline

Description

Dans le contexte du chantier de la réforme territoriale ouvert par le Président de la République, marqué notamment par la remise, au mois de mars 2009, du rapport du Comité présidé par Edouard Balladur, le Sénat a décidé de créer en octobre 2008 une Mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales. Sur la base de nombreuses auditions et de déplacements, cette mission analyse dans ce rapport d'étape les différentes problématiques territoriales : fait métropolitain, intercommunalités, relations entre collectivités urbaines et ruralité, pertinence des périmètres... Elle s'attache à établir un diagnostic de la manière dont se déploie l'action publique locale dans l'organisation territoriale actuelle, afin de déterminer les améliorations qui pourraient lui être apportées tant en termes de simplification des structures que de clarification des compétences, dans le respect des acquis de la décentralisation. A noter que les annexes de ce rapport sont disponibles à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/noticerap/2008/r08-264-2-notice.html

Sujets

• Collectivité locale
• Collectivité territoriale
• Décentralisation
• Commune
• Département
• Région
• Intercommunalité en France
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 mars 2009
• Nombre de lectures: 4
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• Langue: Français

Extrait

N° 264
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
Annexe au procès-verbal de la séance du 11 mars 2009
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des
collectivités territoriales (1) présentant ses premières orientations sur la
réorganisation territoriale (rapport d’étape),
Par M. Yves KRATTINGER et Mme Jacqueline GOURAULT,
Sénateurs.
(1) Cette mission temporaire est composée de : M. Claude Belot, président ; M. Pierre-Yves
Collombat, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Charles Guené, Rémy Pointereau, Jean-François Voguet,
vice-présidents ; MM. Yves Détraigne, Bruno Retailleau, secrétaires ; Mme Jacqueline Gourault, M. Yves
Krattinger, rapporteurs ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Bérit-Débat, Dominique Braye,
Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Cazeau, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Éric Doligé,
Mme Josette Durrieu, M. Jean-Paul Fournier, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Serge Lagauche, Alain
Lambert, Marc Laménie, Philippe Leroy, Claude Lise, Hervé Maurey, Jacques Mézard, François Patriat,
Jean-Claude Peyronnet, Louis Pinton, Bernard Piras, Hugues Portelli, Philippe Richert et Jean-Pierre Vial. - 3 -
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION......................................................................................................................... 5
I. L’ORGANISATION TERRITORIALE DE LA FRANCE APRÈS 25 ANS DE
DÉCENTRALISATION .......................................................................................................... 13
A. UN PAYSAGE COMPLEXE ISSU D’UNE SÉDIMENTATION DE L’HISTOIRE................... 13
1. Une diversité territoriale, fruit de réalités historiques et géographiques
incontournables ...................................................................................................................... 13
2. La complexité de l’organisation territoriale : une exception française ? ................................ 18
3. Une répartition des compétences peu lisible ........................................................................... 27
4. La question des financements multiples................................................................................... 41
B. LES RÉSISTANCES DE L’ÉTAT JACOBIN ............................................................................ 44
1. Une volonté incertaine de l’Etat de tirer toutes les conséquences de la
décentralisation 44
2. Quelle articulation entre la décentralisation et l’organisation territoriale de l’Etat ?............ 55
C. UNE ABSENCE DE « MODÈLE EUROPÉEN » UNIQUE MAIS DES PRATIQUES
ET DES PRINCIPES COMMUNS............................................................................................. 58
1. Les grandes tendances de l’organisation locale en Europe..................................................... 59
2. Une tendance à la collaboration entre collectivités................................................................. 62
3. Une difficulté à mener des réformes sur la base du volontariat............................................... 63
4. Une émergence progressive des grandes métropoles............................................................... 65
II. LES ENJEUX DE LA RÉFORME : PERTINENCE TERRITORIALE,
EFFICACITÉ ET RÉPONSES AUX ATTENTES CITOYENNES....................................... 67
A. ASSURER LA COHÉRENCE TERRITORIALE DE L’ACTION PUBLIQUE .......................... 67
B. OFFRIR LE MEILLEUR SERVICE AU MEILLEUR COÛT..................................................... 70
1. Vers des services plus performants et plus efficaces................................................................ 70
2. La satisfaction de nouveaux besoins........................................................................................ 73
C. AMÉLIORER LA LISIBILITÉ DE L’ACTION LOCALE ET L’IDENTIFICATION
DES RESPONSABILITÉS ........................................................................................................ 76
D. RENFORCER LES FONDEMENTS DE LA DÉMOCRATIE LOCALE.................................... 78
E. S’INSCRIRE DANS LE CADRE CONSTITUTIONNEL ACTUEL ........................................... 80
1. Les limites constitutionnelles à la réorganisation territoriale et au rapprochement
des niveaux de collectivités..................................................................................................... 80
2. Tirer parti des nouvelles possibilités offertes au législateur ................................................... 87
III. VERS UN NOUVEAU MODÈLE DE GOUVERNANCE TERRITORIALE ...................... 93
A. REPENSER LE RÔLE ET LA PLACE DE L’ÉTAT TERRITORIAL........................................ 93
1. Ajuster les actions de l’Etat à la logique de la décentralisation.............................................. 93
2. Approfondir le redimensionnement de l’Etat territorial engagé dans le cadre de la
RGPP...................................................................................................................................... 95- 4 -
B. ADAPTER LES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES ................................ 98
1. Grandes métropoles, territoires urbains et périurbains, territoires ruraux : des
solutions institutionnelles adaptées pour valoriser les dynamiques locales............................. 98
2. Des regroupements à la carte à la rencontre des réalités locales............................................105
3. Des réponses appropriées à des situations spécifiques............................................................113
C. CLARIFIER LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ..........................................................125
1. Quels principes directeurs pour la redistribution des compétences ?......................................125
2. Compétence générale ou spécialisation des compétences : une réponse différenciée
selon les niveaux ?..................................................................................................................130
D. RENFORCER LA LÉGITIMITÉ DÉMOCRATIQUE DES ÉLUS LOCAUX.............................134
1. Favoriser une meilleure représentativité des conseils d’intercommunalité134
2. Traduire dans les modes de scrutin les évolutions en cours au sein des départements
et des régions..........................................................................................................................136
E. REFONDER LES FINANCES LOCALES..................................................................................138
1. Renforcer l’autonomie financière des collectivités territoriales ..............................................138
2. Assurer la solidarité entre les territoires par une péréquation refondée .................................143
3. Mieux maîtriser les cofinancements ........................................................................................146- 5 -
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La grande réforme de la décentralisation lancée au début des années 80
a entraîné de profondes mutations dans la vie publique locale, dont notre
organisation territoriale n’a pas encore tiré toutes les conséquences. En effet,
modelé par plus de deux siècles de centralisation, le système institutionnel
français n’est pas encore parvenu à surmonter toutes les résistances l’empêchant
de s’adapter pleinement à cette nouvelle logique.
Au-delà des relations entre l’Etat et les territoires, la complexité du
paysage local tient aussi à la diversité des situations liée aux évolutions
historiques et aux contraintes géographiques très variées.
Les communes et les départements, qui sont les plus anciennes de nos
collectivités territoriales, ont été placés sous le signe de l’uniformité statutaire
dès leur création par la Révolution française. Ce régime juridique uniforme et
le nombre des communes, qui ne s’est que très légèrement réduit depuis le
edébut du XIX siècle, constituent sans doute la véritable singularité française
en Europe, alors que l’existence de trois niveaux de collectivités se retrouve
pratiquement chez tous nos grands voisins, compte non tenu cependant des
différentes formes de regroupements (SIVU, SIVOM, syndicats mixtes…) qui
s’enchevêtrent et se superposent chez nous, à côté des intercommunalités de
projet.
Il convient en outre de relever que les efforts successifs de
déconcentration n’ont pas encore permis d’établir une articulation toujours
claire des rôles entre les services territoriaux de