THESE

UNIVERSITE PARIS II – PANTHEON ASSAS U.F.R DE DROIT ___________ N° attribué par la bibliothèque /__/__/__/__/__/__/__/__/__/__/__/ THESE Pour obtenir le grade de DOCTEUR DE L’UNIVERSITE PANTHEON-ASSAS (PARIS II) Discipline : Droit public Présentée et soutenue publiquement le 19 novembre 2003 par Frédéric RENAUDIN LES INSPECTIONS GENERALES DANS LE SYSTEME ADMINISTRATIF FRANÇAIS Directeur de thèse : M. Jacques CHEVALLIER Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris 2) Mention Très Honorable avec félicitations du jury JURY M. le Professeur Jacques CHEVALLIER, Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris 2), Directeur du CERSA-CNRS, Président Mme le Professeur Pascale GONOD, Professeur à l’Université Paris XI, Rapporteur M. le Professeur Gérard MARCOUUniversité Panthéon-Sorbonne (Paris 1), Directeur du GRALE-CNRS, Rapporteur M. Xavier PRETOT, Inspecteur Général de l’Administration (IGA), Professeur associé à l’Université Panthéon-Assas (Paris 2) Mme Céline WIENER, Inspectrice Générale de l’Administration de l’Education Nationale et de la Recherche (IGAENR) honoraire  Avertissement L'Université de Paris II Panthéon-Assas n'entend donner aucune approbation, ni aucune improbation, aux opinions émises dans les thèses de doctorat. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.  «Le sommet est désert, noir, lugubre, inclément, Bordé de toutes parts d’un sombre escarpement ; L’horizon à l’entour n’est qu’une solitude, L’hiver est éternel sur ce faîte âpre et rude, Et j’y trouve, ô Seigneur, des traces de pieds nus Qui prouvent qu’avant moi d’autres y sont venus. On y voit des carcans et des fers, comme au bagne. J’étais en bas les yeux fixés sur la montagne. Deux êtres ont passé pendant que j’étais là; Et leurs regards brillaient, si bien qu’il me sembla Que ces deux inconnus, rayonnant sous leurs voiles, Pour en faire leurs yeux avaient pris des étoiles. L’un avait l’air candide et l’autre l’air altier. Ils marchaient tous les deux dans le même sentier ; Et l’un murmurait : Crois, et l’autre disait : Pense. Et sur le front de l’un on lisait : Conscience, Et sur le front de l’autre on lisait : Vérité. Moi je les regardais, ému de leur beauté. Alors ces deux passants sévères m’ont fait signe De me lever ; c’était l’aigle à côté du cygne; Et je les ai suivis, et ce sont eux qui m’ont Conduit et laissé seul sur le haut de ce mont. » Victor HUGO, Les quatre vents de l’esprit, Livre III, XLV, 1881 Remerciements Je remercie les hauts fonctionnaires rencontrés dans le cadre de mes recherches pour leur disponibilité ainsi que les personnes qui m’ont orientées dans mes démarches. Je remercie également mon directeur de thèse pour son suivi. Je souhaite remercier ma famille et mes proches pour leur soutien.  LISTE DES ABREVIATIONS Non exhaustive, seules les abréviations essentielles ont été reportées AAI Autorité administrative indépendante AICA American institute of certified accountants BAM Bureau analyse et méthode BOEN Bulletin officiel de l’éducation nationale CADA Commission d’accès aux documents administratifs CAP Comité administratif paritaire CC Conseil constitutionnel CDBF Cour de discipline budgétaire et financière CE Conseil d’Etat CEPP Comité d’évaluation des politiques publiques CGA Contrôle général des armées CGEF Conseil des eaux et forêts CGGR Conseil général du géni rural CGGREF Conseil rural, des eaux et des forêts CGM Conseil général des mines CGPC Conseil général des ponts et chaussées CGSS Contrôle de la sécurité sociale CGTI Conseil général des technologies de l’information CICC Comité interministériel de coordination des contrôles CIRE Comité interministériel à la réforme de l’Etat CMP Code des marchés publics CNDS Commission nationale de déontologie de la sécurité CNE Conseil national de l’évaluation CNFPT Centre national de la fonction publique territoriale CNIL Comité national de l’informatique et des libertés CNRS Centre national de la recherche scientifique COPERCI Comité permanent de coordination des inspections COSA Commission pour la simplification administrative CPP Code de procédure pénale CRC Chambre régionale des comptes CROUS Centre régional des œuvres universitaires et scolaires CSE Conseil scientifique de l’évaluation CTP Comité technique paritaire DAI Direction des affaires internationales DASS Direction des affaires sanitaires et sociales DATAR Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale DDHC Déclaration des droits de l’homme et du citoyen DEP Direction de l’évaluation et de la prospective DGAFP Direction générale de l’administration et de la fonction publique DGCP Direction générale de la comptabilité publique DGI Direction générale des impôts DGPN Directie de la police nationale DIRE Délégation interministérielle à la réforme de l’Etat DLPAJ Direction des libertés publiques et des affaires juridiques DPD Direction de la programmation et du développement DPO Direction par objectif DRASS Direction régionale des affaires sanitaires et sociales DRD Délégationale de discipline DRIRE Direction régionale de l’industrie de la recherche et de l’environnement ENA Ecole nationale d’administration ENSP Ecole nationale supérieure de police EPA Etablissement public administratif  EPIC Etablissement public industriel et commercial FEDER Fond européen pour le développement économique régional FEOGA Fond européen d’orientation et de garantie agricole GAO General accounting office GIP Groupement d’intérêt public HE Hors échelle IFACI Institut français des auditeurs et contrôleurs internes IFSA Institut français des sciences administratives IG Inspection générale IGA Inspection générale de l’administration IGAAC ie de l’administration des affaires culturelles IGAc Inspection générale des anciens combattants IGACiv Inspection générale de l’aviation civile IGAE ie des affaires étrangères IGAENR Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche IGAF Inspection générale des archives de France IGAg Inspection générale de l’agriculture IGAM Inspection générale des affaires maritimes IGAS Inspection générale des affaires sociales IGB Inspection générale des bibliothèques IGBC ie des bâtiments civils IGE Inspection générale de l’environnement IGEM ie de l’enseignement musical IGEN Inspection générale de l’éducation nationale IGEq ie de l’équipement IGF Inspection générale des finances IGFE Inspection générale de la famille et de l’enfance IGIC Inspection générale de l’industrie et du commerce IGIP ie de l’instruction publique IGJS Inspection générale de la jeunesse et des sports IGM ie des musées IGMH Inspection généraleonuments historiques IGPN ie de la police nationale IGPT Inspection générale des postes et télégraphes IGS ie des services IGSa Inspection générale de la santé IGSA ie des services administratifs IGSJ Inspection généraleces judiciaires IGSP ie de la santé publique IGSS Inspection générale de la sécurité sociale IGT Inspection générale du tourisme IHESI Institut des hautes études de la sécurité intérieure IIA Institute of internal auditors IMP Institut du management public INPEC Indicateurs de pilotage de l’école au collège INTS Institut national de la transfusion sanguine IPES Indicateurs de pilotage des établissements scolaires ISMAPP Institut supérieur du management public et politique JO Journal officiel LOLF Loi organique relative aux lois de finances MBO Management by objectives MEC Mission d’évaluation et de contrôle MISECAC Mission de suivi et d’évaluation des contrôles des aides communautaires NAO National accounting office OPJ Officier de police judiciaire PIB Produit intérieur brut PMP Politique et management public  PP Préfecture de police PPBS Planning programming budgeting system PPM Plan pluriannuel de modernisation PUF Presse universitaire de France RA Revue administrative RCB Rationalisation des choix budgétaires RDP Revue du droit public RFAP Revue française d’administration publique RFAS Revue française des affaires sociales RFDA Revue française de droit administratif RFFP Rese de finances publiques RFSP Revue française de sciences politiques SCANER Synthèse comparée et analyse numérique des éléments remarquables SCITP Service de coopération internationale technique de police SEM Société d’économie mixte SH Situation hebdomadaire SIGC Système intégré de gestion et de contrôle SPA Service public administratif SPIC Service public industriel et commercial SRE Section du rapport et des études TEP Test emploi des personnels TPG Trésorier payeur général U3M Universités du troisième millénaire ZEP Zone d’éducation prioritaire  SOMMAIRE INTRODUCTION…………………………………………………………………………..p.1 PREMIERE PARTIE / LE MODELE CLASSIQUE…………………...……………....p.31 Chapitre 1 / LA CONSTRUCTION…………………………………………………….p.32 Section 1 / L’exigence du contrôle……………………………………………………...p.32 Section 2 / Le développement des inspections……………………………………..……p.61 Conclusion du chapitre 1…………………………………………………………………..p.171 Chapitre 2 / LES MISSIONS…………………………………………………………..p.172 Section 1 / La logique du contrôle……………………………………………………..p.172 Section 2 / Les fonctions complémentaires……………………………………….…p.249 Conclusion du chapitre 2…………………………………………………………………..p.305 Chapitre 3 / LA PORTEE……………………………………………………………...p.307 Section 1 / La diffusion des rapports…………………………………………………..p.307 Section 2 / L’exploitation des rapports……………………………………………..…p.334 Conclusion du chapitre 3…………………………………………………………………..p.381 Conclusion de la première partie…………………...……………………………………..p.382 DEUXIEME PARTIE / L’INFLECHISSEMENT DU MODELE……………..……..p.385 Chapitre 1 / LES NOUVELLES MISSIONS………………………………………....p.386 Section 1 / Le contrôle de gestion et l’audit…………………………………………...p.386 Section 2 / L’évaluation des politiques………………………………………….....….p.440 Conclusion du chapitre 1………………………………………………………………..…p.467 Chapitre 2 / LE PROCESSUS D’ADAPTATION…………………………………....p.468 Section 1 / Le réagencement des inspections……………………………………….…p.468 Section 2 / La mise en œuvre des nouvelles missions………………………………….p.525 Section 3 / L’ouverture………………………………………………………………...p.560 Conclusion du chapitre 2…………………………………………………………………..p.609 Chapitre 3 / L’IMPACT……………………………………………………………..…p.611 Section 1 / L’amélioration de la gestion publique…………………………………….p.611 Section 2 / L’efficacité des politiques……………………………………………...…..p.653 Conclusion du chapitre 3…………………………………………………………………..p.681 Conclusion de la deuxième partie……………………………………………………..…..p.682 CONCLUSION GENERALE…………………………………………………………...p.684 Bibliographie……………………………………………………………………………..p.689 Annexes………………………………………………………………………………..….p.710 Table des matières………..………………………………………………………..……..p.739 Liste des personnes rencontrées…………………………………………………………p.745 Index………………………………………………………………………………………p.746  1 « L’administration est surveillée. C’est une autre règle de son organisation. Des agents répandus sur un vaste territoire, en occupant toutes les parties, souvent préposés seuls à un service important, ne pourraient, sans les plus graves inconvénients, échapper à tout contrôle ; la négligence, les malversations, les abus d’autorité, l’oubli du devoir, le penchant à l’indépendance, le défaut d’unité dans le service général, telles seraient les suites inévitables du défaut de surveillance. La liberté est inquiète, la démocratie ombrageuse. Ce n’est pas assez que les dépositaires du pouvoir soient purs, il faut de plus qu’ils ne puissent pas même être soupçonnés. » Auguste Vivien, Etudes administratives, Edition de Paris, Guillaumin, 1859, p. 67 INTRODUCTION Les études récentes et exhaustives sur les inspections générales sont peu nombreuses. Il est possible de dénombrer des articles écrits par quelques inspecteurs généraux et administrateurs avertis, des rapports rédigés par des services administratifs, 1mais n’existent en fait que trois ouvrages de référence : ces ouvrages ont été publiés dans les années quatre-vingts à un moment où le contexte économique impliquait des restrictions budgétaires, une attention portée à la croissance des dépenses publiques et un regard plus vétilleux sur le fonctionnement des administrations. Dans le cadre de la réforme de l’Etat, les autorités politiques et administratives ont de plus en plus la préoccupation de l’efficacité, de l’efficience, et de la qualité des services administratifs. 2La réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et qui vise à modifier la culture gestionnaire des administrations de l’Etat, 3marque le passage « d’une logique de moyens à une logique de résultats.» A cette fin, les décisions budgétaires doivent être fondées sur un système de contrôle de gestion et d’évaluation des résultats plus performant. Les inspections générales, dont on réexamine aujourd’hui la place et les missions, ont un rôle important à jouer en ce domaine 1 MARCOU (G.), Les inspections générales et le contrôle de l’administration, Rapport général de la journée d’étude de Lille du 07 mai 1982, CNRS/IFSA, Edition du CNRS, 1983, 336 p. ; MILLOZ (P.), Les inspections générales ministérielles dans l’administration française, Economica, 1983, 715 p. ; MENIER (J.), Les inspections générales, Berger-Levrault, coll. L’administration nouvelle, 1988, 272 p. 2 La proposition de loi organique relative aux lois de finance, présentée par Didier Migaud le 11 juillet 2000, abroge l’ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique ayant le même objet, a été votée en première lecture à l’Assemblée Nationale le 8 janvier 2001, puis au Sénat le 13 juin, elle a été votée en deuxième lecture à l’Assemblée Nationale le 21 juin 2001. 3 DGAFP, Rapport annuel 2001, Documentation française, 2001, p.2  2 4puisqu’elles sont en charge de missions de contrôle et d’étude, d’audit et d’évaluation qui permettent de collecter de l’information, de l’analyser et le cas échéant de proposer 5des recommandations et corriger ainsi les dysfonctionnements des services publics . En effet, le mouvement de réforme de l’Etat et de modernisation des administrations, amorcé il y a une vingtaine d’années, s’est fondé sur l’idée que s’il demeurait indispensable, un pilotage par le droit n’était plus suffisant pour assurer l’adaptation des services publics aux besoins de la société et qu’il devenait nécessaire de développer un pilotage par les objectifs et les résultats à atteindre. Comme le remarque Yves JONCOUR, « des secteurs comme ceux de la santé et de l’action sociale, mais aussi de la défense, de l’équipement et des transports ont constitué des cibles privilégiées dans le processus de contrôle des 6ressources allouées par l’Etat. » Les inspections générales ont été engagées dans ce mouvement pour répondre à une exigence plus grande de la société, à une évolution de l’action de l’Etat plus complexe et « aux besoins des agents publics qui veulent 7comprendre et non plus fonctionner uniquement via l’obéissance » . I/ L’objet de la recherche Faisant suite à la publication du rapport Picq (1994), la circulaire du Premier ministre en date du 26 juillet 1995 relative à « la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’Etat et des services publics » assignait au gouvernement cinq objectifs prioritaires, dont ceux de « changer l’Etat » et de « rénover la gestion publique ». Le développement des fonctions d’étude, de prospective, d’évaluation et de contrôle au sein de l’Etat supposait que « le rôle des services d’inspections et de contrôle (soit) réexaminé ». Notre travail portera sur le réexamen des missions des inspections générales (1) ; il sera nécessaire au préalable d’apporter quelques clarifications terminologiques (2), avant de proposer une définition de ce que nous entendons par « inspection générale » (3). 4 Comme le souligne Michel POISSON, « l’audit est un outil puissant de collecte et d’analyse de l’information ». POISSON (M.), « L’audit, un outil de progrès au service du secteur public », RA, 1989, n°250, pp. 370 - 377 5 « Les corps et services d’inspections constituent aujourd’hui un des meilleurs reflets de l’évolution des missions de l’Etat et un des agents essentiels de sa modernisation » in IGA, Rapport d’activité de l’inspection générale de l’administration du ministère de l’Intérieur, 1993-1994, annexe 2, p. 1 6 JONCOUR (Y.), « L’évolution des modes d’intervention des inspections générales : une diversification pour la performance », PMP, Vol. 17, n°3, sept. 1999, p. 220 7 GISSEROT (P.), « Le nouveau souffle de l’inspection », Service public, mai – juin 1995, n° 32, p. 12  3 1) Les inspections générales ministérielles 8La surveillance des administrations est une exigence démocratique et une nécessité politico-administrative : le rôle des inspections générales dans le contrôle des 9administrations et l’information des décideurs est essentiel. Il ne faut pas omettre 10l’importance des missions de contrôle de régularité juridique et financière qui est toujours plus grande et le champ d’intervention des inspections générales, qui s’est depuis vingt ans élargi jusqu’à se rapprocher au plus près de l’action administrative et des décisions politiques. En effet, parallèlement aux mouvements de décentralisation et de déconcentration administrative, à la modernisation des administrations, aux exigences du droit européen et du droit international, le fonctionnement des services de l’Etat a évolué d’une logique d’exécution fondée sur la conformité, à une logique de gestion fondée sur l’efficacité et l’efficience. Les inspections générales n’ont pu échapper à la contrainte du changement. Dans un contexte de rationalisation des dépenses publiques, leurs missions traditionnelles de contrôle de régularité ont été complétées par des missions visant plus 11spécifiquement l’amélioration du fonctionnement des services publics ; une amélioration rendue nécessaire par l’élargissement et le chevauchement des secteurs public et privé qui rendent plus difficiles les contrôles, par l’accroissement du nombre des gestionnaires administratifs et des partenaires de l’Administration qui élargit de champ d’inspection. Comme le remarque Pierre GISSEROT, inspecteur général des finances, concernant l’amélioration des services publics, « un domaine de l’inspection générale des finances se développe : les missions d’aide à la modernisation de la gestion des administrations et entreprises publiques et les missions de conseil auprès des organismes publics. […] Cette évolution est le fruit de la nécessité : les organismes de la 8 Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789. Article 14 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. » Article 15 : "La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration." 9 L’information des autorités politico-administratives par les inspections générales s’ajoute à celle qui remonte par la voie hiérarchique et qui peut être faussée ; par leurs investigations sur place et sur pièce, les inspections générales fournissent directement au ministre une information exempte de déformation. 10 Le Gouvernement, puisqu’il dispose de l’administration, selon les termes de l’article 20 de la Constitution de 1958, doit s’assurer qu’elle fonctionne de manière convenable, c’est-à-dire conformément à la loi et aux orientations politiques qu’il a fixé. 11 Les missions traditionnelles de contrôle contribuent par leur objet à l’amélioration du fonctionnement des administrations, néanmoins il faut considérer que des missions spécifiques comme l’audit s’inscrivent dans une démarche de qualité globale ; l’utilisation d’outils spécifiques rend la volonté d’améliorer plus manifeste.