Rapport d information déposé (...) par la commission des finances, de l économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d évaluation et de contrôle (MEC) sur les externalisations dans le domaine de la défense
232 pages
Français

Découvre YouScribe en t'inscrivant gratuitement

Je m'inscris

Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur les externalisations dans le domaine de la défense

Découvre YouScribe en t'inscrivant gratuitement

Je m'inscris
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus
232 pages
Français
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

En application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la commission des finances de l'Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur « le coût et les bénéfices attendus de l'externalisation au sein du ministère de la défense ». Sur la base de ce rapport, publié en février 2011 par la commission des finances, le bureau de la commission des Finances a décidé de saisir la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) afin d'aborder les sujets sous l'angle politique. Le présent rapport se compose de deux parties. Dans une première partie est présenté le cadre général de la politique d'externalisation : méthode utilisée, regards portés sur la pratique, faiblesses du processus et doutes apparus aux rapporteurs. Dans une seconde partie, ceux-ci reviennent sur plusieurs opérations significatives en cours ou en projet pour exprimer leurs appréciations et leurs critiques.

Sujets

Informations

Publié par
Publié le 01 juillet 2011
Nombre de lectures 12
Licence : En savoir +
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue Français
Poids de l'ouvrage 10 Mo

Extrait

° ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2011R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N DÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIREen conclusion des travauxde la Mission dévaluation et de contrôle (MEC)(1)sur les externalisations dans le domaine de la défense
ET PRÉSENTÉ
PARMM. Louis GISCARD DESTAING et Bernard CAZENEUVE Députés ___
MM. OLIVIERCARRÉ et DAVIDHABIB Présidents. ___
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, David Habib, Présidents, Jérôme Cahuzac, Président de la commission des Finances, de léconomie générale et du contrôle budgétaire, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, MM. Pierre Bourguignon,Jean-Pierre Brard,Bernard Cazeneuve, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard DellAgnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Louis Giscard dEstaing, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.
 3 
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION.................................................................................................................... 7 PREMIÈRE PARTIE : LE CADRE GÉNÉRAL DE LA POLITIQUE DEXTERNALISATION.................. 11 I. LES INTERVENANTS ET LA MÉTHODE............................................................................... 12 A. PLUSIEURS STRUCTURES APPORTENT LEURS COMPÉTENCES..................................... 12 1. Les initiateurs de la démarche : lEMA, le SGA et le cabinet du ministre................... 12 2. La mission « Partenariats publics-privés » (mission PPP)........................................ 12 3. La mission dappui à la réalisation des contrats de partenariats publics-privés (MAPPP)............................................................................................................... 13
B. LE PROCESSUS DÉCISIONNEL.................................................................................... 14
1. Lévaluation préalable............................................................................................ 14
2. La consultation des marchés................................................................................. 14
C. LE DÉCRET DU 21 SEPTEMBRE 2010 ET LA « MALD ».................................................... 15 1. Ladaptation dune disposition légale applicable au secteur privé.............................. 15 2. Lintérêt du décret................................................................................................. 15 3. Une possibilité de seconde carrière pour certains militaires...................................... 16 II. DEUX REGARDS EXTÉRIEURS SÉVÈRES........................................................................... 17 A. LE REGARD CRITIQUE DE LA COUR DES COMPTES....................................................... 17
1. Les gains économiques sont très difficiles à apprécier............................................. 17
2. Une politique qui peut conduire à des dérives......................................................... 18 3. Des risques pour linstant maîtrisés........................................................................ 19 B. LOPPOSITION GLOBALE DES SYNDICATS.................................................................... 19 1. Le processus de consultation des partenaires sociaux, selon le SGA....................... 20 2. Les syndicats stigmatisent une concertation illusoire............................................... 20 3. Une nette préférence pour la « civilianisation » plutôt que lexternalisation................ 21 4. Des risques liés à la sécurité................................................................................. 21 III. CERTAINES FAIBLESSES SUSCITENT DES QUESTIONS POUR L INSTANT SANS RÉPONSES.....................................................................................................22..................... A. LE MANQUE CRIANT DÉLÉMENTS CHIFFRÉS................................................................ 22 1. Florilège de réponses à la question des données chiffrées....................................... 22 2. Labsence de comptabilité analytique incite à la prudence....................................... 24 B. LES ÉLÉMENTS SUSCEPTIBLES DATTÉNUER LINTÉRÊT ÉCONOMIQUE DES EXTERNALISATIONS.................................................................................................... 24
 4  
1. Une compensation financière est versée aux agents mis à la disposition.................. 24 2. Le coût des plans sociaux nest pas pris en compte dans le calcul........................... 25 3. La TVA est due sur un service externalisé, pas sur un service en régie.................... 25 4. Le partenaire privé doit sassurer, ce qui nest pas le cas de lÉtat............................ 25 IV. DES DOUTES QUANT À L INTÉRÊT ET AUX OBJECTIFS..................................................... 26 A. LES EXTERNALISATIONS SONT-ELLES VRAIMENT PLUS ÉCONOMIQUES QUE LES RESTRUCTURATIONS ?............................................................................................... 26 1. La comparaison peut tourner à lavantage de la rationalisation................................. 26 2. Envisager une rationalisation de la régie avant dexternaliser................................... 26 3. Linterarmisation dispose encore dune marge de progression.................................. 27 B. LES EXTERNALISATIONS PROLONGENT-ELLES LA DÉFLATION DES EFFECTIFS ?............ 28
1. Les effectifs en jeu sont considérables................................................................... 28
2. Des déclarations peu claires, voire contradictoires.................................................. 29 3. La nécessité de lever lambiguïté........................................................................... 30 DEUX ...................... 31 IÈME PARTIE : QUELQUES CAS PARTICULIERS D EXTERNALISATIONS..... I. LE MCO AÉRIEN ET NAVAL............................................................................................... 32
A. UNE VOLONTÉ DE SÉPARER LOPÉRATIONNEL DU SOUTIEN......................................... 32
1. La nécessité de recentrer les militaires sur lopérationnel......................................... 32 2. Le gain économique nest pas le premier critère en matière de MCO........................ 33 3. Pour la marine toutefois, le gain économique semble réel........................................ 33 B. UN ENJEU INDUSTRIEL ESSENTIEL.............................................................................. 34 1. Les entreprises étrangères participent à lexternalisation......................................... 34 2. Protéger notre industrie de défense........................................................................ 35 II. LAFFRÈTEMENT AÉRIEN ET NAVAL................................................................................. 36 A. LE CONTRAT SALIS..................................................................................................... 36
1. La nécessité de combler une importante lacune capacitaire..................................... 36
2. La contractualisation avec une société russe.......................................................... 36
3. La France particulièrement dépendante du contrat Salis.......................................... 37 B. LE MÉCANISME DÉCHANGE ATARES 38....... .... ................................................................ 1. Une coopération originale basée sur le troc dheures de vol..................................... 38 2. La remise en cause du contrat Salis....................................................................... 40 3. Lachat de lAntonov 124 a-t-il été sérieusement étudié ?......................................... 40 C. LA LOCATION AVEC OPTION DACHAT DE DEUX AIRBUS A 340....................................... 41
1. Un choix contraint................................................................................................. 41 2. Une décision sévèrement critiquée par la Cour des comptes.................................... 42
 5  3  Vers une probable levée doption en 2015 ?........................................................... 43 . D. LAFFRÈTEMENT NAVAL.............................................................................................. 44
1. Laffrètement naval est déjà entièrement externalisé............................................... 44 2. Une activité mondialisée indispensable au ravitaillement des forces......................... 44 3. Le projet daffrètement de nouveaux navires rouliers............................................... 45 E. UN ÉQUILIBRE À TROUVER ENTRE EXTERNALISATION ET MOYENS PATRIMONIAUX........ 47 1. Les spécificités de laffrètement de navires civils par la Marine nationale.................. 47 2. Les désagréments de laffrètement......................................................................... 48 3. Externaliser sans se priver des moyens patrimoniaux indispensables....................... 49 III. LA FONCTION RHL (RESTAURATION,  EMENT............... 50 HÔTELLERIE, LOISIRS) ET L HABILL A  LA FONCTION RESTAURATION, HÔTELLERIE, LOISIRS................................................... 50 . 1. Le rôle central de lÉconomat des armées.............................................................. 50 2. Le processus expérimental dexternalisation de la restauration................................ 51
3. Lexternalisation de la restauration en Afghanistan.................................................. 51
B. UN BILAN NUANCÉ...................................................................................................... 52
1. Pourquoi la restauration externalisée est meilleur marché........................................ 52
2. Un contrôle strict................................................................................................... 52 3. Un bilan en demi-teinte selon la Cour des comptes................................................. 53 C. LA FONCTION HABILLEMENT....................................................................................... 53
1. La création récente du commissariat des armées.................................................... 53 2. Dimportants gains de postes liés à la rationalisation de lhabillement....................... 54 3. Lexternalisation dans le prolongement de la rationalisation..................................... 54
D. LA GESTION DES STOCKS........................................................................................... 55
1. Les contraintes spécifiques de la fonction habillement............................................. 55
2. Ajuster les stocks aux besoins opérationnels.......................................................... 56
3. Aucun risque ne sera pris pour les effets critiques................................................... 56 IV. LES SATELLITES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS.................................................................. 58 A. LE MÉCANISME DE LA CESSION DUSUFRUIT................................................................ 58 1. La location dun service global de télécommunications............................................ 58 2. Le principe dune vente des satellites a été écarté................................................... 59
3. Suppressions demplois et pertes de compétences................................................. 59
B. LES DEUX CANDIDATS DOIVENT ÊTRE DÉPARTAGÉS EN 2011....................................... 60
1. Thales présente lavantage davoir construit les satellites......................................... 60 2. EADS a lavantage de lexpérience accumulée au Royaume-Uni.............................. 60 C. LES LIMITES DE LEXERCICE....................................................................................... 61
 6 
1. La garantie de disposer des capacités suffisantes................................................... 61
2. Les capacités mises sur le marché sont faibles....................................................... 61 3. Tout retard réduit lintérêt de laliénation................................................................. 62 V. LE RAVITAILLEMENT EN VOL........................................................................................... 63
A.- LA MALHEUREUSE EXPÉRIENCE BRITANNIQUE............................................................. 63
1. Une stratégie innovante......................................................................................... 63 2. Une rentabilité supposée meilleure......................................................................... 64 3. Une accumulation daléas plus ou moins prévisibles................................................ 64
B. LA SITUATION DE LA FRANCE...................................................................................... 65 1. Une flotte à renouveler durgence........................................................................... 65 2. Lenjeu nucléaire................................................................................................... 66 3. Lacquisition patrimoniale paraît la solution la plus raisonnable................................ 66 VI. LES SOCIÉTÉS MILITAIRES PRIVÉES............................................................................... 68 A. UN PHÉNOMÈNE RÉCENT EN PLEINE EXPANSION........................................................ 68 1. Une activité récemment officialisée sur le plan international..................................... 68 2. Des compétences particulièrement vastes.............................................................. 68
B. LESSOR DES SOCIÉTÉS MILITAIRES PRIVÉES EN FRANCE............................................ 69 1. Le ministère de la Défense reconnaît recourir aux SMP........................................... 69 2. Une doctrine demploi a été élaborée..................................................................... 70  CENTRALE À BALARD 71.............. ... VII. LE REGROUPEMENT DE L ADMINISTRATION................ A. UN PROJET QUI ACCOMPAGNE LA RÉFORME DES ARMÉES.......................................... 71
1. Rationaliser lorganisation géographique du ministère............................................. 71 2. Le projet sinscrit dans la logique de la réforme des armées..................................... 72
B. UN PARTENARIAT INÉDIT DANS NOTRE PAYS............................................................... 73
1. Un partenariat public-privé de grande ampleur et dune durée de trente ans............. 73 2. De substantielles économies attendues.................................................................. 74 3. Une équation budgétaire dont la réalisation sera à surveiller.................................... 75 LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC............................................................................ 79 EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................ 81 ANNEXES........................................................................................................................... 87 I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES............................................................................ 87 II. TABLE DES AUDITIONS.................................................................................................... 89
 7 
INTRODUCTION
Lexternalisation dans les armées est un mode de gestion ancien. Dès le Directoire, le ravitaillement des armées était assuré, avec des fortunes diverses, par des entreprises privées. Ainsi, le 28 décembre 1795, Bonaparte écrit à propos de lentreprise Lanchère qu'elle si bien réussi jusqu'ici à affamer nos« a soldats »
Au début du Premier Empire, les employés des équipages ne sont pas des militaires mais sont recrutés par des entreprises dont les plus célèbres sont Breidt, qui travaille pour la Grande Armée, et Gayde, pour larmée dItalie. Dans la pratique, le système fonctionne mal car les objectifs financiers de ces deux entreprises ne coïncident pas avec les intérêts militaires et stratégiques ; de plus, le personnel civil, peu motivé par la chose militaire, ne fait pas de zèle et évite soigneusement les zones risquées.
Le 6 mars 1807, Napoléon écrit au Général Dejean :« Rien nest mauvais comme lorganisation des transports de la Cie Breidt. Je voudrais former des bataillons de transport des équipages militaires. Par ce moyen, nous naurions plus dintérêt à opposer à lintérêt de larmée, ce qui n'est pas le cas à présent ; car, par exemple, lorsque jai intérêt à ce que les caissons arrivent vite, l'entrepreneur a un intérêt opposé. Dailleurs, rien nest absurde comme ces marchés où lentrepreneur joue à la loterie et peut être ruiné sans quil y ait de sa faute, ou gagner un million sans raison »jours plus tard, Napoléon signe le. Vingt décret créant les équipages militaires du train, ce qui ne lempêche pas, concurremment, de continuer à faire appel à des entreprises privées pour le soutien des forces.
Sans remonter au Directoire, nous constatons que les armées ont toujours eu pour tradition de confier à des partenaires extérieurs un certain nombre dactivités. Mais il est vrai quun double mouvement dexternalisation sest développé ces dernières années : dabord pour remplacer les appelés dont les armées ont dû se passer dès 1997, avec la suspension du service national ; ensuite, une dizaine dannées plus tard, pour tenter de réduire leurs coûts dans un contexte budgétaire très contraint, mais aussi pour organiser nouvelle déflation deffectifs.
En effet, en 2009, larmée de terre comptait encore 128 200 militaires et 21 600 civils. Ces 149 800 agents ne seront plus que 131 000 en 2015. Pour lensemble de la Défense, les effectifs chuteront sur la même période de 313 400 à 275 000. Lune des pistes évoquées pour conserver une armée pleinement opérationnelle malgré une telle compression de personnel est dinverser le rapport entre les 60 % deffectifs occupant des fonctions de soutien et les 40 % qui se consacrent aux fonctions opérationnelles, ce qui suppose un recours accru à des prestataires extérieurs.
 8
Lexternalisation reste cependant une pratique assez méconnue parce que longtemps présentée comme élément dun processus expérimental et perçu de façon fragmentée, contrairement aux pays anglo-saxons où cette pratique est désormais profondément ancrée dans les murs et peut concerner des pans entiers de lactivité militaire (logistique, formation, restauration, déminage, santé).
Le montant des sommes en jeu et la nature des activités concernées ont conduit la représentation nationale à sintéresser de près à ce phénomène. Depuis 2002, pas moins de cinq rapports parlementaires spécifiques  quatre publiés par lAssemblée nationale, un par le Sénat  sont venus alimenter la réflexion sur la question des externalisations de la Défense et de ses financements innovants.
En particulier, le rapport de la Mission dévaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des opérations militaires extérieures(1) en juillet avait, 2009, attiré lattention des membres de la commission des Finances sur lutilité de poursuivre et approfondir cette réflexion.
Cest ainsi quen application de larticle 58-2° de la loi organique du 1er relative aux lois de finances, la commission des Finances deaoût 2001 lAssemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur« le coût et les bénéfices attendus de lexternalisation au sein du ministère de la défense ». la  Surbase du rapport très détaillé rendu par la Cour, publié en février 2011 par la commission des Finances(2), le bureau de la commission des Finances a décidé de saisir la MEC afin daborder les sujets sous langle politique.
*
* *
Lintervention de la Mission dévaluation et de contrôle a donc été motivée par lexigence de contrôle démocratique sur un poste majeur de dépenses du ministère de la Défense. Pour mener à bien son évaluation, la mission a procédé à une série dauditions dont la liste est jointe en annexe. Selon une habitude désormais solidement établie, la mission a en outre bénéficié, dans un esprit de coopération exemplaire, de lexpertise des magistrats de la deuxième chambre de la Cour des comptes.
Fidèle à sa philosophie non partisane, la Mission a associé majorité et opposition, commissions des Finances et de la Défense. Au terme de ses travaux, elle risquait de ne pas parvenir à dégager un consensus complet entre les deux Rapporteurs.
(1) Rapport n° 1790 du 1erjuillet 2009 de M. Louis Giscard dEstaing et de Mme Françoise Olivier-Coupeau sur le financement des Opex : plus de transparence pour une optimisation des moyens. (2) Rapport n° 3141 du 2 février 2011 de M. Louis Giscard dEstaing sur la politique dexternalisation de la défense : coûts et bénéfices attendus.
 9  
En effet, il est apparu à M. Bernard Cazeneuve, à lissue du cycle dauditions, que les externalisations contribuaient à la désorganisation du ministère sans que soit apportée la preuve chiffrée quelles permettaient de réaliser les économies promises, compte tenu notamment dun certain nombre de contraintes qui sont détaillées dans les pages qui suivent. Labsence de comptabilité analytique ne fait, de ce point de vue, que souligner les carences globales des données chiffrées sur lesquelles sappuient les responsables du ministère mais dont la Mission na pas eu communication.
M. Louis Giscard dEstaing, regrette également la faiblesse de la démonstration statistique relative aux coûts et aux bénéfices attendus mais ne partage pas certaines conclusions de son collègue. Tout en insistant sur la nécessaire vigilance qui doit accompagner le processus, il considère les externalisations comme une source potentielle déconomies mais aussi damélioration du service rendu. Un seul exemple : sans le partenariat mis en place avec le secteur privé, le regroupement des services centraux du ministère de la Défense à Balard, dans un bâtiment moderne et fonctionnel, naurait pas pu se faire.
La divergence de vue initiale est le reflet dune approche politique différente, en particulier sur le rôle de lÉtat, qui est au cur du débat démocratique. Pour autant, les points de consensus sont possibles et nombreux, tant sur diagnostic que sur les « bonnes pratiques » à encourager. Ainsi que le lecteur pourra sen rendre compte au fil des pages, les Rapporteurs partagent nombre de constats, de critiques et dinterrogations : dix propositions communes viennent conclure leurs travaux.
*
* *
Le présent rapport, pour la clarté de lexposé, procédera en deux temps. Dans une première partie sera présenté le cadre général de la politique dexternalisation : méthode utilisée, regards portés sur la pratique, faiblesses du processus et doutes apparus aux Rapporteurs.
Dans une seconde partie, ceux-ci reviendront sur plusieurs opérations significatives en cours ou en projet pour exprimer leurs appréciations et leurs critiques.
  • Univers Univers
  • Ebooks Ebooks
  • Livres audio Livres audio
  • Presse Presse
  • Podcasts Podcasts
  • BD BD
  • Documents Documents