L'évaluation de la vulnérabilité à la crise : le cas des préfectures en France

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Domaine: Sciences de l'ingénieur
Les autorités responsables de la gestion des risques naturels, technologiques ou de toute autre nature sur des territoires doivent assurer la sécurité des populations, de l'environnement et de l'activité économique. Elles développent des mesures d'anticipation, de vigilance et d'intervention pour atteindre ces objectifs et garder le contrôle de la situation avant, pendant et après les événements qui peuvent survenir. Il arrive néanmoins que certaines situations exceptionnelles provoquent une déstabilisation de l'organisation et un basculement en crise, préjudiciable à la sécurité des personnes, de l'environnement et des biens, mais aussi à l'image de l'autorité. En France, ce sont les préfectures qui sont chargées de cette gestion des risques pour les départements. Cet article présente une recherche réalisée en partenariat avec les autorités de quatre départements, dont l'objectif est d'évaluer la vulnérabilité à la crise de ces organisations afin que les préfets puissent adopter des mesures appropriées.

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L’ÉVALUATION DE LA VULNÉRABILITÉ À LA CRISE : LE CAS DES PRÉFECTURES EN FRANCE1
ParJean-Luc Wybo, Responsable scientifique, Centre de recherche sur les risques et les crises, Mines ParisTech, France eJmineybo@uc.wan-lrf.hcetsirap-s
RÉSUMÉautorités responsables de la gestion des risques naturels, technologiques ou deLes toute autre nature sur des territoires doivent assurer la sécurité des populations, de l’environ  nement et de l’activité économique lles développent des mesures d’anticipation, de vigi  lance et d’intervention pour atteindre ces obectis et garder le contrôle de la situation avant, pendant et après les événements qui peuvent survenir l arrive néanmoins que certaines situa  tions eceptionnelles provoquent une déstabilisation de l’organisation et un basculement en crise, préudiciable à la sécurité des personnes, de l’environnement et des biens, mais aussi à l’image de l’autorité n rance, ce sont les préectures qui sont chargées de cette gestion des risques pour les départements Cet article présente une recherche réalisée en partenariat avec les autorités de quatre départements, dont l’obecti est d’évaluer la vulnérabilité à la crise de ces organisations ain que les préets puissent adopter des mesures appropriées
ABSTRACThe authorities responsible or managing riss o a natural, technological or other variet on their territories must ensure the securit o populations, the environment and economic activit he thus develop measures or anticipating, monitoring and intervening in order to achieve these obectives and to maintain control over the situation prior to, during and ater such events that ma occur t nevertheless happens that some eceptional situations cause organiations to become destabilied and mushroom into a crisis that is harmul not onl to the securit o people, propert and the environment but also to the image o the authorit in charge n rance,préecturesare the authorities charged ith managing ris indépartements administrative regions  research proect conducted in partnership main ith the authorities o ourdépartements the subect o this article, hose obective is to is assess the vulnerabilit to crisis o these organiations so as to enable thepréetscivil servants representing the state to adopt the appropriate measures
Pour citer cet article :(2010). « L’évaluation de la vulnérabilité à la crise : le cas desWybo, J.-L. préfectures en France »,Télescope, vol. 16, n° 2, p. 173-193.
Lden meaeeép sdotru sercrisdes ce, rienecnedivétia el levicin n  eet medp ec stcoiorett dees eercis eiriraae  ace cuer shcraégsed  e que les structu ses sont d’autant plus eicaces qu’elles  sont préparées Cependant, à l’instar de nombreuses organisations publiques, les préectures rançaises2 présentent, en tant qu’organisations responsables de gérer des événements de sécurité civile, des
1 L’auteur tient à remercier la Direction de la sécurité civile qui a financé cette recherche et l’ensemble des personnes rencontrées dans les départements, notamment les préfets, les directeurs de cabinet et les chefs de service, pour leur disponibilité et leur apport à la définition et à la validation de la méthode présentée dans cet article. 2Les préfectures sont des administrations d’État déconcentrées dans les départements français. L’une de leurs missions principales est d assurer la sécurité civile. [NDLR]
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niveau de vulnérabilité à la crise très hétérogènes Ces diérences notables dépen  dent certes de la nature et de la couverture des risques en présence sur le territoire, mais aussi du niveau d’organisation des structures sur les plans humain, technique, organisationnel, politique et communicationnel vec pour obecti de bien cibler et de corriger les éventuelles aiblesses du « sstème préecture » et ain de le rendre « ploable » à la crise ou d’éviter toute situation de débordement, il apparaît nécessaire de repérer les éléments suscep  tibles de le aire basculer vers une situation de débordement et donc de crise ous présentons dans ces lignes une méthodologie d’évaluation de la vulnéra bilité d’une organisation à la crise, plus particulièrement celle d’une préecture, élaborée en partenariat avec la irection de la sécurité civile et quatre préectures rançaises
i les conditions d’armement et de onctionnement des centres opérationnels départementau C sont importantes en matière de gestion opérationnelle, elles ne sont pas les seules à conditionner la réussite de la gestion de crises de sécurité civile l serait intéressant de penser la vulnérabilité du « sstème pré ecture » non pas sous l’angle unique de l’activité du C, mais plutôt dans une approche sstémique qui prenne en compte les aspects de prévision, de prépa  ration, d’organisation du commandement, de partenariat avec les autres acteurs, etc un administrateur de la irection de la sécurité civile
LE PROTOCOLE DE RECHERCHE  Le protocole de recherche a été établi en collaboration avec la irection de la sécurité civile à partir du modèle unique étatique dans le département le préet, les services de la préecture et les services déconcentrés des diérents ministères et en tenant compte de la variabilité des risques, ce qui a ustiié le choi de quatre départements L’enquête a été réalisée auprès des services de la préecture et des services déconcentrés police, gendarmerie, sapeurspompiers, équipement, envi  ronnement, santé rès d’une quarantaine d’entretiens semidirectis d’une durée moenne d’une heure aant pour obecti de connaître les perceptions des acteurs de la vulnérabilité, mais également de mettre en évidence les particularités locales ont été menés avec des représentants de chaque service ainsi qu’avec les préets et leurs directeurs de cabinet Les transcriptions des entretiens ont été validées par les personnes rencontrées Les critères de la vulnérabilité de « l’organisation préecture » en cas de crise ont été arrêtés à la suite de cet eamen des transcriptions ans la perspective de mettre au point une méthode d’évaluation pragmatique, chacun d’eu a ait l’obet de quatre questions inspirées du vocabulaire et des notions utilisés lors des entretiens Ce questionnaire a permis au préets et au autres responsables de procéder à une évaluation au sein des diérents services puis de compiler et de snthétiser les résultats lors de réunions de travail auquelles nous avons, dans un cas, participé près une ultime validation de la démarche méthode et résultats par les préets, nous avons transmis une note méthodologique accompagnée des résultats de chaque département à la irection de la sécurité civile
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 DÉFINITIONS DES PRINCIPALES NOTIONS LES rois termes sont à la base du concept de vulnérabilité  la crise, la résilience et la robustesse Ces termes étant couramment utilisés, à la ois dans diérents milieu proessionnels et par les médias et le public, il nous a semblé utile d’en préciser le sens ain de clariier les notions auquelles nous aurons recours dans cet article ous proposons également une déinition pour la vulnérabilité d’une organisation
La crise
armi l’éventail des déinitions du termecrise dans la littérature proposées scientiique, on peut reconnaître des caractéristiques généralement associées à cette notion bo, 2009, p 2 telles que l’urgence, l’incertitude, les dissonances entre les acteurs, la rupture des communications, etc Lorsque des incidents d’origine eterne ou interne perturbent une situation, les acteurs responsables de la gestion des urgences sont les premiers à réagir en identiiant la nouvelle situation et en appliquant les procédures ou les plans eis  tants i la situation sort de ce cadre, soit parce qu’il n’ a pas de procédure adap  tée la situation n’a pas été envisagée et ne s’est amais produite auparavant, soit parce que les déenses prévues n’ont pas onctionné, alors l’organisation entre en crise lle s’oriente vers une gestion ondée sur l’epérience et l’innovation, dans laquelle les diérents acteurs eront de leur mieu pour ramener le sstème dans un état connu et stable, tout en limitant les dommages et l’etension de l’accident urnett 1998, p 80 mentionnait  «lthough various definitions o hat constitutes a crisis have been proposed the literature ust revieed indicates that crises are dierentiated rom more routine strategic decisions by their attendant time pressures control issues threat-level concerns and response-option constraints» ans le cadre de notre recherche, nous caractérisons une situation de crise par la perte de contrôle de la situation de la part des autorités chargées de ce contrôle Cette perte de contrôle peut être causée par de nombreu acteurs qui ont une action néaste sur l’organisation, par eemple la dnamique rapide des événements, l’incertitude sur l’état et l’évolution uture de la situation, les diicultés de communication et l’inadéquation ou l’insuisance des moens qui permettent de répondre au événements et de garder le contrôle Cette perte de contrôle a pour eet potentiel d’entraîner des dommages sur diérents plans elle aecte non seulement la population et les inrastructures, mais également l’environnement, l’économie, les atteintes à l’autorité et à l’image de l’organisation
La résilience
Le vocablerésilienceest généralement emploé pour qualiier l’aptitude d’une organisation à résister à des situations dangereuses et à minimiser les dommages, par eemple en préparant des plans d’intervention adaptables à diérents conte  tes lle se concrétise dans une organisation par l’association de lignes de com  mandement hiérarchiques, bien adaptées au situations anticipées, combinées à des marges d’autonomie des équipes loose coupling ou couplage lâche permet
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tant d’adapter localement l’action à des cononctures sortant des cadres de réé  rence L’obecti de la résilience est de garder le contrôle de la situation et d’éviter les dommages La plupart du temps, les organisations ont preuve d’eicacité dans la résis tance au chaos pour éviter les crises Cette eicacité tient au ait qu’elles suivent un schéma d’organisation initiale un plan d’intervention lorsqu’elles sont soumises à un événement potentiellement dangereu i les contraintes dépassent un seuil donné, qui correspond à l’acceptabilité individuelle ou collective du risque, alors l’organisation s’adaptera pour aire ace au contraintes ous appelons résilience cette capacité d’adaptation igure 1 au diicultés imprévues
FIGURE 1 : LA RÉSILIENCE D’UNE ORGANISATION AUX PRISES AVEC UN RISQUE DE CRISE
Événements
Source : Wybo, 2004, p. 151.
Couche de résilience adaptation de l'organisation sous la pression des contraintes
Noyau de l’organisation (plans et/ou leaders)
Incertitudes
Sources de débordement
« Le niveau de iabilité d’un sstème organisé est donc dépendant de la capa  cité de ses acteurs à développer les trésors d’ingéniosité nécessaires à la réalisation d’austements inormels de manière à corriger et amender sans cesse un ensemble de règles et de dispositis structurellement incomplets » ourrier et Laroche, 2001, p 18 La capacité de résilience d’une organisation est en quelque sorte sa capacité à aire preuve de souplesse lorsqu’elle se heurte à des diicultés n règle générale, cette souplesse est ortement liée au interactions entre les acteurs, au niveau indi  viduel et à celui des institutions lus les acteurs établissent de relations régulières de coniance et de légitimité, plus ils sauront trouver ensemble dans l’urgence des ormes d’adaptation de l’action au réalités du terrain
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La robustesse ous déinissons larobustesse d’une organisation comme son aptitude à ne pas s’eondrer quand des événements la déstabilisent Ceuci sont généralement caractérisés par la présence simultanée de nombreu acteurs de diiculté  la nou  veauté, la dnamique rapide, l’ampleur des phénomènes et de leurs eets, les en  eu menacés, etc Cette capacité de robustesse correspond en grande partie à la capacité de ses acteurs à trouver des ormes d’action nouvelles lorsque les modes d’organisation normau les procédures, les plans d’intervention, etc ne convien nent plus à la situation à laquelle l’organisation doit aire ace et que même leur adaptation au contete ne permet plus de garder le contrôle L’analse des diérents réseau d’acteurs qui émergent lors de ces situations « au bord du chaos » révèle ce qui constitue la robustesse, c’estàdire les orces permettant à l’organisation d’aronter des situations de déstabilisation
La vulnérabilité Le motvulnérabilité vient du latinvulnerabilis «  qui peut être blessé » a pre mière apparition en littérature date de la in du esiècle our une organisation civile ou militaire, la vulnérabilité stratégique est une aiblesse, une sensibilité, un déaut, une lacune dans un sstème de déense pouvant mettre en danger l’in tégrité de ce sstème et de ce qu’il protège, sous l’action de contraintes internes ou eternes ous considérons la vulnérabilité d’une préecture comme sa sensibilité à être débordée par les événements et à entrer en crise Cette vulnérabilité dépend de trois principau acteurs  les menaces diverses qui pèsent sur le département, les eneu vulnérables de ce département et enin la capacité de l’organisation à surmonter des situations d’urgence prévues dans les plans ou non, et à en garder le contrôle sans basculer dans la crise Cette déinition, qui structure l’approche retenue dans la méthodologie pré  sentée dans cet article, prend le parti de ne pas associer directement la vulnérabi lité à la gravité des événements potentiels ou au montant des dommages, mais de la replacer dans un contete d’action de l’autorité préectorale pour maîtriser les risques et les situations d’urgence Ce parti pris vise à mettre en place une appro  che plus positive de la vulnérabilité et à l’utiliser comme critère de gouvernance
 STRUCTURES, LES RELATIONS, LE SENS LES our bien comprendre le onctionnement de la gestion des urgences et la manière dont une organisation arrive à garder le contrôle des événements pour éviter de se retrouver en crise, on peut se réérer à une représentation igure 2 de la réaction d’une organisation ace à une situation d’urgence qui distingue trois niveau de réponse bo, 2008, p 98  • Le niveau des structures – eprésente tout ce qui est mis en place pour gérer les urgences connues, dont les moens techniques et humains, les procédures et les plans d’intervention La gestion opérationnelle est ici assurée, c’estàdire la prise en charge des situations « de routine » par les opérationnels les sapeurspompiers, la police, la gendarmerie, etc
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 Le niveau des relations – eprésente les interactions entre les personnes et les institutions qui participent à la gestion des urgences  les relations insti  tutionnelles et personnelles, le partage de documents, les communications ormelles et inormelles C’est l’eistence de ce réseau de relations qui rend possibles l’adaptation des structures au contete de la situation pour en garder le contrôle et le maintien des onctions de l’organisation Ce niveau donne la capacité de résilience • Le niveau du sens – eprésente l’aptitude des personnes et des collectis à construire et à donner du sens à des situations d’urgence qui sortent des cadres connus et planiiés À l’opposé, la perte de sens constitue l’une des causes principales des diicultés, en particulier dans l’urgence eic, 2001, p 10 Cette construction de sens aide à déterminer l’état des aits, à anticiper ses évolutions possibles et à trouver des solutions pour éviter les crises ou les surmonter Ce niveau donne la capacité de robustesse
FIGURE 2 : LES TROIS NIVEAUX DE RÉPONSE D’UNE ORGANISATION FACE À UNE SITUATION D’URGENCE
Le niveau du sens Construction du sens de la situation d’urgence permettant de mettre en place de nouvelles structuresad hoc
Le niveau des relations Adaptation des structures existantes aux nécessités du contexte réel
Le niveau des structures Situation d’ rtes par des urgence couve plans d’intervention et des ressources existantes
n termes de vulnérabilité, une organisation aant des structures solides mais peu de relations entre ses parties et peu d’aptitude à construire du sens à partir de situations non prévues sera peu vulnérable au urgences courantes, mais acile  ment déstabilisée par des incidents imprévus
 LE CONTEXTE OPÉRATIONNEL D’INTERVENTION n rance, c’est le besoin de aire ace au risques collectis de la vie quoti  dienne qui a engendré la création de la notion de sécurité civile Le 11 mars 1
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marque le début de la gratuité des secours à tout le oaume rançais et ce sont les sapeurspompiers qui en ont assumé la responsabilité u esiècle, la société eige de plus en plus de clarté et de transparence sur les risques encourus, les capacités et la puissance des outils technologiques visant à assurer la sécurité, ainsi que sur la chaîne de responsabilité d’intervention L’attente à l’égard de l’État est orte Les services et les opérateurs institutionnels doivent créer des outils et appro  ondir leurs connaissances en matière de prévention et de gestion des risques et des catastrophes de toutes natures ne évaluation de ces politiques en amont des décisions, mais aussi sur la pertinence des choi opérés, s’avère nécessaire ans la doctrine des services de secours, il s’agit de prévoir le plus tôt possible « l’éventualité de la crise ain de la devancer ou de diminuer le choc du segment qui représente la phase active de la crise » eillan, 200, p 1 Les autorités responsables de la gestion opérationnelle doivent intervenir activement avant la survenance de la crise lles agissent sur deu ronts  la prévention et la prépa  ration La prévention a pour ambition de connaître les vulnérabilités, d’inormer les acteurs opérationnelssur les risques et les catastrophes possibles aire en sorte que le risque ne se matérialise pas ou limiter la probabilité d’occurrence et de mettre en place des dispositis et des mesures permettant de réduire au minimum la possibilité d’occurrence, tandis que la préparation est la suite logique de la prévention c’est tout d’abord une posture de veille continuelle assurée par des « capteurs » Ceuci agiront non seulement en tant que collecteurs et qu’évalua  teurs de la situation de risque, mais aussi en tant que gardiens de la mémoire humaine sur les risques C’est également la planiication des secours documen  tation et réglementation d’action permettant d’organiser l’intervention, qui a pour obecti d’assurer tant qualitativement que quantitativement la préparation de mesures de sauvegarde et le choi des moens à déploer ain de gérer des situa  tions problématiques C’est enin l’entraînement des services de secours par des simulations et des eercices, entraînement crucial, car « un grand événement qui est bien préparé a de grandes chances de ne pas dévier en crise » un préet
Face à la situation d’urgence
La gestion opérationnelle des situations d’urgence et l’évitement des crises requièrent la capacité de concilier et de aire coopérer de manière eicace les services de l’État et l’ensemble des partenaires impliqués dans la gestion des urgen  ces L’obecti est de limiter les dommages de toutes natures et de ne pas se laisser entraîner dans une dnamique de crise La protection des citoens lors des catastrophes et des opérations de secours a longtemps relevé des seules compétences locales u oen Âge, les communes assuraient, à leur manière, la sécurité des rues et la prévention contre le danger d’incendie n 19, l’État annonce sa solidarité dans le préambule de la Consti tution  « La ation proclame la solidarité et l’égalité de tous les rançais devant les charges qui résultent des calamités nationales » lus récemment, la législation
3 Les opérationnels de terrain, les acteurs de l’État et les gest ionnaires de l’événement.
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rançaise a encore élargi le cercle des acteurs impliqués elon l’article 2 de la loi n° 20811 du 1 août 200 
Les missions de sécurité civile sont assurées principalement par les sapeurs pompiers proessionnels volontaires et des services d’incendie et de secours ainsi que par les personnels des services de l’État et les militaires des unités qui en sont investis à titre permanent Concourent également à l’accomplissement des missions de sécurité civile les militaires des armées et de la gendarmerie nationale, les personnels de la police nationale et les agents de l’État, des collec  tivités territoriales et des établissements et organismes publics ou privés appelés à eercer des missions se rapportant à la protection des populations ou au main  tien de la continuité de la vie nationale, les membres des associations aant la sécurité civile dans leur obet social ainsi que des réservistes de la sécurité civile
our éviter les crises, il aut veiller à l’anticipation et à la préparation, alors que pour les maîtriser, il est essentiel de mettre en place une organisation qui résiste au chaos, c’estàdire une organisation capable de gérer la situation en utilisant des plans, des dispositis et des procédures eistants C’est la stratégie des agences nationales de gestion des urgences le ministère de l’ntérieur en rance et dans de nombreu pas, écurité publique Canada ou la ederal mergenc anagement genc au Étatsnis, qui endossent les responsabilités de gestion de crise lors  que les autorités locales sont débordées par la situation L’organisation doit également se doter de capacités de résilience et de robus  tesse ain qu’elle adapte ses propres modes d’organisation de manière à accroître sa capacité à gérer des situations pouvant mener à des crises Cette stratégie corres  pond au développement de capacités d’autonomie, d’improvisation et d’initiative au sein de l’organisation
ithout improvisation emergency management loses fleibility in the ace o changing conditions ithout preparedness emergency management loses clarity and eficiency in meeting essential disaster-related demands Eually importantly improvisation and preparedness go hand to hand One need not orry that preparedness ill decrease the ability to improvise On the contrary even a modest eort to prepare enhances the ability to improvisereps, 1991, p  our ebb et Chevreau 200, p , une gestion de crise réussie n’est pas or  cément liée à une autorité orte et à un contrôle airmé, mais plutôt à une bonne coordination des eorts des diérents acteurs
L’après-crise et le retour d’expérience
La phase de l’aprèscrise est avant tout consacrée au enquêtes udiciaires, à la reconstruction et à toutes les actions qui contribuent au retour à un onctionne 
4 Les sapeurs-pompiers professionnels sont des fonctionnaires territoriaux. Ils sont recrutés par concours. 5recrutés par les services départementaux d’incendie et de sapeurs-pompiers volontaires sont  Les secours par voie d’engagement. Ils ont une autre activité professionnelle, menée en parallèle.
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ment de routine de la société Lors de cette phase, une part importante de l’activité des services de l’État est destinée à la communication entre les acteurs aant vécu la crise, par des actions de retour d’epérience Ce retour d’epérience permet d’évaluer l’organisation des secours et d’apporter des améliorations « Les mesures prises au titre de la sécurité civile sont souvent nées de crises dont il convenait de tirer rapidement les enseignements » ariani, 200, p 1 u point de vue de la vulnérabilité, cette démarche de retour d’epérience est un moment privilégié pour l’ensemble des acteurs directement concernés par la gestion des urgences et la prévention des crises, car ils peuvent alors passer en re  vue les orces et les aiblesses de l’organisation que l’événement aura révélées n somme, la vulnérabilité, au sens le plus général de sensibilité d’une organisation à entrer en crise, peut être représentée à l’aide d’un modèle de « lu de danger » erilhon, Londiche, 200, p  en considérant ici trois acteurs  les menaces, les cibles et les capacités d’évitement igure 
FIGURE 3 : LE MODÈLE DU « FLUX DE DANGER » APPLIQUÉ À LA VULNÉRABILITÉ FACE À LA CRISE
Menaces Différents types de risques présents
Capacités dévitement de la crise
 DE LA MÉTHODE D’ANALYSE PRÉSENTATION
Cibles Population Environnement Économie Organisation
Les différents groupes d’acteurs associés à la démarche
La gestion des urgences et la prévention des crises sont mises en œuvre au niveau départemental par un ensemble d’acteurs qu’il aut associer à la démarche d’évaluation de la vulnérabilité, ain de aciliter leur appropriation des orces et des aiblesses de l’organisation rois « cercles d acteurs sont à distinguer Le premier est composé des par  » tenaires directement concernés le Cabinet du préet et les services déconcentrés de l’État, le second est ormé des autres organismes qui participent à la gestion de crise les communes, l’armée, les gestionnaires de réseau, les médias locau, etc, alors que le troisième cercle rassemble des organismes touchés par certains
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aspects de la gestion des urgences, notamment l’assistance au victimes les asso  ciations, les organisations non gouvernementales, etc
Les facteurs de déstabilisation d’une organisation
Le débordement d’une organisation, et donc l’apparition d’une situation de crise, a pratiquement touours comme origine la survenance ou la combinaison de plusieurs acteurs bo, 200, p 10, dont  • la surprise et la vitesse de développement des phénomènes ou de la situa 
tion • des incertitudes dans l’inormation et l’évaluation de la situation • des dissonancesentre les intervenants, avec le public et avec les médias • un lou dans l’autorité ou un manque de leibilité dans les processus de
prise de décision • la perte de moens de communication, autant la perte « phsique » de moens de communication que l’impossibilité de communiquer entre des acteurs qui n’ont pas l’habitude de travailler ensemble • un manque de ressources disponibles, de possibilités de les maintenir dans
la durée et d’options de réponse • une etension sur le terrain, dans le temps ou en nombre d’intervenants • une cascade d’événements et l’eet domino Ces acteurs permettent d’orienter la réleion sur la vulnérabilité d’une orga  nisation ls ont servi de il conducteur dans la détermination des critères de vulné  rabilité qui doivent traduire la sensibilité d’une préecture au diérentes sources de déstabilisation et de la méthode d’évaluation de ces critères
La mise en œuvre de l’analyse
La méthode proposée se décline en deu phases  une phase d’autodiagnostic et une autre de mise à our par le retour d’epérience ans les deu cas, les dié  rents acteurs mènent l’analse à leur échelon en utilisant un questionnaire portant sur les diérents critères de vulnérabilité Le préet compile ensuite ces résultats au niveau du département La première phase est destinée à évaluer « de l’intérieur » le contete global du département et sa capacité à gérer des situations d’urgence et de crise L’auto  diagnostic présente néanmoins le risque de biais d’optimisme ou de pessimisme et il n’est pas touours aisé à eectuer par des personnes trop impliquées en raison de leur manque de recul nécessaire La seconde phase consiste à mettre à our l’évaluation de la vulnérabilité à l’occasion de situations d’urgence, de crises réelles et d’eercices de sécurité civi  le, ain de avoriser l’évaluation des diérents paramètres de vulnérabilité « dans l’action » lle permet au acteurs de mesurer plus précisément les orces et les aiblesses observées en situation réelle
6 Parssondisecna, nous entendons les écarts de perception ou de connaissance entre des personnes ou des organisations.
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TÉLESCOPE• printemps-été 2010
La gestion des risques
ais les situations d’urgence ou les eercices poussant au limites les capacités de l’organisation audelà de ses capacités de gestion opérationnelle étant rares, il paraît donc diicile d’évaluer l’ensemble des paramètres de la vulnérabilité lors d’un seul retour d’epérience Cette phase doit plutôt être considérée comme une phase de mise à our permanente, qui utilise les diverses occasions pour ainer ou corriger l’évaluation de tel ou tel critère de vulnérabilité L’approche que nous proposons combine ces deu phases La première ana  lse globale est conduite sous la direction du préet, par le directeur de cabinet et le che du ervice interministériel départemental de sécurité civile et ait appel au acteurs du premier cercle pour l’évaluation des diérents critères aire de « l’autoanalse, c’est important pour prendre conscience des choses c’est comme cela que chaque service s’impliquera i un epert etérieur venait, il pourrait être illusionné par un organigramme ou un plan d’intervention » un préet ans un second temps, les retours d’epérience successis sur des événe  ments aant donné lieu à un retour d’epérience approondi serviront à actualiser les critères Cette mise à our peut être réalisée sur une base régulière, par eemple annuelle, en reprenant les retours d’epérience des événements signiicatis de l’année écoulée, à la lumière de l’ensemble des critères
Le choix des axes d’analyse
ne question préalable a été soulevée lors de la déinition de la méthodolo  gie  autil eclure certains tpes de risques du champ de l’analse Les personnes interrogées à ce suet ont ugé avorable de ocaliser sur les actions de sécurité civile ar eemple, on ne s’attardera pas sur les origines d’un acte de terrorisme ou de malveillance, mais on analsera la gestion de ses conséquences, puisqu’il entraîne une situation d’urgence plus ou moins grave des victimes, un incendie, de la pollution, etc ’autre part, un consensus s’est dégagé pour étudier globa lement l’ensemble des risques, plutôt que de diérencier chaque tpe de risque naturel, industriel, etc eu raisons motivent ce choi  tout d’abord parce que les plans d’urgence ont de nombreu traits communs, notamment sur les aspects de l’organisation, et ensuite parce que cette procédure est plus simple pour les acteurs concernés Comme le précise l’un des préets interrogés  « tiliser une approche multirisque dans la déinition des plans de prévention avec les élus permet d’avoir de leur part une meilleure acceptabilité ils sont d’accord pour s’ mettre, regarder les éboulements, les avalanches, les eu de orêt… » Lorsqu’un risque est propre à un département, qu’il correspond à des événe  ments eceptionnels et à des dispositis particuliers, il est possible d’appliquer la méthode de deu manières complémentaires  • une analse globale de la vulnérabilité « tous risques conondus », qui tra   duit la capacité du département à contrôler les situations liées au risques « usuels » dont la période de retour est asse courte • une analse aée sur ce risque précis en particulier si sa période de retour est longue, qui traduit la capacité du département à gérer des situations associées à ce risque C’est par eemple le cas d’une évacuation massive de population en prévision d’une crue centennale
L’évaluation de la vulnérabilité à la crise : le cas des préfectures en France
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