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MINISTERE DE L'EDUCATION DE BASE, REPUBLIQUE DU MALI DE L'ALPHABETISATION ET DES Un Peuple – Un But – Une Foi LANGUES NATIONALES NOTE n°1 Etat des lieux du processus de décentralisation et de déconcentration dans le secteur éducatif au Mali. Finalité de la note « Etat des lieux du processus de décentralisation et de déconcentration dans le secteur éducatif au Mali ». 1- L'équipe vient d'achever la première étape de son travail centré sur un état des lieux de la décentralisation et de la déconcentration dans le secteur éducatif au Mali.
  • formation continue des maitres
  • question de la qualité du service
  • cgs
  • transfert de compétence en matière de construction
  • cgs actifs
  • ct
  • processus d'apprentissage
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  • écoles
  • ecoles
  • école
Publié le : mercredi 28 mars 2012
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Source : enseignementsup.gouv.ml
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MINISTERE DE L’EDUCATION DE BASE, REPUBLIQUE DU MALI
DE L’ALPHABETISATION ET DES Un Peuple – Un But – Une Foi
LANGUES NATIONALES





NOTE n°1

Etat des lieux du processus de décentralisation et de déconcentration dans le
secteur éducatif au Mali.


Finalité de la note « Etat des lieux du processus de décentralisation et de déconcentration dans le
secteur éducatif au Mali ».
1- L’équipe vient d’achever la première étape de son travail centré sur un état des lieux de la
décentralisation et de la déconcentration dans le secteur éducatif au Mali. Cette étape a consisté dans
l’analyse de la documentation existante, des entretiens ciblés avec des acteurs clés du secteur et des
enquêtes de terrain sur les régions de Koulikoro, Kayes et Tombouctou.
2- La présente note présente les premières conclusions de cet état des lieux qui sera complété dans
le rapport. Elle a pour but de servir de base aux échanges lors de l’atelier d’ouverture de la deuxième
étape de l’étude. Ces analyses développées fondent en grande partie les propositions qui sont
contenues dans la note n°2 « Pistes pour renforcer la capacité des acteurs du système éducatif dans
le cadre du processus de décentralisation et de déconcentration ». A noter que ces constats croisent
largement l’analyse contenue dans le rapport du Forum de l’éducation tenue en 2008.
3- La note est divisée en six chapitres concernant :
- La situation dans les établissements scolaires, qui met en évidence les principaux constats.
- Un bref rappel de l’état des transferts de compétences jugé très partiel.
- Un questionnement sur la préparation des CT à recevoir les transferts de compétences (vraie ou
fausse question ?).
- Un questionnement sur la place des SD dans le processus de transfert.
- Un questionnement sur le programme PISE II : a-t-il été un accélérateur de la 2D ?
- Une brève conclusion sur les enjeux pour la période à venir.
Le rapport complétera cette note avec notamment les données recueillies sur le terrain et prendra en
compte les observations qui auront été formulées lors de l’atelier.


Institutions et Développement, I&D
18 octobre 2009


Table des matières

1 LA SITUATION DANS LES ETABLISSEMENTS SCOLAIRES : QUELQUES CONSTATS DE
TERRAIN .............................................................................................................................................................. 1
1.1 SITUATION GENERALE : PROGRES CONSIDERABLE DE LA SCOLARISATION............................................... 1
1.2 LES RECRUTEMENTS D’ENSEIGNANTS : TRES NETTE AMELIORATION DU TRAVAIL ENTRE LES SD ET LES
CT 1
1.3 LA FORMATION INITIALE DES MAITRES .................................................................................................... 2
1.4 LA FORMATION CONTINUE DES MAITRES : UN ENORME EFFORT AUX RESULTATS INCERTAINS ................. 2
1.5 LES RESSOURCES DE FONCTIONNEMENT DES ETABLISSEMENTS : UNE GRANDE MISERE ........................... 3
1.6 LES CGS : UNE JEUNE INSTITUTION EXTREMEMENT APPRECIEE ET UTILE LORSQU’ELLE FONCTIONNE...... 3
2 UN TRANSFERT DES COMPETENCES TRES PARTIEL ................................................................... 4
3 LES CT SONT-ELLES PRETES A RECEVOIR LES TRANSFERTS : VRAIE OU FAUSSE
QUESTION ? ........................................................................................................................................................ 4
3.1 DES COLLECTIVITES VOLONTAIRES ET SAISISSANT LES OPPORTUNITES DES QUE DES MARGES DE
MANŒUVRE EXISTENT.......................................................................................................................................... 5
3.2 LES ACQUIS ET LES LIMITES DES CT......................................................................................................... 5
3.3 LA CONVENTION MEN-ANICT EST-ELLE A REMETTRE EN CAUSE ? ........................................................ 8
3.4 PEUT-ON PARLER DE MANQUE DE CAPACITES DES CT POUR ABSORBER DE NOUVEAUX TRANSFERTS ?.... 9
4 LES SD : QUELLE PLACE DANS LE PROCESSUS DE TRANSFERTS ? ....................................... 10
4.1 UNE VOLONTE AVEREEE DE DECONCENTRER LES RESSOURCES.............................................................. 10
4.2 UN PROCESSUS DE PROGRAMMATION PROGRESSIVEMENT DECONNECTE DE L’OBJECTIF DE
DECONCENTRATION ........................................................................................................................................... 11
4.2.1 Un fossé entre un système théorique et la réalité de la programmation au niveau déconcentré .. 11
4.2.2 Les facteurs à l’origine de cette déconnection entre le processus de programmation et l’objectif
de déconcentration de l’éducation ................................................................................................................ 12
4.3 PLUS QU’UN PILOTAGE, UNE EXECUTION ET UN SUIVI/REPORTING DES PLANS D’ACTIONS « AU JOUR LE
JOUR » 13
4.3.1 Le processus d’exécution des ressources budgétaires .................................................................. 13
4.3.2 Le suivi/reporting technique et financier des activités.................................................................. 14
4.4 PLACE DES SD DANS L’ORGANISATION ET LA QUALITE DE LA FORMATION DES ENSEIGNANTS .............. 15
4.4.1 La formation initiale ..................................................................................................................... 15
4.4.2 La formation continue ................................................................................................................... 16
4.5 LE SUIVI DES ECOLES ............................................................................................................................. 17
4.6 LES RELATIONS AVEC LES CT : UNE RECONNAISSANCE CERTES, MAIS CHACUN CHEZ SOI...................... 17
4.6.1 Une avancée en matière de construction....................................................................................... 17
4.6.2 Gestion des enseignants : le sujet qui fâche.................................................................................. 17
4.6.3 Rarement un travail commun sur la qualité de l’école, malgré la mise en place des CGS........... 18
4.7 LES SD HANDICAPES PAR UN DEFICIT DE CAPACITE INSTITUTIONNELLE ................................................ 19
4.7.1 Sur les relations avec SC et entre AE-CAP ................................................................................... 19
4.7.2 Un problème majeur : persistance d’une défaillance de management des AE, voire des CAP .... 19
4.7.3 La traduction de ces déficits : une faible capacité à adapter les orientations nationales en
programmes régionaux et à concourir aux transferts de compétences......................................................... 20
5 LE PROGRAMME PISE II A-T-IL ETE UN ACCELERATEUR DE LA 2D ?.................................. 20
6 QUELS ENJEUX POUR LA PERIODE A VENIR................................................................................. 21
6.1 LA RESPONSABILITE DES SERVICES CENTRAUX DIRECTEMENT ENGAGEE ............................................... 21
6.2 ENJEUX – PRIORITES............................................................................................................................... 23



I&D – NOTE SUR L’ETAT DES LIEUX DE LA DECENTRALISATION ET DE LA DECONCENTRATION DU SECTEUR DE L’EDUCATION
1 LA SITUATION DANS LES ETABLISSEMENTS SCOLAIRES : QUELQUES CONSTATS DE
TERRAIN

1.1 SITUATION GENERALE : PROGRES CONSIDERABLE DE LA SCOLARISATION
Les nombreux déplacements qu’a effectués la mission sur le terrain (régions de Kayes, Koulikoro et
Tombouctou) ont permis de bien prendre conscience de la dynamique associant la volonté des
parents et la décentralisation et de son effet sur la création de nombreuses écoles et salles de classe.
La lecture des statistiques confirme l’effort fait par le pays tout entier, avec l’aide des PTF, pour
atteindre les objectifs de PISE II.
er er ième ièmeTaux brut de 1 cycle Filles 1 cycle G+F 2 cycle Filles 2 cycle G+F
scolarisation
Année 2008 70% 80% 37% 47%
Année 2000 50% 61% 16% 22%

La seule lecture des taux ne donne pas une idée complète de l’effort accompli : Les taux ont
augmenté, mais la population aussi (environ 3% par an) Le nombre d’élèves accueillis a donc encore
davantage augmenté. En neuf ans les effectifs du fondamental sont passés de 1131000 élèves à
2245000 soit un quasi doublement. On peut se réjouir ; mais le Mali compte environ 3.3 millions de
jeunes de 7 à 15 ans à scolariser dans le fondamental.
Mentionnons toutefois que ces progrès importants n’ont pas été mis à profit pour supprimer les
inégalités entre les différents territoires. L’égale probabilité d’accès sur tout le territoire du pays n’est
pas assurée. Il en est de même pour les disparités entre genre (même si grâce à l’action du directeur
et du CGS quelques écoles comptent plus de filles que de garçons). Les études du RESEN mettent
bien en évidence ces phénomènes et son maintien au cours des dernières années. Cela nous
poussera à nous interroger sur les clés utilisées pour la répartition des moyens.
Cet accroissement a été rendu possible par deux phénomènes :
- D’une part l’accent mis dans PISE II sur les constructions
- D’autre part, et c’est le point noir, l’accroissement au-delà du raisonnable du nombre moyen
d’élèves par maître.
Les statistiques nationales (CF annuaire statistique) font certes bien apparaître la croissance du
nombre moyen d’élèves par maîtres. Mais ces moyennes cachent la triste réalité de certaines écoles.
Nous avons vu un très grand nombre de maîtres prenant en charge chaque jour un trop grand nombre
d’élèves pour pouvoir bien faire leur travail, donner à chaque élève la possibilité de s’exprimer, faire
de la remédiation, etc. Citons ce maître du Fondamental 1 qui, dans le cadre d’une double vacation,
travaillait le matin avec 95 élèves et l’après-midi avec 105 autres élèves.

1.2 LES RECRUTEMENTS D’ENSEIGNANTS : TRES NETTE AMELIORATION DU TRAVAIL ENTRE LES SD ET
LES CT
La procédure du recrutement de contractuels par les CT avec l’appui conseil des SD a mis beaucoup
de temps à s’installer dans les esprits et dans les faits. Nos rencontres avec les directeurs et
personnels des CAP et les AE ont permis de mesurer le chemin parcouru. Selon nos interlocuteurs les
« recrutements difficiles » (où la CT ne tient pas compte de l’avis du SD) ne concerneraient qu’environ
10% des cas et on ne nous a mentionné que quelques cas où la CT a procédé à un recrutement ne
tenant pas compte de l’avis du SD.
Le point de vue des CT est, peut-être, un peu moins positif. Mais leurs remarques critiques ne portent
pas sur les recrutements mais sur les mutations non concertées. Elles sont donc globalement
satisfaites de l’aide apportée par le CAP ou l’AE pour extraire de tous les candidats ceux qui seront le
I&D – NOTE SUR L’ETAT DES LIEUX DE LA DECENTRALISATION ET DE LA DECONCENTRATION DU SECTEUR DE L’EDUCATION 1
mieux adaptés à leurs missions dans l’école. On peut cependant s’interroger sur le côté prescripteur
que peut prendre l’intervention de « conseil » du SD : ne s’agit-il pas parfois d’une délégation de
responsabilité accordée par la CT au SD, celui-ci conservant ainsi, sous couvert d’appui technique, le
véritable pouvoir éducatif territorial ?
Le vivier disponible pour procéder à ces recrutements a tendance à augmenter même si on est encore
loin de l’optimum à viser pour le pays. Le nombre de candidats diplômés de l’IFM ou des SARPE
suffit le plus souvent à satisfaire la demande actuelle des CT (communes et cercles), et il est
maintenant rare de recruter un candidat sans aucune formation à son métier (même si cette formation
reste insuffisante y compris pour les diplômés d’IFM dont l’enseignement n’est ni adapté aux
nouveaux programmes, ni satisfaisante en terme de pédagogie et de didactique des disciplines).

1.3 LA FORMATION INITIALE DES MAITRES
Les statistiques, au niveau national, laissent apparaître une insuffisance concernant la formation des
maîtres
Diplômes pour enseigner des maîtres du fondamental 1
IPEG/CPR IFM ENSEC/ENETF ENSUP SARPE SARPE AUCUN TOTAL
anciens 6 MOIS
H 2773 3305 200 133 5128 586 13859 25984
F 822 1166 66 27 2833 293 4251 9458
Total 3595 4471 266 160 7961 879 18110 35442

Les écoles visitées avaient une proportion d’enseignants dépourvus de diplômes nettement plus faible
que le niveau national où un enseignant sur deux n’a aucune formation (année 2007/2008).
Les critiques des directeurs d’école et des enseignants eux-mêmes sont assez sévères quant à la
qualité des formations reçues à l’IFM : un enseignement visant surtout à accroître les connaissances
académiques des futurs maîtres. La pédagogie et la didactique des disciplines n’ont pas la place
qu’elles méritent. Les IFM ne disposent même pas des manuels qu’utiliseront les maîtres dans leurs
classes. Les nouveaux curricula (NC) ne sont pas pris en compte.
1.4 LA FORMATION CONTINUE DES MAITRES : UN ENORME EFFORT AUX RESULTATS INCERTAINS
De très nombreuses actions de formation sont organisées en particulier pour les maîtres de
fondamental 1 : stages, appui/conseil du CP, séances dans le cadre de la Communauté
d’apprentissage des maîtres. Nous savons que, pour de multiples raisons, tant les formateurs que les
formés sont friands de ces actions.
La CA des maîtres est perçue comme un très bon dispositif…. lorsqu’elle existe ! Pourquoi ne
généralise-t-on pas plus rapidement ce dispositif peu coûteux. Signalons enfin une pratique
intéressante et peut-être pas très répandue consistant à regrouper en CA plusieurs écoles en
choisissant par exemple systématiquement, une école publique, une école privée et une merdersa.
Ne serait-ce qu’à cause de problème de langues, les séances de la CA sont plus difficiles ; mais l’effet
« intégrateur » sur la medersa est certain.
Il ne nous a pas été possible de nous rendre compte de l’efficacité de ces actions. Parfois en effet le
cahier de bord des séances, soigneusement rempli selon le protocole recommandé, ne livrait pas la
substance même des séances, ni même leur date : on peut donc s’interroger sur la qualité des
séances. Le suivi assuré par l’agent de l’AE qui fait l’évaluation du stage ou par le CP qui observe si le
maître a effectivement amélioré sa façon de donner la leçon, font très largement état d’une
amélioration, et très rares sont dans les documents de suivi (cahier du directeur, CR fait à l’AE, etc.)
les remarques négatives. S’il est certain que ces actions ont un effet positif, il conviendrait d’en
mesurer réellement l’efficience.
I&D – NOTE SUR L’ETAT DES LIEUX DE LA DECENTRALISATION ET DE LA DECONCENTRATION DU SECTEUR DE L’EDUCATION 2
On peut toutefois remarquer que les autres ordres d’enseignement sont des parents pauvres de la
formation (F2 ; ESG), l’accent étant ainsi mis quasi-exclusivement sur le F1,. Outre le fait que ces
enseignants ont, aussi, besoin de formation, cela a un effet démobilisateur car ils se
sentent « oubliés ».
1.5 LES RESSOURCES DE FONCTIONNEMENT DES ETABLISSEMENTS : UNE GRANDE MISERE
Les écoles doivent faire face quasi quotidiennement à des problèmes de fournitures scolaires. Certes
certaines écoles bénéficient des fonds ADARS mais c’est bien loin d’être généralisé. Nombreux sont
les directeurs et les CGS qui refusent de faire appel aux familles (à l’exception des 25F CFA par mois
de la coopérative scolaire qui ne sont même pas payés par toutes les familles.) Le système
fonctionne donc sur la générosité de certains : cotisations mensuelles personnelles des membres du
CGS (500F par mois) ; dons des riches villageois ou des ressortissants ; organisation de fêtes ou de
quêtes par le CGS ; spéculation sur le prix des grains ou des engrais sous la responsabilité du CGS.
Très souvent les CT ne donnent rien arguant de l’insuffisance de leurs rentrées fiscales et de la
priorité accordée aux salaires des agents (salaire dont la récente augmentation leur a posé des
problèmes). Lorsque les CT ont prévu un montant dans leur budget, il n’est jamais exécuté en totalité.
L’école peut-elle fonctionner dans des conditions correctes avec ce système qui n’assure ni le
nécessaire ni l’égalité entre élève ?
Outre les petites fournitures, les demandes portent souvent sur l’amélioration des conditions de vie à
l’école ou pour les professeurs : clôture, point d’eau, latrines séparées et éloignées pour garçons et
filles, logement des maîtres.
1.6 LES CGS : UNE JEUNE INSTITUTION EXTREMEMENT APPRECIEE ET UTILE LORSQU’ELLE FONCTIONNE
Les CGS semblent exister partout et une convention parfois est signée avec la CT. Mais un grand
nombre de ces organismes ne fonctionnent pas, et les directeurs le regrettent généralement. A
l’opposé, ceux qui fonctionnent sont plébiscités par les directeurs d’écoles : leur dynamisme est grand
et ils apportent des solutions à une multitude de problèmes dans l’école : les ressources pour le petit
matériel et l’entretien des locaux (souvent) mais aussi et surtout les relations avec les familles pour les
problèmes liés à la fréquentation de l’école (pour les filles en particulier) à la discipline, à
l’absentéisme.
En revanche, ils ne semblent pas très efficaces pour être l’interprète de l’école auprès de la CT et
leurs demandes ne reçoivent guère plus de réponse que celles du directeur. Tout se passe parfois
comme si la CT s’était déchargée de la charge de l’école sur le CGS.
La répartition des CGS « dynamiques » est inégale. Dans certains cercles, il y a beaucoup de CGS
actifs ; dans d’autres c’est le contraire. Localement, la relance qui a été faite par des séances de
formation et l’appui pour les élections des responsables des CGS (par exemple avec JICA ou Stop
Sahel) semble avoir été bénéfique.
Le projet d’école et les plans d’action sur lesquels doivent en principe se centrer les CGS sont
compris et réalisés de façon très inégale. Parfois le projet d’école est réduit à un document énumérant
des besoins hors d’atteinte des possibilités du CGS (construction de classes par exemple). Ils restent
alors le plus souvent lettre morte, les membres du CGS attendant patiemment un miracle nommé
ONG, Etat, CT ou Bailleur. Les projets d’école réalisés sont ceux qui se situent dans le cadre des
contraintes et des ressources du CGS, de la CT, des parents, des habitants ou de l’école et peuvent
être mis en œuvre sans apport extérieur. Ils restent encore trop rares.
I&D – NOTE SUR L’ETAT DES LIEUX DE LA DECENTRALISATION ET DE LA DECONCENTRATION DU SECTEUR DE L’EDUCATION 3

2 UN TRANSFERT DES COMPETENCES TRES PARTIEL
Le décret 313 était volontaire en matière de transfert, peut-être trop, mais il n’a pas été suivi d’effet.
En dehors des constructions scolaires il n’a pas connu d’opérationnalisation alors que des outils, tel la
carte scolaire, pouvaient être mis en place ou s’est traduit par des mesures symboliques telle la
signature du contrat des enseignants par le maire lors des recrutements.
De multiples engagements avaient été pris mais des décalages permanents, notamment en termes de
transferts financiers, ont reculé en permanence les échéances. Cette situation, qui n’a d’autre origine
1
que le manque de volonté interne au MEN , a profité sur le plan national de la « disparition » de la
décentralisation des priorités de l’agenda politique.
Le bilan à ce jour est simple : en matière de transfert seule la construction des classes a été
réellement transférée au CT avec un mécanisme permettant de (i) d’abonder le budget des CT à cet
effet et (ii) d’assurer une mise en commun des fonds de l’Etat et des principaux partenaires. Pour le
reste, les CT constatent plus un transfert de charges (entretien, salaires nouveaux
enseignants, examens) et/ou une confiscation de la compétence par le MEN (exemple de la gestion
des enseignants).
Les initiatives de la CADDE sont restées souvent sans suite à l’exemple du cahier des charges sur les
compétences transférées qui n’a malheureusement jamais été validé par les instances supérieures du
MEN. Certes d’autres initiatives de la CADDE se sont concrétisées notamment en matière d’appui à la
mise en place des CGS. Cette situation pose la question du pilotage de ce processus en interne au
niveau du MEN.
L’observateur extérieur au vu de ce bilan ne peut que se poser la question : le processus de transfert
er
était-il réellement en panne, ou a-t-il été tout simplement confisqué ? L’instruction du 1 ministre de
novembre 2008 conforte la deuxième hypothèse, obligeant la primature à reprendre les choses en
main et à imposer aux différents ministères des échéances en matière de transfert. Les décisions
prises ce mois d’octobre 2009 par le MEN en matière de transferts financiers marquent-elle une
rupture avec la politique antérieure de ce département ?


3 LES CT SONT-ELLES PRETES A RECEVOIR LES TRANSFERTS : VRAIE OU FAUSSE
QUESTION ?
L’argumentation principale des tenants du non transfert est le manque de capacité des CT, leur état
d’impréparation. Qu’en est-il ?
La première réponse de principe est de considérer que si l’Etat définit une politique, en l’occurrence la
décentralisation et produit les textes afférents, il se doit de la mettre en œuvre et de se donner les
moyens d’accompagner les acteurs concernés dans ce nouveau partage des fonctions.
La capacité ne peut être un préalable, elle n’est pas « innée » mais se construit dans un processus
d’apprentissage.
Mais laissons cet argument de principe, pour simplement tirer des enseignements de nos
observations de terrain.


1
Par facilité, on emploiera l’acronyme MEN pour le ministère en charge de l’éducation du fait que la
situation analysée fait référence au MEN avant son éclatement en deux départements.
I&D – NOTE SUR L’ETAT DES LIEUX DE LA DECENTRALISATION ET DE LA DECONCENTRATION DU SECTEUR DE L’EDUCATION 4
3.1 DES COLLECTIVITES VOLONTAIRES ET SAISISSANT LES OPPORTUNITES DES QUE DES MARGES DE
MANŒUVRE EXISTENT.
Le constat fort qui ressort est que toutes les CT visitées ont fortement investi dans le champ de
l’éducation.
- Un investissement avant tout sur le plan des constructions qui s’explique :
o du fait d’une forte attente des populations et d’une pression en constante
augmentation pour scolariser les enfants,
o du fait qu’un transfert de ressources a été opéré à cet effet et qu’un mécanisme
adapté a été mis en place (cf. ANICT et convention MEN-ANICT).
- Face à l’absence de capacités de l’Etat à fournir les enseignants, les communes (i) sont
venues en appui aux communautés dans le recrutement et le paiement des enseignants ou
(ii) ont recruté sur leur propre budget des enseignants pour les écoles publiques, et ce malgré
des contraintes budgétaires fortes. Dès que la possibilité de faire prendre en charge les
enseignants sur fonds PPTE est apparue, les CT s’en sont saisies pour essayer de diminuer
leurs charges.
- La baisse des ressources des CT les a conduites à réduire drastiquement leur intervention en
matière de fonctionnement des écoles (entretien et fournitures, examen). A cela c’est ajouté
en 2007 l’augmentation de la masse salaire suite à la mise en place de la fonction publique
territoriale avec un impact très fort sur les ressources des petites communes.
- Concernant la gestion des enseignants contractuels, les CT n’ont pu s’en occuper car aucun
transfert n’a été fait si ce n’est un simulacre. Néanmoins suite aux évolutions de l’année
passée et suite aux pressions des CT et aux consignes reçues par les CAP, les CT tentent
d’investir ce champ sur le plan de la sélection des candidats et ont de fortes exigences en
terme de transferts des salaires. Une situation qui reste différenciée par région.
- Concernant les examens, il s’agit d’un transfert de charge sachant que de nombreuses
communes commencent à remettre en question ce transfert de charge du fait que la loi des
finances prévoit déjà les fonds afférents au bénéfice des services déconcentrés.
Les trois niveaux de CT (communes, cercles et régions) ont démontré la même volonté d’investir le
champ éducatif.
3.2 LES ACQUIS ET LES LIMITES DES CT
Sur le plan des ressources financières, nos constats confirment les tendances déjà observées :
- les petites communes de moins de 10 000 habitants ne sont pas viables sur le plan financier.
Elles peuvent à peine assurer la prise en charge d’un noyau d’administration communal et ne
peuvent prendre en charge le développement de service de base à la population sans
ressources additionnelles. Les difficultés de recouvrement des impôts et taxes créent
immédiatement des tensions de trésorerie engendrant plusieurs mois d’arriérés de salaires
pour le personnel.
- pour les autres collectivités communes urbaines et communes rurales chefs lieux de cercles,
la situation est meilleure du fait de l’existence d’activités économiques taxables, notamment
les marchés, qui sécurisent les ressources des communes pour leur fonctionnement de base.
- les autres communes rurales disposeraient aussi du minimum pour faire fonctionner leur
administration si le recouvrement se faisait à un niveau correct.
- les conseils de cercle et les régions sont dépendants de la fiscalité des communes et de leur
niveau de recouvrement ; le faible taux de recouvrement joue donc à plein sur leurs
ressources, notamment pour les cercles. A noter qu’une révision de la fiscalité locale est en
cours qui devrait permettre d’identifier des impôts et taxes propres aux CC et AR.
Quelque soit les CT, c’est au niveau du recouvrement que le bât blesse : pour des raisons politiques
les maires font peu pression sur leurs administrés pour le paiement des impôts et les services
I&D – NOTE SUR L’ETAT DES LIEUX DE LA DECENTRALISATION ET DE LA DECONCENTRATION DU SECTEUR DE L’EDUCATION 5
déconcentrés de l’Etat, auxquels revient normalement cette perception des impôts et taxes, sont plutôt
démissionnaires.
Concernant la gestion comptable et financière des CT, les constats montrent une maîtrise des
opérations courantes de mandatement (SG) et de suivi des recettes et des dépenses au niveau des
régisseurs. Il n’y a pas de problèmes majeurs dans la production des budgets primitifs et additionnels.
Des problèmes se posent quand sont mis en place de nouveaux SG qui manquent d’expérience.
Concernant les comptes administratifs, le bilan est plus mitigé, beaucoup d’erreurs de report existent,
laissant perplexes sur le faits que des CA comportant moult erreurs soient néanmoins visés par la
tutelle et le RP.
A noter que la nomenclature budgétaire actuelle ne permet pas de suivre les dépenses par fonction
mais par nature. Il reste envisageable que la personne régisseur des dépenses ouvre un simple
cahier permettant une ventilation des dépenses par fonction. Le nombre limité de mandats dans la
grande majorité des communes rend cette opération possible sans surcroît de travail significatif.

Sur le plan des ressources humaines, il y a lieu de distinguer les élus et le personnel de
l’administration des collectivités.
Concernant les élus, le fort renouvellement à chaque mandature des élus entraîne inéluctablement
une perte des savoirs acquis au cours de la mandature. Ceci est inéluctable dans le jeu démocratique
et doit être analysé positivement par l’élargissement du nombre de personnes passant par des
fonctions électives et faisant l’apprentissage de la conduite des affaires publiques. Par ailleurs, même
en cas de fort renouvellement des élus, des plis sont déjà pris au niveau du fonctionnement de
l’institution territoriale, les élus n’arrivent pas sur un terrain vierge. Il faut aussi se garder d’une
appréciation trop rapide sur le « niveau » des élus. Même si le niveau d’instruction est très faible dans
des communes rurales, (i) cela est loin de signifier que les élus ne sont pas porteur d’une vision de
développement de leur territoire et (ii) ils sont souvent en mesure d’impulser des dynamiques sociales
à leur niveau ou a contrario de les bloquer. L’évolution du niveau d’instruction des élus est très
variable. Dans des communes urbaines et les grandes communs rurales on constate une élévation du
niveau ainsi qu’une participation significative des enseignants aux conseils municipaux ou
communaux, de même dans certains conseils de cercles et assemblées régionales.
Plus que le niveau des élus, l’enjeu est peut-être de mettre l’accent sur le fonctionnement des
instances délibératives des collectivités territoriales, notamment en matière de commissions de travail.
C’est souvent l’absence de contenu donné à ces commissions et d’ancrage de ces commissions
auprès des acteurs du secteur sur leur territoire, qui engendrent les dysfonctionnements actuels. Si
les transferts, à l’image de l’éducation, ne sont pas opérés, comment une commission communale
pourrait-elle valablement travailler, sachant qu’elle ne dispose pas de marge de manœuvre ?
Concernant le personnel des CT, on constate la stabilisation d’un noyau dur dans l’administration et la
gestion des CT comprenant le SG et les régisseurs des dépenses et des recettes. La mise en place
de la fonction publique territoriale a été décisive pour stabiliser un personnel de bon niveau et assurer
une continuité des emplois. Ce noyau dur a été bien formé au cours des dernières années,
notamment via le dispositif CCC, et la mise en place du Centre de Formation des Collectivités
Territoriales participe au processus de renforcement des compétences sur la durée. Certes des
problèmes se posent et continueront à se poser pour les petites communes non viables
économiquement, en termes de capacités à absorber la masse salariale existante.
A noter qu’il n’existe pas de gestion des RH au sein des CT (elle n’existe pas davantage au niveau du
MEN) et le suivi du personnel se limite à la simple tenue des dossiers administratifs des agents. Cette
tenue est perfectible dans certaines collectivités, en remédiant aux déficits de classement et
d’archivages.
Une différenciation est à faire, comme pour les ressources financières, entre les types de CT :
- Les assemblées régionales disposent d’un personnel qualifié et d’un niveau supérieur. Il n’est
pas rare de trouver des cadres disposant de DESS et ayant déjà une expérience acquise
dans des projets ou des ONG. Ces cadres ont le potentiel nécessaire pour préparer des
dossiers techniques pour les élus, apporter des éléments facilitant la prise de décisions et
discuter sur le plan techniques avec les différents partenaires de la collectivité, dont les
I&D – NOTE SUR L’ETAT DES LIEUX DE LA DECENTRALISATION ET DE LA DECONCENTRATION DU SECTEUR DE L’EDUCATION 6
services de l’Etat. Les AR disposent en outre très souvent de personnel mis à disposition par
différents programmes (exemple PARAD, coopération décentralisée) augmentant la capacité
technique de la collectivité. On commence aussi à voir dans la structure des AR des postes
liés aux fonctions : développement économique, partenariats, secteurs sociaux.
- Les conseils de cercles sont pourvus de moins de personnel, puisqu’ils ont des fonctions plus
réduites que les AR. Ce personnel est généralement d’un niveau satisfaisant pour assurer la
gestion courante des CC et assurer la préparation et le suivi des dossiers.
- Les Communes urbaines sont aussi bien dotées en RH avec un noyau de base solide et
généralement expérimenté. En revanche, les effectifs sont très nombreux sans lien parfois
avec les besoins réels de la collectivité ce qui représente un poids sur la masse salariale de la
collectivité non négligeable, voire difficilement supportable.
- Les communes rurales chefs lieu de cercles sont généralement bien outillées avec un
personnel réduit, mais suffisant par rapport aux tâches actuelles. Comme les communes
urbaines elles n’ont pas de problème pour conserver leur personnel, les postes des chefs
lieux étant bien entendu plus attractifs que dans les communes plus enclavées.
- Grosses communes rurales connaissent des situations très variables.
- Les petites communes rurales connaissent logiquement des difficultés de recrutement et de
conservation de leur personnel, et fonctionne a minima avec un SG et un régisseur des
recettes. L’enclavement est certes un obstacle pour attirer du personnel plus diplômé (Cat. A
pour les SG) mais ce sont surtout les difficultés financières qui constituent l’obstacle majeur,
les communes ne pouvant assurer un paiement régulier des salaires.

Sur le plan de la capacité de maîtrise d’ouvrage. Le bilan des CT est éloquent et ne prête pas à
discussion. Les CT se sont saisies des opportunités de financement et ont investi dans les secteurs
qu’elles avaient priorisé dans leur PDESC. L’examen des réalisations au cours de la dernière
mandature ou des deux mandatures des CT visitées montre cet engagement :
Ce constat est à analyser en distinguant des aspects de la maîtrise d’ouvrage :
- l’aspect politique,
- l’aspect technique.
Les CT cherchent à assumer pleinement la maîtrise d’ouvrage du développement de leur territoire,
aspect « politique ». Elles connaissent leurs priorités et les attentes de leurs administrés et se
saisissent de toutes les opportunités pour développer les infrastructures sur leurs territoires. Elles
mobilisent des partenaires (ONG, coopération décentralisée), leurs ressortissants dans certaines
régions (exemple de Kayes), et bien sûr les fonds ANICT, mais elles sont aussi à l’affût des
opportunités ouvertes par différents projets ou programmes sectoriels. Aujourd’hui elles se situent de
plus en plus comme un moteur de la dynamique territoriale, certes, parce que les différents
intervenants reconnaissent aussi leur place, ce qui n’était pas le cas les premières années de la
décentralisation.
Concernant l’aspect technique, dans leur très grande majorité les CT maîtrisent la compréhension des
étapes nécessaires à la conception d’un projet d’infrastructure et de sa réalisation. Cela ne signifie
pas qu’elles maîtrisent tous les aspects techniques propres à chaque étape, qui nécessitent - comme
partout où les CT n’ont pas les RH qualifiées suffisantes- une assistance à maîtrise d’ouvrage voire la
délégation de maîtrise d’ouvrage pour des ouvrages complexes. Dans le cas des CT maliennes la
majorité des réalisations demandent soit une faisabilité soit une exécution sur plan type. La qualité de
la réalisation dépendra avant tout de la performance du bureau d’études sélectionné et du bureau
chargé du contrôle des travaux. C’est sur ce dernier point que le déficit est le plus marqué et accentué
quand la CT ne s’investit pas elle-même dans le suivi et lorsque cela se superpose avec une collusion
entre les différents acteurs impliqués. Ce déficit ne remet pas en cause la capacité de maîtrise
d’ouvrage reconnue aux CT dans leur domaine de compétences mais appelle des mesures
d’accompagnement et d’encadrement du contrôle.
I&D – NOTE SUR L’ETAT DES LIEUX DE LA DECENTRALISATION ET DE LA DECONCENTRATION DU SECTEUR DE L’EDUCATION 7
Une notion encore faiblement intégrée : la qualité du service versus accès – construction. La
très grande majorité des CT reste focalisée sur le développement de l’accès aux services et donc les
constructions des infrastructures. Elles ne s’investissent que rarement sur la question de la qualité du
service qui sera produit et sur la gestion de l’équipement. Cette situation s’explique en partie par le fait
que les transferts ont été partiels et que seul le transfert de compétence en matière de construction a
été suivi par un transfert de ressources. Pourtant, c’est dans la qualité du service et la bonne gestion
des équipements que les « choses se jouent ». Amener les CT à mieux prendre en compte cette
dimension est un enjeu toujours d’actualité pour la période à venir.

3.3 LA CONVENTION MEN-ANICT EST-ELLE A REMETTRE EN CAUSE ?
Le mécanisme de dotation pour les constructions via l’ANICT est fonctionnel. Il permet de respecter la
MO des CT, il en facilite l’apprentissage. Il offre un cadre pour une véritable discussion entre CT et
services du MEN au niveau régional et local, autour des priorités lors des arbitrages. Le système
assure par ailleurs une traçabilité des fonds tout en respectant les procédures nationales. Les
problèmes identifiés ne remettent pas en cause son bien-fondé, mais doivent être traités pour en
améliorer l’efficacité. Ces problèmes peuvent être classés et hiérarchisés ainsi :
- les retards dans la programmation et le manque de visibilité pour les CT :
o Cette situation est très préjudiciable pour les collectivités et entraîne un retard d’un an
dans les programmes. En effet, la notification des dotations n’est intervenue qu’en
juillet pour 2009, septembre pour 2008 et octobre pour 2007, obligeant les CT à un
report de cette dotation sur l’exercice suivant.
o La responsabilité principale incomberait au MEN et à ces partenaires techniques et
financiers. Le MEN, du fait des confirmations tardives des financements de bailleurs,
ne pourrait respecter les échéances financées dans la convention MEN ANICT qui
prévoit la mise à disposition à l’ANICT d’une liste des sites et des CT bénéficiaires au
er
plus tard le 1 janvier.
- la question de la qualité / du contrôle :
o C’est le déficit principal dans la mise en œuvre. Si sur la durée des améliorations sont
apparues dans l’exercice par les CT de leur fonction de maîtres d’ouvrage, le maillon
contrôle est déficitaire : les bureaux chargés du contrôle sont souvent défaillants (non
suivi des chantiers et/ou collusion avec l’entreprise). Là où les équipes communales
s’impliquent dans le suivi, les résultats sont meilleurs. La mise en place d’un contrôle
externe indépendant devrait faciliter l’amélioration du système si les enseignements
sont tirés. Le bât blesserait surtout au regard de la dimension qualité – coût, cet
élément devrait être pris en compte et ce contrôle externe devrait pouvoir comparer
les réalisations sous financement ANICT avec celles réalisées par d’autres acteurs.
Rappelons toutefois que l’on est dans un processus d’apprentissage, processus qui
ne pourra avancer que si (i) les mesures d’accompagnement sont mises en place et
(ii) et si les contrôles peuvent déboucher sur un système de sanctions.
o L’adaptation des plans type : l’existence des plans type est un point fort permettant de
s’assurer que les écoles seront réalisées en respectant un minimum de normes.
Néanmoins des questions se posent sur l’adaptation de ces plans types et des
normes aux conditions géographiques, comme dans le nord, ou aux conditions
urbaines face aux contraintes foncières (point à vérifier avec l’ANICT).
- la question des délais de mise à dispositions des fonds :
o Ce problème est à traiter à deux niveaux. Un niveau concerne l’abondement des
comptes ANICT par l’Etat et ses partenaires, des retards existeraient à ce niveau.
Une fois les fonds reçus par l’ANICT, l’abondement des comptes régionaux et locaux
ne poserait pas de problème. Un autre niveau concerne les demandes de
réapprovisionnement par les CT de leur compte. Une partie du retard proviendrait du
fait que les CT tarderaient à faire cette demande et que les pièces justificatives
manqueraient. Une marge de manœuvre existe pour la réduction de ce déficit.
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