Module 1 : Évolution du Parlement dans le cadre du « pouvoir que ...

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Module 1 : Évolution du Parlement dans le cadre du « pouvoir que confère l'argent » ou « le pouvoir de la bourse » Les objectifs de l'apprentissage Quel est le rôle des parlements dans la budgétisation ? Après avoir étudié ce module, vous devriez pouvoir :  Expliquer pourquoi les parlements sont parvenus à jouer un rôle dans la budgétisation ;  Comprendre l‟importance de la supervision législative ;  Décrire quelques unes des méthodes et institutions que les parlements ont établies pour effectuer le contrôle des finances publiques ;  Examiner les contraintes auxquelles les parlements sont soumis quand ils procèdent à l‟examen des finances publiques.
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Publié le : mercredi 28 mars 2012
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Module 1 :Évolution du Parlement dans le cadre du « pouvoir que confère l’argent» ou « le pouvoir de la bourse »Les objectifs de l’apprentissage Quel est le rôle des parlements dans la budgétisation ? Après avoir étudié ce module, vous devriez pouvoir : Expliquer pourquoi les parlements sont parvenus à jouer un rôle dans la budgétisation ; Comprendre l‟importance de la supervision législative ; Décrire quelques unes des méthodes et institutions que les parlements ont établies pour effectuer le contrôle des finances publiques ; Examiner les contraintes auxquelles les parlements sont soumis quand ilsprocèdent à l‟examen des finances publiques. Introduction Les finances dun pays sont, en fait, liées aux droits des citoyens. S‟il arrivait que le parlement perde son pouvoir de contrôle sur les dotations de crédits publics, il est certain que votre liberté personnelle serait encore plus menacée. Ce très fortpouvoir d‟action est communémentappelé le pouvoirque confère l‟argent ou le pouvoir de la boursesoit le contrôle des dépenses publiques par la Chambre des communes. William Ewart Gladstone, 1891 Comment les parlements sontils arrivés à jouer leur rôle dans le cadre du contrôle budgétaire aujourd‟hui ? Pourquoi, en fait, participentils au cycle de budgétisation ? Pour répondre à ces questions et comme un commentaire général relatif aux modules subséquents, ce module offre un exposé des étapes importantes de l‟évolution du rôle du parlement dans la budgétisation.Les sections suivantes traitent de la lutte nécessaire à garantir l‟approbationde la fiscalité par le parlement, de la manière dont l‟avènement de la budgétisation moderne a aidé le parlement à contrôler les dépenses publiques. Elles touchent aussi des sujets plus récents concernant le rôle des parlements dans la budgétisation.
Lutte pour le contrôle de la fiscalité par le parlement La lutte pour garantir l‟approbation de la taxation a longtemps représenté le point central de l‟évolution du parlement dans l‟Angleterremédiévale. Pour établir un gardefou contre toute loi royale despotique, les parlements avaient cherché à limiter les pouvoirs des rois d‟imposer des taxes de façon à contrôler leur capacité de maintenir une armée active audelà des périodes de guerre et de menaces externes immédiates(Harriss 1975). Le principe de l‟accord du parlement à la taxation a bénéficié de la reconnaissance constitutionnelle lorsqu‟il fut inclus dans la Grande Charte Magna Carta qui est une liste de concessions faites aux barrons par le Roi Jean et signées à Runnymede en 1215. Cependantcet accord n‟avait pas résolu leconflit créé par la division qui régnait autour dupouvoir d‟imposer des taxes,cequi continua d‟alimenter des querelles pendant les siècles suivants. Au XVIIe siècle, des confrontations bien féroces entre des rois et des parlements avaient donné naissance à des innovations dans les procédures qui allaient renforcer le contrôle parlementaire sur les finances des États. De façon particulière, le fait que les parlements utilisaient de plus en plus le service d‟une commission de la Chambre des communes,ceci offrait beaucoup d‟avantagesgrâce au fait que la façon de faire des commissions correspondait mieux à ces délibérations que les règlements de routine. Cela avait permis aux parlementaires de choisir leurs propres présidents de commission, ce qui réduisitl‟influence duprésident de la Chambre qui, à l‟époque, était vu comme une personne généralement liée aumonarque. Les procédés de la commissionpermettaient aussi à chaque membre de prendre la parole plus d‟une fois, ce qui facilitait des débats plus libres. Il devenait plus facile pour les parlementaires de retarder, jusqu‟au dernier moment de la session, le voted‟un projet de loide finances visant à agréer des subventions réclamées par le pouvoir royal, une tactique qui offrait aux membres de la commission le temps de tirer des concessions du monarque. Cependant, des procédures intelligentes n‟allaient passuffire pour établir une suprématie parlementaire sur la fiscalité. L‟une des insuffisances du contrôle parlementaire était qu‟il n‟affectaitpas le droit royal d‟effectuer desprêts contre le crédit personnel du monarque. Après l‟accession au trône de Charles II en 1660, le parlement prit l‟habituded‟exiger la prévision des coûts avant de voter l‟argent destiné auRoi qui se plaignait de n‟avoir pas tout ce qu‟il avait demandé. Pour échapper au contrôle des dépenses, une tactique royale populaire était d‟emprunter de l‟argentavec l‟espoir que, plus tard, le parlement consentirait à lever des fonds pour payer ces emprunts. Mais ces tactiques n‟allaient pas tenir lorsque le parlement refusa de se laisser faire. En fait, en 1672, le gouvernement déclara la seule faillite d‟État dans toute l‟histoire dela Grande Bretagne, lorsque le paiement des emprunts accordés parCity Bankers furent suspendus au départ pendant douze moisune suspension qui allait être répétée de façon successive. C‟est seulement après 1688 que les emprunts venant dupouvoir exécutif devinrent conditionnels d‟une approbation parlementaire, ce qui allait rétablir la confiance des institutions prêteuses et offrir un accès élargi, et sur une grande échelle, aux crédits pendant les siècles à venir. La Révolution glorieuse de 1688 allait déboucher sur une victoire décisive pour le parlement et représenterun tournant dans l‟évolution de son rôle dans le contrôle des financespubliques. La Loi sur les Droits de 1689 est la résultante finale de cette lutte. Ce qui est encore plus important, c‟est que cette loi établit finalement le principe selon lequel le parlement est la seule institution
qui soit qualifiée pour autoriser la fiscalité par proclamation : «L‟autorisation de la perception d‟argent pour l‟usage de laCouronne sous prétexte de prérogative, sans l‟assentiment du parlement, pour un long temps, ou sous une autre forme, est illégale. » À cette époquelà, malgré tout, il n‟y avait pas encore ce qu‟on appelle un budget annuel, de même qu‟il n‟existait pas encore un contrôle général des dépenses. Avant la révolution, les membres de la famille royale étaient libres de mélanger comme bon leur semblait les fonds publics et les fonds privés. Après la révolution, le parlement offrit au roi une allocation viagère qui couvrait « la liste » des dépenses pour ses activités civiles, et le monarque, en retour, renonça au contrôle de la majorité des revenus dont il avait hérité. Àl‟origine, l‟objectif de laétait de couvrir les obligations financières du roi et de sa maison, ainsi« liste » que les dépenses du gouvernement civil central, à l‟exception de ses dettes. Les éléments de la dette de l‟administration civile étaient transférés graduellement de la liste aux services des approvisionnements et, plus tard, au fondsconsolidé, dans le cadre d‟un processus qui restera en vigueur jusqu‟en 1830. La création de« la liste » était le premier pas dans la direction de la séparation entre les dépenses publiques et royales. Paradoxalement, à ce stade plutôt prématuré du contrôle grandissant des parlementaires sur les finances, l‟on peut aussi trouver l‟origine des limitations des pouvoirs du parlement sur le budget. Vu la dynamique politique de l‟époque, il était peu logique que le parlementeût mis de l‟argent volontairementà la disposition de la Couronne. En 1706, la Chambre des communes allait décider que « cette Chambre ne reçoitde pétition pour aucune somme d‟argent relative au service public, autre que ce qui est recommandé par la Couronne. »L‟initiative financièrede la Couronne est inscrite dans les procédures courantes depuis 1713, et aujourd‟hui encore, cette limitation des pouvoirs du parlement sur les dépenses est considérée comme un principe constitutionnel essentiel. De ce fait, alors que le parlement britannique s‟était retrouvé à l‟avantgarde même de la lutte pour les droits au contrôle du budget, il est également le premier parlement à décider de restreindre ses propres pouvoirs d‟introduire et de modifier les législations sur les finances publiques (InterParliamentary Union, 1986, p. 1093) : Aujourd‟hui encore, le parlement respecte cette vieille coutume et cette pratique ancienne, de ce fait, il ne votera probablement pas des sommes qui dépassent les prévisions budgétaires du gouvernement. En conséquence, les modifications qui sont conformes aux règlements sont celles qui tendent à réduire les sommes prescrites et dontl‟objectifde donner aux membres des est communesune chance d‟exiger desexplications avant que les sommes en question soient approuvées. Peu après la Révolution glorieuse, le contrôle du parlement sur la taxation s‟étendit audelà des frontières de la Grande Bretagne. Le parlement s‟est révélé facilement oublieux des passions qui pouvaients‟allumerpar l‟imposition unilatérale des décisions budgétaires. Au fur et à mesure que les finances impériales s‟étendaient outre mesure aux fins de protéger de vastes territoires coloniaux, le parlement s‟évertuait à forcer les habitants des possessions nordaméricaines de l‟Empire à contribuer financièrement à la défense de ces territoires. En 1765, il ordonna l‟imposition d‟une taxe sous la forme d‟un timbre apposé sur toute une série de documents, y compris les journaux et les cartes à jouer. Cela provoqua un grand mécontentement dans les colonies et conduisit au boycott des marchandises britanniques par leurs habitants. En dépit
d‟une retraite partielle de la part du parlementqui abolit « la taxe du timbre » et de nombreuses autres impositions, le fait qu‟une taxe sur le thé était encoreprélevée, la situations‟était détériorée pour provoquer des désordres violents et déboucher finalement sur la guerre de l‟indépendance des territoires nordaméricains. Au cours du premier Congrès continental qui eut lieu en 1774, les délégués des colonies rejetèrent «toute idée de taxation, qu‟ellefût interne ou externe, qui créerait un impôtsur les revenus des habitants de l‟Amérique sans leur consentement. » Émergence de la budgétisation moderne Le contrôle du parlement restait incomplet aussi longtemps que les gouvernements continuaient de bénéficier d‟une large discrétion dansles dépenses des fonds publics. Sans une connaissance détaillée des besoins pour lesquels les dépenses sont prescrites, les demandes de fonds ne peuvent pas être évaluées correctement. Après la Révolution glorieuse, la Chambre des communes allait attendre encore deux siècles pour élaborer un système complet de contrôle des dépenses. Il y avait eu, entre temps, des percées intérimaires, tout spécialement la création des fonds consolidés de 1787. Cependant le développement des pratiques de la budgétisation moderne au Royaume Uni allait attendre les réformes de Gladstone pendant la seconde moitié du XIXe siècle. Vers le commencement du XIXe siècle, le Congrès des EtatsUnis imposait déjà une certaine limite dans la discrétion du pouvoir exécutif grâce aux attributions par rubrique qui précisaient l‟utilisation exacte des dépenses autorisées en établissant, par exemple, une enveloppe budgétaire pour des dépenses spécifiques, tels que des débours pourl‟achat du bois et des chandelles pour des bureaux particuliers. Cette tradition trouve son origine dans les époques coloniales où les parlements se méfiaient du pouvoir britannique et faisaient beaucoup d‟effort pour contrôler les dépenses administratives. Les colons étaient méfiants des gouverneurs qu‟ils n‟avaient pas nommés et que l‟onconsidéraitcomme des agents d‟unroi vivant dans la Grande Bretagne lointaine. C‟est pourquoi ils eurent recours à des mécanismes de contrôle stricts et humiliants, notamment le vote annuel des salaires, des spécifications détaillées surl‟objet des dépenses et de la somme à dépenser, et le remboursement des fonds non dépensés au trésor public à la fin de la période budgétaire. Ce niveau avancé du contrôle du Congrès sur les dépenses était,à l‟époque, considéré comme exceptionnel quand on le compare aux pratiques qui étaient en cours dans d‟autres pays.En Europe, la France était le premier pays à développer des mécanismes modernes de contrôle des dépenses basés sur des réformes des audits de l‟Etat pendant la première moitié du 19ème siècle. Napoléon élabora et mit en pratique les principesinstitutionnels fondamentaux de l‟audit public moderne avec la création de « la Cour des comptes » en 1807. Pendant les premières années qui suivirent cette création, les bénéfices de ce nouveau système d‟audit pour « l» étaient plutôt minimes. En 1832, pour assurer un rapportAssemblée nationale de France efficace à l‟Assemblée, la publication et la distribution des rapports de l‟audit allaient devenir une injonction légale. Et depuis, l‟Assemblée élargit progressivement son contrôle sur l‟approbation des dépenses jusqu‟à ce que des précisions sur les éléments détaillés des dépenses pour chaque ministère furent devenues un prérequis légal en 1831. Vers le milieu du XIXe siècle, la France avait déjà mis en place beaucoup de ces éléments qui sont associés à la
budgétisation moderne, tout particulièrement un budget général et complet englobant toutes les activités du gouvernement : une année budgétaire normale, le principe de l‟autorisation annuelle, et un système développé du contrôle de la comptabilité et de l‟audit.Le contrôle des dépenses a évolué différemment au Royaume Uni. Le parlement faisait l‟allocation des fondspublicsdepuis plusieurs siècles avant que l‟utilisation des budgets ne soit devenueune pratique populaire. L‟un des premiers exemples connus d‟une allocation faite par le parlement remonte au XIVe siècle où une somme était appropriée à Edouard III avec la spécification qu‟elle devait être utilisée pour « le maintien et la sauvegarde de notre Royaume d‟Angleterre, et pourles guerres en Ecosse, en France, et en Gascogne, et nulle part ailleurs, pendant lesdites guerres. » (Einzig 1959, p. 79). Des sources particulières de revenus étaient aussi fréquemment liées à des débours spéciaux afin d‟exercerun certain contrôle sur les dépenses royales. Cependant, la supervision des dépenses par le parlement était encore sporadique et incomplète. Il allait y avoir une importante amélioration en 1787 avec la création du fonds consolidé dont l‟objectif était de collecter des recettes et de décaisser tous les fonds pour offrir des services publics, ce qui éliminait « le désordre causé par la dotation de certaines taxes à des fins précises,et offrit les moyens d‟exercer un contrôle indéfini sur les dépenses grâce à des calendriers élargis pour les attributions » (Reid 1966, p. 57). Cependant un contrôle total des dépenses allait attendre l‟émergence de la budgétisation moderne. Les étapes décisives qui allaient conduire à la modernisation des finances publiques au Royaume Uni sont liées de façon inséparable à William Ewart Gladstone qui devint le premier Chancelier de l‟Echiquier en 1852. Monsieur Gladstone était déterminéà interjecter plus d‟économie dans les finances publiques et, dans les années 1860, il introduisit des réformes qui allaient faire des prévisions annuelles et complètes une partie essentielle de la supervision législative. En 1861, les communes, avec l‟initiative de Gladstone comme guide, décida d‟établir unecommission des comptes publicspour contrôler les comptes reflétant l‟allocation des sommes votées par le parlement pour les dépenses publiques. La Loi sur l‟Échiquier et les Départements de l‟Audit de 1866 fait obligation à tous les départements ministériels de soumettre leurs comptes de crédits budgétairespour qu‟ils soient audités.La loi créa également les fonctions du Vérificateur général et de l‟auditeur général dont les fonctions étaient d‟évaluer chaque compte d‟allocation et de rapporter les conclusions au parlement. La commission développa des critères de contrôle très exigeants,et apporta une contribution importante à l‟amélioration rapide enregistrée pendant les décennies suivantes dans la publication et la disponibilité des informations financières (Chubb 1952). Au Royaume Uni, un pas final dans la direction de la démocratisation du budget fut franchi lorsque la Chambre héréditaire, la Chambre des lords, fut dépouillée de son droit de veto sur la législation financière. Vers la fin du XVIIe siècle, la Chambre des communes qui était une Chambre élue considérait les lords comme des gens incapables d‟amenderles projets de loi sur la fiscalité et les dépenses. L‟évènement qui allait précipiter l‟élimination formelle du pouvoir de veto restant est la lutte dramatique concernant le budget de 1909 du Chancelier Lloyd George qui cherchait une augmentation des recettes fiscales pour les dépenses au niveau des caisses de pension et de la défense (Porritt 1910). Les lords rejetèrent la législation sur les finances dans son ensemble ; il en résulta le vote de la Loi parlementaire de 1911dont l‟objectif était d‟empêcher les lords de rejeter les législations sur les finances à court termedes soit
législations strictement relatives à la fiscalité, aux emprunts et à l‟allocation des fonds. Depuis lors,la suprématie de la Chambre élue s‟est fermement établie. La supervisionbicamérale du budget continue sous diverses formes dans des pays où des Chambres secondaires du parlement ont des prérogatives démocratiques. Récents développements du contrôle parlementaire sur le budgetAu Royaume Uni, le pouvoir du parlement sur la budgétisation avait atteint son apogée durant la seconde moitié du XIXe siècle lorsque la Chambre des communes pritl‟habitude de modifier les projets de loi de finances concernant les dépenses et les recettes de l‟État1959). (Einzig, L‟extension de la démocratie parlementaire depuis leXIXe siècle garantissait que le principe de l‟autorisation parlementaire pour lafiscalité et les dépenses publiques devienne un élément constitutionnel fondamental du système de gouvernement dans tout pays démocratique. Cependant, à long terme, l‟influence du parlement national sur la politique budgétaire allait diminuer dans la plupart des pays industrialisés (Coombes 1976). Le déclin du pouvoir du parlement sur le budget est peutêtre plus évident au Royaume Uni où la Chambre des communes arrêta de modifier les prévisions des dépenses et des recettes, il y a presque cent ans. Beaucoup de percées ont contribué à réduire l‟activisme des parlements pour ce qui a trait au contrôle du budget (Schick 2002). L‟émergence de partis politiques disciplinés a culminésur l‟indépendance des parlements. L‟allocation des dépenses et, dans une moindre mesure, celle des recettes sont faites différemment à cause du contrôle élargi des parlements nationaux sur les fonds publics. De plus, l‟extension massive des dépenses discrétionnaires enregistrée au XXe siècle a considérablement consolidé la rigidité des budgets et diminué, du même coup, la capacité des parlements às‟engager activement dans la préparation du budget annuel. Avec la croissance des dépenses publiques et la complexité grandissante des finances publiques, les projets de budget soumis par le pouvoir exécutifsont devenus l‟étalon par lequel l‟action législative est évaluée. Cependant le déclin de linfluence du pouvoir législatif sur le budget n‟est pas universel. Il existe des signes qui indiqueraient que certains parlements sont en train de tenter « un retour budgétaire ». En France, par exemple, l‟Assembléenationale a récemment lancé une longue série de réformes budgétaires. Ces changements comprennent, entre autres, une reclassification du budget afin de renforcer le contrôle parlementaire et une extensiondes pouvoirs de l‟Assemblée de modifierles dépenses de l‟Etat (Chabert 2001). Dans les pays en développement et en transition, un grand nombre de parlements s‟engagent progressivement surla voie de l‟activisme budgétaire. La principale raison de ce changement est peutêtre le fait que la démocratisation et les changements constitutionnels ont rendu possible la participation des parlements dans de nombreux systèmes qui leur étaient fermés auparavant. Un bon exemple en est le Parlement du Brésil qui, historiquement, n‟avait joué aucun rôle dans lecycle de budgétisation. Dans les années 80, la démocratisation a conduit aux changements constitutionnels qui ont donné au Congrès le pouvoir de modifier le budget, ce qui a débouché sur une montée substantielle d‟activisme à plusieurs niveaux (Blondal et al, 2003). De plus, depuis quelque temps déjà, les institutions financières et les agences donatrices tendent à réclamer une participation de plus en plus active dans le cycle budgétaire en fixant les objectifs
et les stratégies de développement. Désormais, pour que les pays en développement accèdent aux financements internationaux, ils ont l‟obligation de mettre en place une série de stratégies visant la réduction de la pauvreté et incorporées dans un processus de participation nationale. Cette tendance est liée à un intérêt renouvelé affiché par la communauté donatrice à la qualité du cycle de budgétisation et à la gestion du budget pour des raisons variées, tout spécialement parce que le conditionnement des prêts au développement n‟avait pas d‟impact,et l‟efficacité de l‟aide n‟était pas prouvée. Cela offre aux parlements des pays pauvres une occasion de s‟engager à nouveau dans la politique budgétaire pour le développement national (Stapenhurst et Pelizzo, 2001).
Conclusion Le rôle des législatures nationales dans la préparation du budget est le résultat de combats qui ont duré des centainesd‟années pour la suprématie sur les finances publiques. Historiquement, les parlements ont tout d‟abord gagné le droit de s‟opposer à la taxation et ont mis en place graduellement des mécanismes pour contrôler les dépenses publiques. La façon moderne d‟élaborer le budget a pour objectif d‟aiderparlements à avoir un contrôle élargi sur la les budgétisation. Aujourd‟hui,les parlements exercent un niveau d‟influence varié sur la budgétisation. Alors que certains d‟entre eux sont impliqués plus activement dans lesquestions relatives au budget, d‟autres ont gardé un rôle plutôt important dans le cycle de budgétisation. Avec la démocratisation et la réforme constitutionnelle, les nouveaux parlements ont l„opportunité d‟œuvreractivement pour se donner un rôle approprié dans la budgétisation. Questions sur le premier module Veuillez répondre à chacune des questions suivantes. Si vous suivez le cours en groupe, vous pouvez vous réunir pour examiner vos réponses ensemble. les finances du pays sont en définitive associées auxPourquoi Gladstone atil déclaré que « libertés dont jouit le pays » ? En prenant le cas de votre pays comme exemple, comment pourriezvous décrire l‟évolution du contrôle législatif sur les finances publiques au fil du temps ? Quels sont les facteurs qui ont contribué à influencer ce processus ? Source d’information via InternetBill of Rights (1689) http://www.yale.edu/lawweb/avalon/england.htm British Broadcasting Corporation: A to Z of Parliament http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/az_of_parliament/default.stmCalifornia Department of Finance: Development of Modern Budgeting http://www.dof.ca.gov/fisa/bag/history.htm Magna Carta (1215) http://www.bl.uk/collections/treasures/magna.html
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