N° 4098 ASSEMBLÉE NATIONALE

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N° 4098 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 décembre 2011. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ AU NOM DU COMITÉ D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DES POLITIQUES PUBLIQUES SUR l'évaluation de la performance des politiques sociales en Europe ET PRÉSENTÉ PAR MM. MICHEL HEINRICH ET RÉGIS JUANICO, Députés. ___
  • objectifs généraux de la méthode ouverte de coordination en matière de protection et d'inclusion sociales
  • articulation entre le travail
  • développement de la négociation collective dans le champ de l'articulation entre vies familiale
  • performance des politiques sociales
  • projet de loi de financement de la sécurité sociale
  • politiques publiques
  • politiques publique
  • politique publique
  • conditions
  • condition
  • evaluation
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  • évaluation
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  • emploi
  • emplois
Publié le : lundi 26 mars 2012
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°N 4098

——

ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE


Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 décembre 2011.





RAPPORT D'INFORMATION



DÉPOSÉ




AU NOM DU COMITÉ D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE
DES POLITIQUES PUBLIQUES SUR
l’évaluation de la performance des politiques sociales en Europe


ET PRÉSENTÉ


PAR MM. MICHEL HEINRICH ET RÉGIS JUANICO,

Députés.
___
















— 3 —






SOMMAIRE
___

Pages
INTRODUCTION.............................................................................................................. 11
SYNTHÈSE ...................................................................................................................... 17
LISTE DES PROPOSITIONS......................................................................................... 25
I.– LA PERFORMANCE DES POLITIQUES SOCIALES EN EUROPE : QUELS
ENJEUX, QUELLES RÉPONSES POLITIQUES ?............................................................. 31
A.– L’ÉVALUATION DE L’EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE SOCIALE : UN EXERCICE
DÉLICAT MAIS ESSENTIEL..................................................................................... 31
1. Les objectifs de l’évaluation .............................................................................. 31
a) La définition de la performance : une notion multidimensionnelle reposant sur
trois principaux critères................................................................................... 31
b) La mesure de la performance : un impératif pour nourrir le débat public et
éclairer le décideur.......................................................................................... 35
c) La comparaison de la performance : un « benchmarking » pour repérer des
bonnes pratiques et concourir à la coordination des politiques en Europe ....... 39
2. Les précautions à prendre du fait de certaines limites des analyses
comparatives...................................................................................................... 40
a) La nécessaire prudence dans l’interprétation d’indicateurs en nombre
croissant.......................................................................................................... 41
b) Les défis de la mesure de l’impact propre d’une politique publique, a fortiori
en période de mutations économiques .............................................................. 43
c) La question de la « transférabilité » et l’importance de la prise en compte des
contextes socio-culturels.................................................................................. 45
3. La méthodologie retenue par le groupe de travail.............................................. 45
a) L’identification préalable des principaux objectifs des politiques sociales et
des indicateurs communs au niveau européen .................................................. 46
b) La démarche de l’évaluation ............................................................................ 48
c) La mobilisation de plusieurs outils d’investigation et d’évaluation.................... 51
B.– L’ANALYSE DU POSITIONNEMENT DE LA FRANCE EN EUROPE AU REGARD
DES PRINCIPAUX INDICATEURS SOCIAUX ET DES ÉVALUATIONS
RÉALISÉES .............................................................................................................. 52
1. Un niveau de dépenses sociales particulièrement élevé ............................... 52
— 4 —

a) Un effort financier important en faveur de la protection sociale correspondant
en grande partie, comme dans d’autres pays, aux pensions et à la santé .......... 53
b) Une progression des dépenses au cours des dernières décennies, qui apparaît
supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE.................................................. 57
2. Une comparaison faisant apparaître plusieurs points forts du modèle
social français mais aussi des résultats plus contrastés................................ 61
a) Une revue des principales évaluations : forces et faiblesses du modèle
français ........................................................................................................... 61
b) La performance du système de santé français comparée aux autres pays :
l’exemple de l’évaluation réalisée par l’OCDE en 2010................................... 68
c) Des faiblesses en matière d’emploi par rapport à d’autres pays et aux
objectifs européens .......................................................................................... 71
3. Des transferts contribuant significativement à la réduction de la pauvreté,
qui constitue un objectif central des politiques sociales................................. 75
a) Un objectif devenu central au niveau européen................................................. 75
b) En France, un taux de pauvreté inférieur à la moyenne des pays européens
mais une évolution préoccupante pour certains publics fragiles....................... 84
c) L’accès à l’emploi : un enjeu stratégique pour lutter efficacement contre la
pauvreté........................................................................................................... 87
C.– LE DÉPLOIEMENT D’INSTRUMENTS ET D’UNE GOUVERNANCE RÉNOVÉS
POUR RENFORCER LA PERFORMANCE DES POLITIQUES SOCIALES .............. 93
1. Des instruments de l’Europe sociale susceptibles d’être confortés ou
mieux exploités .................................................................................................. 93
a) Mieux exploiter le Fonds social européen (FSE) en France et dans l’Union
européenne ...................................................................................................... 94
b) Conserver un dispositif européen d’aide alimentaire aux plus démunis après
2014 ................................................................................................................ 99
2. Le développement de l'expérimentation et de l'évaluation pour un meilleur
pilotage des politiques sociales......................................................................... 101
a) Renforcer le rôle du Parlement.......................................................................... 101
b) Adopter une conduite pragmatique des réformes, comme en Suède notamment,
en développant l'expérimentation et l'évaluation................................................ 104
c) Encourager les échanges de bonnes pratiques entre les départements et
améliorer l’évaluation des politiques sociales locales ...................................... 109

II.– QUELS FACTEURS DE PERFORMANCE DES POLITIQUES DE L’EMPLOI EN
EUROPE ? ......................................................................................................................... 112
A.– EN REMARQUES LIMINAIRES : DES ENJEUX TRANSVERSAUX POUR LES
POLITIQUES DE L’EMPLOI...................................................................................... 112
a) Le poids des cotisations sociales sur le coût du travail ..................................... 112
b) La nécessité d’une politique de croissance........................................................ 114 — 5 —

B.– UNE APPROCHE : L’ÉVALUATION COMPARÉE DE CINQ POLITIQUES
D’ACCOMPAGNEMENT DES DEMANDEURS D’EMPLOI EN EUROPE.................. 116
1. Des dépenses importantes mais des pratiques évaluatives inégalement
développées ....................................................................................................... 116
a) Des dépenses élevées en faveur de l’emploi, dont l’efficacité est aujourd’hui
questionnée...................................................................................................... 116
b) Des efforts d’évaluation comparée par les organisations internationales mais
un développement inégal des pratiques évaluatives au niveau national ............ 121
c) Des évaluations qui semblent peu exploitées par les décideurs publics.............. 125
2. Des enjeux communs et des logiques convergentes élaborées au sein
des organisations internationales..................................................................... 126
a) La logique de guichet unique : vers un service commun à tous les demandeurs
d’emploi .......................................................................................................... 127
b) L’activation des revenus de remplacement........................................................ 128
c) Les « droits et devoirs » d’un parcours individualisé vers l’emploi ................... 132
3. Des modalités de mise en œuvre spécifiques, révélatrices du poids des
contextes nationaux........................................................................................... 135
a) Des modèles de gouvernance contrastés ........................................................... 135
b) Des modes de gestion des ressources financières et humaines différents
suivant les pays................................................................................................ 139
c) Des conceptions variées de l’accompagnement individualisé et une palette de
prestations d’aide au retour à l’emploi propre à chaque pays étudié................ 142
C.– LES LEÇONS DE LA COMPARAISON : DES ENSEIGNEMENTS ROBUSTES À
DIFFUSER ET DES PROPOSITIONS CONCRÈTES À METTRE EN ŒUVRE EN
FRANCE ................................................................................................................... 145
1. Des enseignements peu nombreux mais robustes sur l’efficacité des
politiques de l’emploi ......................................................................................... 145
a) Les exonérations de cotisations sociales sur les salaires des moins qualifiés
suscitent des questionnements .......................................................................... 146
b) L’accompagnement personnalisé et renforcé des demandeurs d’emploi est
efficace ............................................................................................................ 149
c) La formation professionnelle ne facilite le retour à l’emploi que dans
certaines conditions ......................................................................................... 152
d) Les prestataires externes ne sont pas plus efficaces que l’opérateur public....... 154
e) Les contrats aidés ne doivent pas se substituer à des emplois normaux mais
peuvent être utilisés de façon ciblée ................................................................. 155
2. Des propositions pour améliorer l’accompagnement des demandeurs
d’emploi en France ............................................................................................ 157
a) Renforcer l’accompagnement personnalisé et adopter une approche globale
du demandeur d’emploi ................................................................................... 158
b) Renforcer les compétences et l’autonomie des conseillers de Pôle Emploi ........ 162
c) Être plus à l’écoute des usagers........................................................................ 165 — 6 —

III.– L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE COMPARÉE DE DEUX POLITIQUES
SOCIALES À DESTINATION DES FAMILLES DANS CINQ PAYS EUROPÉENS ............ 171
A.– DES POLITIQUES SOCIALES SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À
L’AMÉLIORATION QUANTITATIVE ET QUALITATIVE DE L’EMPLOI EN EUROPE 171
1. Les politiques familiales au sein de l’Union européenne : des finalités
variées, l’émergence de défis communs ......................................................... 171
a) La diversité des objectifs assignés aux politiques familiales dans les États
membres .......................................................................................................... 172
b) L’investissement en faveur des familles : un effort significatif en France et des
formes diverses selon les pays.......................................................................... 177
c) Le rôle croissant de l’Europe, à travers notamment les orientations visant à
accroître les taux d’activité ainsi que la qualité de l’emploi............................. 181
2. L’articulation entre le travail et les responsabilités familiales : des enjeux
majeurs pour les politiques sociales ................................................................ 186
a) Un levier de performance économique ayant un impact sur la croissance et
les finances sociales, mais aussi au niveau des entreprises............................... 186
b) Un facteur de performance sociale à travers l’amélioration des conditions de
travail et la prévention des risques psychosociaux ........................................... 188
c) Un vecteur d’égalité entre les hommes et les femmes ........................................ 190
3. Le champ de l’étude confiée au groupement KPMG/Sciences Po et le
choix des cinq pays européens sous revue .................................................... 193
B.– LES POLITIQUES PUBLIQUES VISANT À FAVORISER LA CONCILIATION
ENTRE VIE FAMILIALE ET VIE PROFESSIONNELLE ............................................. 196
1. Un objectif bien identifié des politiques publiques au niveau national .......... 196
a) Un des quatre objectifs définis par le programme de qualité et d’efficience
« Famille » annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale ........ 196
b) Un objectif contractualisé avec la Caisse nationale des allocations familiales
(Cnaf) dans le cadre de sa convention avec l’État............................................ 201
c) Un aspect important de la résolution sur l’égalité entre les femmes et les
hommes adoptée par l’Assemblée nationale en mars 2011 ............................... 202
2. Une comparaison européenne faisant apparaître plusieurs spécificités
des politiques de conciliation en France.......................................................... 204
a) Un système socio-fiscal moins individualisé que dans certains autres pays....... 204
b) Une très bonne prise en charge des enfants en âge préscolaire, mais un
manque de places d’accueil pour les moins de trois ans................................... 206
c) Un congé parental très féminisé, plus long et moins bien rémunéré que dans
certains pays, en particulier en Suède et en Allemagne .................................... 211
3. Plusieurs enseignements à tirer de la tentative d’évaluation de la
performance comparée des politiques de conciliation ................................... 214
a) Les limites rencontrées pour évaluer la performance comparée des politiques
de conciliation ................................................................................................. 214 — 7 —

b) De bons résultats dans certains domaines, en particulier la natalité et
l’insertion professionnelle qui se fait plutôt à temps plein ................................ 216
c) Mais des voies d’amélioration afin de favoriser l’égalité des genres et
l’emploi des mères et de mieux répondre aux difficultés parfois exprimées par
les parents ....................................................................................................... 219
C.– LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNANT LES FAMILLES
MONOPARENTALES ............................................................................................... 222
1. Des familles en nombre croissant, le plus souvent des mères seules, qui
sont particulièrement exposées au risque de pauvreté en France et en
Europe................................................................................................................. 223
2. De multiples leviers d’action reflétant, comme pour les politiques de
conciliation, les différentes figures contemporaines de l’État social ............. 228
a) Entre ciblage et universalisme : deux grandes catégories de pays, selon que
les parents isolés constituent ou non une cible spécifique des politiques
publiques ......................................................................................................... 229
b) Du « maternalisme » à l’activation : des formes de protection sociale
évoluant progressivement................................................................................. 235
3. Quels instruments apparaissent les plus performants pour lutter contre la
pauvreté et favoriser l’accès à l’emploi des parents isolés ?......................... 239
a) L’absence d’un réel modèle de réussite, même si la Suède et la France
apparaissent plutôt mieux positionnées ............................................................ 239
b) Le caractère rémunérateur de la reprise d’un emploi, comme c’est le cas en
France avec le revenu de solidarité active (RSA) ............................................. 241
c) L’importance d’un accompagnement adapté, de la prise en compte des
difficultés liées à la garde d’enfants et de l’accès à des emplois de qualité....... 245
d) L’importance des politiques universalistes visant à promouvoir l’emploi des
mères en général.............................................................................................. 247
D.– PRÉCONISATIONS : CRÉER LES CONDITIONS D’UN MEILLEUR ÉQUILIBRE
DES TEMPS PROFESSIONNELS ET FAMILIAUX ET AMÉLIORER
L’ACCOMPAGNEMENT DES FAMILLES MONOPARENTALES .............................. 249
1. Réformer le congé parental pour favoriser l’accès ou le retour à l’emploi
et promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes............................... 250
a) Fixer le cap d’une réforme allant progressivement vers un congé parental
plus court et mieux rémunéré, en prévoyant en son sein une période réservée
pour l’un des parents ....................................................................................... 250
b) Apporter un accompagnement renforcé vers la formation et l’emploi aux
bénéficiaires du complément du libre choix d’activité ...................................... 256
2. Poursuivre le développement et la diversification de l’offre d’accueil de la
petite enfance..................................................................................................... 258
3. Encourager le développement de la négociation collective et des bonnes
pratiques en milieu de travail ............................................................................ 263
a) Encourager le développement de la négociation collective dans le champ de
l’articulation entre vies familiale et professionnelle ......................................... 263
b) Favoriser le développement des bonnes pratiques en entreprise ....................... 265 — 8 —

4. Apporter un accompagnement professionnel et social adapté aux parents
isolés pour mieux répondre aux situations de vulnérabilité, tout en
soutenant l’emploi des parents en général...................................................... 273
a) Améliorer l’information, concernant les aides aux familles et le dispositif du
revenu de solidarité active (RSA), et progresser en matière d’accès aux droits. 273
b) Procéder à l’évaluation de l’accompagnement par les travailleurs sociaux et
des conditions d’accès aux crèches pour les bénéficiaires de minima sociaux..... 276
c) Pour mieux répondre aux situations particulières de vulnérabilité, renforcer la
coordination entre les acteurs et envisager un accompagnement spécifique........ 279
RÉUNION DU COMITÉ DU 7 AVRIL 2011 : POINT D’ÉTAPE.................................. 287
RÉUNION DU COMITÉ DU 15 DÉCEMBRE 2011 : EXAMEN DU PROJET DE
RAPPORT D’INFORMATION ........................................................................................ 297
ANNEXE N° 1 : Liste des personnes auditionnées ...................................................... 317
ANNEXE N° 2 : Comptes rendus des tables rondes (la pauvreté en France et en
Europe, la conciliation entre famille et travail et les familles monoparentales,
l'accompagnement des demandeurs d'emploi et la conciliation famille-travail)......... 325
ANNEXE N° 3 : Réponses des ambassades (Allemagne, Autriche, Finlande,
Italie, Norvège, Portugal, Royaume-Uni, Suède) au questionnaire adressé par les
rapporteurs ....................................................................................................................... 372
ANNEXE N° 4 : Réponses des parlements européens (Allemagne, Autriche,
Finlande, Portugal, Royaume-Uni, Suède, Suisse) au questionnaire adressé par
les rapporteurs ................................................................................................................. 417
ANNEXE N° 5 : Liste des sigles des noms de pays..................................................... 447
ANNEXE N° 6 : Objectifs définis dans les programmes de qualité et d’efficience
(PQE) annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS)
pour 2011.......................................................................................................................... 449
ANNEXE N° 7 : Objectifs fixés dans les projets annuels de performance (PAP)
annexés au projet de loi de finances (PLF) pour 2011 pour les missions
budgétaires relevant du champ social ........................................................................... 451
ANNEXE N° 8 : Objectifs de la nouvelle stratégie « Europe 2020 » .......................... 457
ANNEXE N° 9 : Objectifs généraux de la méthode ouverte de coordination en
matière de protection et d’inclusion sociales................................................................. 459
ANNEXE N° 10 : Quelques indicateurs utilisés dans le cadre des « comparaisons
ouvertes » entre les collectivités locales suédoises ..................................................... 461 — 9 —

ANNEXE N° 11 : Rapports d’évaluation extraits de la liste des rapports réalisés
par l’Inspection générale des affaires sociales depuis 2010 accessibles en ligne .... 463
ANNEXE N° 12 : Études réalisées à la demande des rapporteurs............................. 469
– Étude réalisée par le cabinet Euréval sur la politique de l’emploi dans
plusieurs pays européens (France et Allemagne, Portugal, Royaume-Uni,
Suède)
– Étude réalisée par Sciences Po Expertise et conseil / CEE, Liepp et l’OFCE
sur les politiques d’articulation entre vie familiale et vie professionnelle et les
politiques envers les familles monoparentales dans cinq pays européens
(France et Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède)




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