Politique industrielle : une opposition encore construire

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161 14 Politique industrielle : une opposition encore à construire Gilles Le Blanc Politique industrielle Depuis 2004, les questions industrielles sont revenues au premier plan de l'actualité économique, sociale et politique. Délocalisations, prise de contrôle de champions nationaux par des groupes étrangers, recul continu des exportations françaises dans le commerce mondial, déficit commercial croissant : tout cela alimente un sentiment général de « déclin industriel » et la crainte que l'industrie disparaisse à plus ou moins brève échéance de notre pays. La crise des trois dernières années a encore amplifié le phénomène en accélérant la destruction d'emplois industriels : entre sep- tembre 2008 et mars 2011, les effectifs salariés dans l'indus- trie ont baissé de 260 000. Une série de conflits sociaux durs (Molex à Villemur-sur-Tarn, Continental à Clairoix, Arcelor à Gandrange) a souligné le désespoir des salariés des sites fermés et des territoires qui en dépendent. Pour faire face à ce recul inquiétant de la production industrielle en France, les initiatives politiques se sont succédé. On peut citer, depuis 2007, la création du Fonds stratégique d'investissement, l'extension du crédit d'impôt recherche, 176723FJF_CONTRE_MEP_fm9.fm Page 161 Mercredi, 30. novembre 2011 3:17 15

  • entreprise

  • politique industrielle

  • écarts inédits en matière de rémuné- ration du travail

  • fonds stra- tégique d'investissement

  • désespoir des salariés des sites fermés et des territoires

  • matière de politique économique


Publié le : lundi 18 juin 2012
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Politique industrielle
14 Politique industrielle : une opposition encore à construire Gilles Le Blanc
Depuis 2004, les questions industrielles sont revenues au premier plan de l’actualité économique, sociale et politique. Délocalisations, prise de contrôle de champions nationaux par des groupes étrangers, recul continu des exportations françaises dans le commerce mondial, déficit commercial croissant : tout cela alimente un sentiment général de « déclin industriel » et la crainte que l’industrie disparaisse à plus ou moins brève échéance de notre pays. La crise des trois dernières années a enco re amplifié le phénomène en accélérant la destruction d’emplois industriels : entre sep-tembre 2008 et mars 2011, les effectifs salariés dans l’indus-trie ont baissé de 260 000. Une série de conflits sociaux durs (Molex à Villemur-sur-Ta rn, Continental à Clairoix, Arcelor à Gandrange) a souligné le désespoir des salariés des sites fermés et des territoires qui en dépendent. Pour faire face à ce recul inquiétant de la production industrielle en France, les initiatives politiques se sont succédé. On peut citer, depuis 2007, la création du Fonds stratégique d’investissement, l’extension du crédit d’impôt recherche,
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le programme des investisseme nts d’avenir issu du grand emprunt, ou encore l’implication croissante des régions dans le financement des pôles de compétitivité. Pourtant, il semble difficile d’opposer clairement gauche et droite en matière de politique industrie lle. Si on se penche sur les discours, les pratiques et les arguments des gouvernements de droite et de gauche qui se sont succédé au pouvoir depuis vingt ans, on a beaucoup de mal à repérer des cli-vages nets, qui renverraient aux critères traditionnels de chacun sur la « bonne » politique économique.
U NE URGENCE INDUSTRIELLE PARTAGÉE C’est, au contraire, une impression de convergence qui domine. Cela tient d’abord à l’idée très répandue que l’industrie exigerait une nécessaire union nationale, une mobilisation générale autour des bonnes solutions, forcé-ment raisonnables et de bon sens. Il n’y aurait ainsi qu’une seule politique industrielle possible, optimale, vers laquelle l’offre politique devrait converger. Il s’agit pourtant d’un malentendu, d une confusion dans les discours entre les objectifs poursuivis, sur lesquels il y a logiquement partage de vue (stimuler l’emploi industriel, réduire le déficit com-mercial, améliorer la compétitivité des entreprises, lutter contre les délocalisations) et les instruments à mettre en œuvre pour les atteindre. De façon significative, le rapport final des États généraux de l’Industrie de mars 2010, dans sa partie consacrée aux leçons à retenir de l’histoire pour définir une nouvelle ambition industrielle de la France, suggérait « de susciter un consensus national autour de l’industrie et de lancer des projets industriels stratégiques pour la souveraineté et l’indépendance ».
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Au-delà du consensus sur les objectifs à atteindre, l’exa-men des pratiques concrètes de la gauche et de la droite n’aide guère à repérer une différence claire de politique industrielle, y compris en se référant aux orientations tradi-tionnelles de chacun en matière de politique économique. La droite est entrée au capital d’entreprises en difficulté (Alstom, Chantiers de l’Atlantique) et a créé le Fonds Stra-tégique d’Investissement (FSI) pour aider au développe-ment d’entreprises prometteuses ou consolider le capital d’acteurs jugés stratégiques. La gauche a, de son côté, mené des privatisations d’entreprises industrielles. La droite a introduit des mesures de stimulation de la demande, poli-tique traditionnellement de gauche, comme la « prime à la casse » automobile. La gauche a créé en 1983 le crédit d’impôt recherche, outil fiscal typique d’une stratégie d’offre. Les gouvernements de droite depuis 2002 ont étendu ce dispositif, en réformant son mode de calcul, élar-gissant les dépenses éligibles et augmentant son plafond jusqu’au déplafonnement total en 2008. Le même consen-sus entre gauche et droite s’observe quant à l’objectif des 3 % du PIB en dépenses de R & D, le credo de l’innova-tion ou encore l’ode répétée aux PME et leur rôle clé dans l’économie. Plus que des divergences politiques fortes, c’est bien un accord général qui domine sur l’importance du rôle de l’État, du volontarisme public et sur des logiques de subventions, qui ont contribué à l’accumulation de niches fiscales et sociales aux entreprises (plus de 300 pour les premières et une centaine pour les secondes). Identifier ce que devrait être une politique industrielle de droite par opposition à une politique industrielle de gauche, toutes deux cohérentes avec leurs grandes orienta-tions de politique économique, exige donc un travail d’ana-lyse et d’imagination. Pour l’organiser, on propose de
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s’appuyer sur le rapport hist orique de chaque formation aux questions industrielles, le diagnostic posé sur les handi-caps de l’industrie française, et les arguments qui pour-raient logiquement être avancés pour légitimer une politique industrielle.
I NDÉPENDANCE , CONCURRENCE , RÉFORME DE LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES ET DE LA PROTECTION SOCIALE : UNE APPROCHE DE DROITE DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE Pour commencer, il n’est pas inutile de se tourner vers l’histoire afin de repérer certaines caractéristiques du regard que les partis posent sur l’industrie et leur motiva-tion à cibler politiquement ces activités (comme cet électo-rat). En simplifiant, on peut dire qu’à droite l’industrie constitue une composante décisive de la dimension natio-nale et est même au cœur de son offre politique historique. Elle est à la fois vecteur de puissance internationale et moyen d’indépendance et de souveraineté. Cela se traduit logiquement par l’accent mis sur les grands projets techno-logiques industriels (armement, nucléaire, aérospatial, pétrole), les produits qui symbolisent cette réussite (Cara-velle, Airbus, Ariane, centrales nucléaires, TGV) ainsi que les grands groupes qui les portent et ont su tirer profit de la mondialisation pour se dévelo pper. S’y ajoute la valorisa-tion de la figure de l’entrepreneur, des « capitaines d’indus-trie », symboles de réussite individuelle et économique. Dans cette filiation historique, les grandes entreprises et leurs produits mondiaux à dimension stratégique ainsi que les entrepreneurs constituent, pour la droite, des cibles à privilégier.
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Le rôle de la concurrence est l’autre axe structurant tra-ditionnellement la réflexion de la droite sur l’industrie. Même si elle n’a jamais été poussée en France aussi loin qu’au niveau européen, l’idée est qu’une concurrence effec-tive pousse les entreprises à être les plus efficaces possible et assure en retour des béné fices collectifs partagés pour l’économie du pays. Poussée à son terme, elle conduirait à considérer que la politique de la concurrence peut rempla-cer la politique industrielle , à l’exception des domaines (armement, énergie, santé…) où les enjeux stratégiques et d’indépendance imposent un e intervention publique directe. Les transformations structurelles très profondes de l’industrie française au cours des vingt dernières années mettent cependant à rude épreuve ces orientations a priori logiques. Les grands groupes réalisent désormais l’essentiel de leurs activités, de leurs profits, de leur croissance à l’étranger. Les entrepreneurs industriels nouveaux restent rares. Les niveaux croissants d’investissement pour lancer de nouveaux produits technologiques rendent de plus en plus difficile le succès d’une offre sur le marché mondial à partir des seules ressources nationales. En outre, les entre-prises font également face à une compétition mondiale de plus en plus féroce, avec la montée en puissance des pays émergents, mais également biaisée par des subventions éta-tiques multiples et des écarts inédits en matière de rémuné-ration du travail comme de réglementation sociale, fiscale et environnementale. La distinction entre droite et gauche apparaît plus claire-ment dans la hiérarchisation établie par chacun des difficul-tés structurelles de l’industrie française. Dans la multitude d’études et de rapports consacrés à cette question autour et à la suite des États généraux de l’industrie, six facteurs sont
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usuellement invoqués : un coût du travail trop élevé, la mauvaise spécialisation des produits et des marchés géogra-phiques, un effort d’innovation insuffisant, la trop petite taille des entreprises, l’absence de coopération entre recherche et industrie ainsi qu’entre sous-traitants et don-neurs d’ordre, un investissement trop faible… La droite met en avant la hausse du coût du travail comme facteur déterminant, associé aux effets des 35 heures ou au poids des charges sociales, en soulignant que ce coût a désormais rattrapé celui de l’Allemagne (rap-port de COE Rexecode de janvier 2010), ce qui a privé les entreprises françaises d’un de leurs rares avantages compa-ratifs face au grand voisin concurrent. Cette lecture invite à rechercher des mesures permettant de baisser le coût relatif du travail, en cohérence avec le choix classique de la droite de privilégier l’action sur l’environnement des acteurs éco-nomiques. Comme il semble peu envisageable (économi-quement et électoralement) de réduire les salaires nets, pas plus que le niveau des prestations sociales, la solution cohé-rente consiste à organiser un transfert du financement de la protection sociale, permettant de réduire les charges, donc le coût total du travail pour l’entreprise. L’instrument pri-vilégié serait la taxation de la consommation : elle offre l’assiette la plus large et est jugée relativement plus indolore que les prélèvements directs. C’est la TVA « sociale », « de compétitivité » ou « anti-délocalisations ». Ce raisonne-ment a été mené jusqu’au bout et proposé publiquement par l’UIMM et les constructeurs automobiles, qui ont mesuré précisément quelle devrait être l’ampleur de cette hausse de TVA. Cette approche visant à améliorer la compétitivité de l’offre suggère aussi des mesures complémentaires desti-nées à favoriser et soutenir l’investissement, le financement
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de la croissance et l’innovation. Cela conduirait à réaména-ger les nombreux dispositifs d’aide existants (pôles de com-pétitivité, crédit d’impôt recherche, exonération de charges) en concentrant les niches sociales et fiscales, et à stimuler la concurrence dans les services bancaires et finan-ciers aux entreprises. L’ensemble pourrait d’ailleurs s’ins-crire dans l’argumentation, traditionnelle à droite, de l’indépendance nationale, en la déclinant autour de la sou-tenabilité du modèle de protection sociale, du financement de l’économie et du budget de l’État. Enfin, la priorité donnée historiquement par la droite aux grands groupes pourrait être actualisée, en mettant l’accent moins sur leur valeur ajoutée propre et leurs emplois domestiques que sur leur rôle de soutien, d’entraî-nement et d’amélioration des capacités innovantes et exportatrices des PME, ainsi que sur leur contribution potentielle à la naissance de firmes nouvelles, issues de leurs rangs par spin-offs ou incubation. De nouveaux ins-truments sont ici à concevoir pour surmonter les obstacles bien identifiés (financement, attractivité pour les jeunes diplômés et les personnels expérimentés, création d’une marque autonome) et inverser ainsi la tendance actuelle de rachat des start-ups et PME prometteuses par les grands groupes, qui freine l’émergence de nouvelles entreprises de taille mondiale et les créations d’emplois associés.
Q UALITÉ DU TRAVAIL , ENVIRONNEMENT , DÉCENTRALISATION ET PME : LES PILIERS D UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE DE GAUCHE Pour la gauche, l’industrie est d’abord historiquement le lieu des grandes luttes collec tives, où a été construit pro-
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gressivement et par le rapport de force le droit du travail actuel (grève, syndicats, conditions de travail, congés payés, temps de travail, retraite). Son attention s’est logiquement concentrée sur les ouvriers, représentants du travail et des catégories populaires. L’indust rie constitue aussi le champ privilégié de la planification et d’une implication de l’État dans le capital des entreprises (nationalisations). Les cibles naturelles (ouvriers salariés, entreprises publiques et outils de planification industrielle) d’une approche industrielle de gauche ont cependant, à l’instar de la droite, été radicale-ment remises en question par les évolutions des vingt der-nières années. La montée continue en compétences des emplois industriels a réduit à moins de 20 % le poids des ouvriers non qualifiés, qui sont désormais moins nom-breux que les cadres. Les grands sites concentrant une main-d’œuvre importante sont devenus très minoritaires : on ne compte plus sur notre territoire que 3 établissements employant plus de 10 000 personnes et 150 sites de plus de 1 500 salariés. Enfin, la majorité des acteurs industriels ont été privatisés et une grande méfiance règne sur la capacité de l’État à orienter pertinemment les choix technologiques et les investissements des entreprises (Concorde, plan Calcul, TDF…). Redéfinir les champs pertinents d’une politique indus-trielle de gauche exige de re venir aux principes fondamen-taux de son action économique, ses objectifs et ses valeurs historiques (transformation sociale, promotion de la diver-sité, attention portée aux catégories modestes). Quatre grands sujets émergent alors comme possibles priorités origi-nales : les PME, l’environnement, la régionalisation de l’action publique pour l’industrie et la formation des salariés. Recentrer la politique industrielle sur les PME tire les conséquences de leur rôle essentiel dans l’emploi et l’acti-
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vité économique locale, mais aussi dans l’animation d’une variété technologique, d’organisations, de métiers… Le second point s’appuie sur la demande sociétale liée à l’environnement, à laquelle les Verts ont su donner une forme politique, et dont les enjeux se diffusent progressive-ment au sein de la gauche. La transition de l’industrie vers un modèle à la fois plus respectueux de l’environnement, mais sachant aussi tirer profit des opportunités nouvelles d’activités économiques associées, constitue pour la gauche un champ fédérateur (qui rassemble les questions d’emploi, d’inégalités et de territoires) mais est aussi source de conflits potentiels qu’il lui faudra surmonter (nucléaire, automobile, aménagement urbain). Le troisième axe de politique industrielle de gauche reprend la volonté d’intervention publique directe dans l’industrie, en l’actualisant sous une forme nouvelle privilé-giant l’échelle régionale en lieu et place des outils étatiques centralisés, dans un triple souc i d’efficacité, de légitimité et de coût. Il s’agirait d’un changement radical de perspective obligeant à une redéfinition profonde des rôles et des res-ponsabilités entre l’État et les régions (fixation des grands objectifs, coordination et évaluation pour le premier, choix des instruments et gestion des financements pour les secondes). La motivation économique de cette approche réside dans la variété croissante des situations concrètes des entreprises, qui rend de plus en plus difficile les regroupe-ments par secteurs, taille ou marché, et l’application effi-cace d’instruments génériques définis au niveau centralisé. La décentralisation à l’échelle régionale permet dans cette perspective de réduire les coûts de collecte, traitement et stockage des informations nécessaires et d’imaginer des mesures plus finement adaptées aux particularités de chaque territoire.
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Enfin, le choix de la formation (à la fois initiale et profes-sionnelle) comme levier principal d’amélioration des condi-tions des salariés et des catégories modestes mettrait en avant le rôle de la qualité de la main-d’œuvre dans la com-pétitivité des entreprises. Cette approche s’inscrit aussi dans la tradition historique de la gauche de développer l’autonomie et les capacités des individus et réduire ainsi leur dépendance économique. Cela ne veut pas dire que la gauche doit se désintéresser de l’investissement, de l’innovation ou des relations entre grandes entreprises et sous-traitants. Simplement, la cohé-rence avec les principes généraux d’une politique écono-mique de gauche permet d’identifier ces priorités spécifiques à ce que pourrait être son action pour l’industrie, à côtés d’autres éléments également im portants mais sur lesquels il ’ pas de divergence majeure avec la droite. n y a
Dans cette lecture – faite en partie d’hypothèses prêtées par l’auteur à la gauche et à la droite –, les lignes d’opposi-tion sur la politique industrielle porteraient sur trois grands sujets : le financement de l’action publique (par l’impôt, la dette, ou d’autres prélèvements, par exemple sur le capital ou les très hauts revenus), le niveau d’intervention centra-lisé ou régionalisé, la priorité donnée aux grands groupes ou aux PME. Il conviendrait d’y ajouter le thème du pro-tectionnisme et du libre-échange (mais qui ne dépend pas des seuls choix politiques nationaux et revêt une dimension européenne critique) ainsi que la question de l’énergie nucléaire, qui oppose désormais et sans doute durablement droite et gauche, avec des conséquences majeures sur les priorités et les acteurs clés d’une politique industrielle.
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I NDEX DES AUTEURS
Philippe A GHION  Professeur à l’université de Harvard et membre du Conseil d’analyse économique auprès du Premier ministre.
Patrick A RTUS * 1 Professeur à l’École polytechnique et à l’université Paris I-Panthéon-Sorbonne, chef économiste de Natixis et membre du Conseil d’analyse économique auprès du Pre-mier ministre.
Michel A UJEAN Chargé du pôle prospective fiscale et stratégie d’entre-prise au cabinet Taj.
Agnès B ENASSY -Q UERE * Professeur associée à l’École polytechnique, directrice du CEPII (Centre d’Études Prospectives et d’Informations 1. Les astérisques signalent les memb res du Cercle des économistes
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