Séminaire ouvert du PIMS mars

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Niveau: Supérieur, Doctorat, Bac+8
Séminaire ouvert du PIMS 10 mars 2012 9h-12h Emilie Biland Echanges sur la sociologie des fonctionnaires territoriaux Présents : • Conférencière invitée : Emilie Biland, Professeure adjointe au département de science politique, Faculté des sciences sociales, Université Laval, Québec, Canada. • Invité : Pierre Fressoz, Maître de Conférences en Droit Public • Membres du groupe PIMS : • Jean-Robert Alcaras, Maître de Conférences en Science Economique • Christèle Marchand, Ingénieur de Recherche en Science Politique • Guillaume Marrel, Maître de Conférences en Science Politique • Magali Nonjon, Maître de Conférences en Science Politique Emilie Biland travaille sur la sociologie des fonctionnaires territoriaux (FPT) depuis sa thèse1 jusqu'à maintenant2. Elle a accepté l'invitation du PIMS à venir échanger avec nous sur ces questions, puisque nous travaillons sur l'éventuelle conversion managériale d'une population (les directeurs d'aide et d'action sociales dans les départements) qui relève en général de la haute FPT et qui encadre des équipes composées en grande partie de FPT. Nous nous posons encore la question de savoir qui sont ces DAS ? Pour cela, les échanges avec Emilie Biland seront fort appréciés. Et nous la remercions d'avoir accepté cette invitation. Notons encore que nous avions précédemment demandé à Pierre Fressoz de nous aider à faire un premier point sur les questions essentielles relevant de la FPT, qui est aussi l'une de ses spécialités de recherche et son sujet de thèse.

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Publié le : jeudi 1 mars 2012
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Source : univ-avignon.fr
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Présents :
Séminaire ouvert du PIMS 10 mars 2012 9h-12h
Emilie Biland Echanges sur la sociologie des fonctionnaires territoriaux
Conférencière invitée : Emilie Biland, Professeure adjointe au département de science politique, Faculté des sciences sociales, Université Laval, Québec, Canada.
Invité : Pierre Fressoz, Maître de Conférences en Droit Public
Membres du groupe PIMS : Jean-Robert Alcaras, Maître de Conférences en Science Economique Christèle Marchand, Ingénieur de Recherche en Science Politique Guillaume Marrel, Maître de Conférences en Science Politique Magali Nonjon, Maître de Conférences en Science Politique
1 Emilie Biland travaille sur la sociologie des fonctionnaires territoriaux (FPT) depuis sa thèse 2 jusqu'à maintenant . Elle a accepté l'invitation du PIMS à venir échanger avec nous sur ces questions, puisque nous travaillons sur l'éventuelle conversion managériale d'une population (les directeurs d'aide et d'action sociales dans les départements) qui relève en général de la haute FPT et qui encadre des équipes composées en grande partie de FPT. Nous nous posons encore la question de savoir qui sont ces DAS ? Pour cela, les échanges avec Emilie Biland seront fort appréciés. Et nous la remercions d'avoir accepté cette invitation.
Notons encore que nous avions précédemment demandé à Pierre Fressoz de nous aider à faire un premier point sur les questions essentielles relevant de la FPT, qui est aussi l'une de ses spécialités de recherche et son sujet de thèse.
Nous avons envoyé à Emilie Biland une partie de nos travaux et de nos interrogations concernant la FP : son intervention consiste essentiellement à réagir à cette sollicitation et à nous apporter des éclaircissements sur certains points.
La réunion commence d'abord par un tour de table de présentation, puis par une synthèse sur nos travaux, nos réflexions, nos interrogations, et les raisons de notre invitation. Puis, Emilie Biland (EB) répond point par point à nos questions.
En remarque préalable, EB nous propose de nous intéresser à Samuel Neuberg, EHESS et ENS de Paris (Centre Maurice Halwbachs). Il travaille sur la prise en charge des bénéficiaires du RSA et sur les personnels accompagnant, en se focalisant sur l'aspect institutionnel de ces dispositifs. Adresse : Samuel.neuberg@ens.fr
1 Emilie Biland, ‘Concours territoriaux et institutionnalisation de l’emploi public local (années 1970 - années 2000)’ (Paris: Thèse de Doctorat EHESS, 2008). 2 Emilie Biland,La fonction publique territoriale, Repères (Paris: La Découverte, 2012).
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1 – Parcours et recherches EB, points communs et divergences avec recherches du PIMS
Pas de connaissance précise des managers du social et des Directions d'action sociale. Mais ces DAS viennent généralement de la filière administrative au niveau des concours de la FPT. On peut donc formuler des hypothèses sur ces DAS à partir d'une connaissance générale de la FPT.
Parcours : sa thèse porte sur les concours de la FPT (pas précisément sur FPT ni action publique territoriale). FPT dans son ensemble : construction objet sociologique à partir d'une réalité juridique.
Elle n'a donc pas approfondi la question des cadres dirigeants de la FPT (comme l'a fait par exemple O. Roubieu : cadre des CT). Elle a surtout travaillé sur les filières techniques et administratives des concours, sans viser particulièrement les cadres dirigeants. Quand on travaille sur l'action publique, on peut donc s'intéresser à la FPT dans son ensemble, sans focaliser sur le haut de la hiérarchie.
Quant à nos préoccupations, on peut dire qu'il existe une autonomisation très relative, très limitée du secteur social du point de vue de la structure des carrières et des pratiques. Les catégorie A et C occupent finalement les fonctions les plus indifférenciées : elles proviennent donc généralement de la filière administrative ou technique. Ce sont vraiment les catégories B qui sont formées spécifiquement dans la filière sociale.
Sa thèse aborde une perspective socio-historique des CT communales (et pas CG comme nous).
Mais la question de la managérialisation à laquelle nous nous intéressons, EB l'a forcément rencontrée par rapport aux attentes des concours et à l'évolution des pratiques dans la gestion des ressources humaines.
Depuis 2008 : pas de nouvelles enquête mais s'est replongée sur les bases morphologiques.
Travaille aujourd'hui sur le traitement judiciaire des séparations conjugales = ouverture sur l'action sociale (comparaisons France – Québec en collaboration avec Samuel Neuberg). + Projet ANR pour travailler sur les agents publics non-titulaire dans les CG (regarder les CT par leurs marges).
2 – Eléments de sociologie de la haute FPT
Les Ht FPT sont ceux qui travaillent dans une CT caractérisée par la prédominance d'agents de catégorie C (exécutants), y compris dans CG. Cette proportion est encore en progression du fait des transferts des TOS des collèges et lycées cers les CG et CR. Leur position est donc très différente de celle des cadres de l'Etat = la position d'encadrement dans notre secteur est importante dans les CG, mais beaucoup moins dans la FPT dans son ensemble (caractérisée surtout par des emplois techniques).
La FPT est très hétérogène. 60000 CT en France (employeurs publics locaux).
Action sociale aussi dans CCAS (communes) et CCIS (intercommunal)=emplois les moins payés.
Enjeux de la mobilité :professionnelle voire sociale et géographique.
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La FPT est globalement peu mobile, même si elle est y est engagée depuis les années 80, surtout pour les cadres (et peu catégorie C : ceux-ci sont plus mobiles en Ile de France, mais très peu ailleurs).
Généralement, les cadres sont beaucoup plus mobiles que les autres, et les concours sont souvent le support essentiel de cette mobilité.
Attention au bassin d'emplois dans cette question de la mobilité : les CG sont toujours dans le chef lieu département, l'échelle de mobilité varie donc selon type population (DAS=mobilité entre CT, entre ville et CG / Catégorie C=forme mobilité moins large mais possible entre différentes communes et CG).
Lien avec q° des mobilités professionnelles :
années 70 : mobilité interne à partir formation initiale peu importante : investissement par le biais de la formation continue (surtout dans les années 1970) + lien carrière professionnelle autour liens d'inter-connaissance administrative et politique au sein de leur CT. Mais aussi première cohorte enseignement supérieure (licence, maîtrise lors des élections municipales de 1977 : nouvelle vague de fonctionnaires territoriaux encartés à gauche, plus diplômés et moins dépendants de la CT. Poids Associations professionnelles. Période récente : diversification et spécialisation des cursus dans l'encadrement territorial par formation initiale et continue. Les cadres sont de plus en plus formés dans des masters universitaires (comme le master politiques sociales de l'UAPV). Les modes de reproduction ont donc changé dans les années 1990.
Filières de la FPT et des catégories :
Les filières techniques etc administratives sont historiquement dominantes et particulièrement structurantes dans les C : 50% filière technique / 25% filière administrative (en diminution depuis les années 1980) et montée de la filière sociale. Mais la FPT est encore largement structurée par ce partage donc c'est encore largement la filière administrative qui accès au social au niveau des dirigeants.
Dans catégorie B : travailleurs sociaux sont formés dans des écoles spécifiques qui délivrent un diplôme d'Etat avec spécialisation : peu de mobilité même si possible circulation entre employeur pas nécessairement entre les fonctions. Mais aussi, cela donne une relative autonomie des travailleurs sociaux ainsi formés par rapport au reste de la FPT.
Cadres A : cadre FPT qui travaille dans CG. D'où mobilité + grande à l'égard de la FP d'Etat. Par exemple, en 1982-84, beaucoup de fonctionnaires de la préfectorale ont basculés vers les CG.
Caractéristique secteur social : proximité avec secteur associatif d'où mobilité envisageable = conversion des ressources.
3 - Question de la managérialisation et la politisation :
Dans les concours et la GRH, on n'observe pas de basculement clair et net vers la mise ne évidence de compétences managériales, mais cela émerge toutefois dans certaines épreuves orales et écrites, par le biais d'une individualisation. Ce nouveau type d'exigence monte en puissance mais d'une
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façon discrète et parfois ambiguë, mais cela est contesté par les acteurs de ce recrutements (eux-mêmes fonctionnaires, qui ont passé des concours ou qui sont enseignants) et qui restent favorables à une FP de type weberien. Il n'y a pas, en tout cas, de révolution du référenciel culturel des concours, plutôt une reformulation des logiques bureaucratiques.
Injonctions contradictoires de la sélection dans concours docilité/adaptabilité. Managérialisation : reformulation de valeurs telles que dévouement, disponibilité, attachement au service public (Yasmine Siblot, guichet) = au milieu du guet entre bureaucratisation/managérialisation.
On assiste donc à une forme de re-bureaucratisation comme conséquence du développement d'un nouveau référentiel managérial. Cela se voit aussi dans les pratiques de DRH et rejoint les thèses de Chistopher Pollitt à ce sujet. Dans CT : rémunération = individualisation du traitement. Il y a une grande variabilité des pratiques dans les CT (papier Pyramide) : cela dépend des ressources des acteurs et des contraintes qui pèsent sur eux. Les nouveaux modes de GRH peuvent ici ou là faire apparaître des « Maires entrepreneur » et des « Cadres managers » (comme le dit Roubieu dans sa thèse) : mais ce n'est pas si clair et net partout, et EB pense que c'est très variable d'une CT à l'autre.
Pour travailler comme nous sur les logiques d'appropriations des normes managériales, il faudrait s'intéresser aux contraintes qui pèsent sur acteurs : les cadres les plus enclins à mettre en oeuvre une gestion inspiré par NMP sont des cadres qui (par leur statut : Cat A) avaient connu une mobilité géographique et dirigeaient des personnels eux-mêmes qualifiés (ce qui n'est pas le cas de nos DAS). C'est moins le cas quand on encadre des personnels très nombreux, peu qualifiés et dispersés dans l'ensemble de la CT. Dans ces cas-là, on est sur des modes de management plus bureaucratiques, car un autre type de management supposerait des compétences que les catégories C n'ont pas... Mener ce type de management suppose aussi de se reconnaître soi-même cadre et manager et de s'en attribuer soi-même la compétence, ce qui n'est pas toujours évident (là, le flou des catégories est à prendre en compte).
En ce qui concerne la contractualisation(emploi de non-titulaires), mais aussi l'externalisation ou les PPP, la question est tout aussi complexe. Cela renvoie à des logiques de managérialisation, mais c'est à penser du point de vue du statut des personnels et entre les différentes institutions publiques (Etat/CT/Associations). Le personnel non-titulaire représente en moyenne 1/3 des employés des CT. Cette proportion se maintient et à même tendance à augmenter. Il y avait eu une diminution des non-titulaires dans les CT suite à la mise en place du statut de la FPT (1982-84), mais cela n'a pas duré. Les chiffres annoncés sont toujours en dessous de la réalité et en légère augmentation. Les possibilités de recours au contrat de travail privé se sont élargies, se sont banalisées en début de carrière : ce type d'emploi est devenue une période probatoire avant tout recrutement comme FPT ; et cette période a tendance à s'allonger. Seuls les cadres rentrent encore souvent dans la FPT par concours (soit environ 20% des effectifs). Le délai pour devenir fonctionnaire s'allonge : en 1982 (5mois), en 1994 (18 mois). Il y a donc une forme de banalisation de la contractualisation.
Questiondelapolitisationdesfonctionsetdurapportdupersonnelauxpolitiques:qu'est-ce que ça fait d'être contractuel au niveau de la politisation ? L'effet est équivoque (+ ou - de dépendance) : les contractuels sont plus dépendants des élus et du politique, mais ne sont pas forcément inscrits dans une relation de loyauté ou de fidélité. Rapport assez instrumental avec les élus. Et les cadres jouent sur ≠ réseaux pour construire leur carrière. Dans le Vaucluse : réseau partisan partiellement délocalisé et une assise locale.
La politisation prend une forme différente selon la taille des CT : dans les grandes collectivités, les rapports au politique sont plus distants. Dans les communes, il y a donc une politisation des
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employés généralement plus grande que dans les CG. Peut-être que dans le CG y-a-t-il plus co-production de l'action publique (Olivier Boras) ? La politisation dépendrait-elle de l'action publique menée ? En tout cas, il faut donc prendre en compte ces 2 facteurs pour étudier la politisation des employés : le type (et la taille) de CT et le secteur d'AP considéré.
Peut-être que dans le secteur des Politiques Sociales, secteur sollicité en matière sociale (comme maire = fonction de secours des populations défavorisées), existe-t-il des relations plus interpersonnelles ?
Sur la question d'une éventuelle spécificité du social par rapport au mouvement de managérialisation, il faut noter une forte hétérogénéité des DAS que le PIMS étudie. Comment approcher cette population hétérogène d'une façon unitaire ?
Carrières, parcours, régimes indemnitaires différents, revalorisations différentes => hétérogénéité DAS.
La London School of Economcs a beaucoup travaillé sur les élites du welfare, mais en France, on n'a pas de tradition de formation d'une élite spécifique au social ni de formalisation du travail social (différent de la GB) : cadre du social et travailleur social. Est-ce une spécificité à prendre en compte dans les recherches du PIMS ?
En France, on distingue traditionnellement la filière des médecins (filière médico-sociale dans une tradition hygiéniste) de celle du social proprement dit (auquel on s'intéresse beaucoup moins que dans les pays anglo-saxons). Or, chez les DAS, on aura de tout : des médecins, des conseillers socio-éducatifs, des INETiens...
Ceci dit, la formation initiale a probablement un effet plus fort et plus durable que la formation continue chez les DAS, à cause de l'affaiblissement des CNFPT qui n'organisent plus de concours...
Pôle santé publique/action sociale/administratif Inet : pas de formation au social (ce qui renforce la non formalisation du travail social) et ENSP. Regarder catalogue stage en CFNPT.
Le fait de venir d'une filière conditionne-t-elle la manière dont on endosse le rôle de fonctionnaire territorial ? Est-ce que c'est davantage où on va, on exerce plutôt que d'où on vient ? Social : une diversité de filière du fait du caractère récent, la seule filière d'accès spécifique se situe dans la catégorie B (les AS et autres TS). La CT dans laquelle on travaille est donc peut-être un paramètre plus fort que la filière d'origine.
Le secteur des DAS est donc a priori très spécifique par rapport aux autres champ d'action publique qui relèvent des CG, car il y a une plus grande mixité des filières et des parcours des agents exerçant dans le social. Ne pas prendre la filière comme un proxi = quelle appartenance effective et subjective ? Attention au terme filière au sens juridique ou commun. Historique c° catégorie cadres d'emplois : d'abord administrative.
Quelquespistessupplémentairesquestionsréponses:
Delphine Serre a réalisé des travaux sur les AS qui pourraient nous intéresser. Dans les coulisses de l'Etat social 2009 (+ papier dans Actes de la Recherche en Sciences Sociales, sur l'enfance en
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danger, où elle opère unedistinction entre 3 générations d'AS à consulter). Elle montre que la pratique du signalement des enfants en danger leur a été imposée par le haut par la hiérarchie pour avoir une idée de la « productivité » des AS.
Deux acceptions du managementêtre distinguées dans les analyses du management et devraient des pratiques de direction dans les CG : management du personnel (RH) et management du social (domaine de l'action publique)— un côté interne et un côté Politique Publique (et relations avec le public).
Sur la question des réseaux professionnels(comme l'ANDASS), c'est un sujet intéressant en soi, car il peut exister une filière de mobilité professionnelle qui s'appuie sur ces réseaux. Filière professionnelle de mobilité des cadres (Rémi Le Saout) = q° des réseaux professionnels (les + généralistes -Association des directeurs généraux et anciens de l'INET=quelle place de l'élite du social dans le territorial-; associations spécialisés (ANDASS) ; associations qui sont en lien avec le politique (Association des Dir com). Il faut aussi tenter de comprendre le rapport de ces associations avec des logiques partisanes. Voir les travaux de Le Saout sur ces questions.
Du point de vue de la méthodologiepour les travaux du PIMS : comment mettre à jour le poids des configurations territoriales dans les pratiques managériales des DAS ? Comment faire du comparatif avec des secteurs autres que le social dans les CG pour vérifier si les pratiques de management du social sont vraiment spécifiques ?
Il existe 2 sources nationales de données morphologiques : les bilans sociaux renseignés par CT et agrégés le par Ministère de l'Intérieur (CNCL), en lien avec CNFPT : on y parle des questions liées à l'aspect social des RH dans les CT. enquête COLTER (CT) renseignée par l'Insee antérieurement au statut de 1984 : cette enquête date de 1946 et porte sur les employés communaux. Mais ces données restent très hétérogènes et agrégées... Mais on pourra y trouver des choses sur les DGS et les DGA, ou encore sur la filière médico-sociale. Observatoire de la FPT (CNFPT) : retrouver études sur le médico-social. Bon taux de réponse. Bilan des recrutements dans CT (quelle exigence de managérialisation en matière de recrutement). cf. Avec informaticien. Cf. Gazette Ducale territoriale/ASH). Prendre contact avec eux. Cet observatoire diffuse aussi très régulièrement des informations sur les besoins de personnels des CT. Sources fiables, à consulter.
EB a fait son terrain au CNFPT, à la Direction de la vie des quartiers à Gennevilliers (DGA à la vie sociale) + DRH d'une commune. Elle observait davantage la population que les services au départ. Mais elle a pu ainsi observer les pratiques « par la bande » : remarque méthodologique intéressante. Mais sinon, pour aborder les pratiques, la meilleure solution c'est l'approche de type ethnographique. Exemples : Yasmine Siblot (ethnographie d'un service d'état civil dans le 94), Alexis Spire (stage à la préfecture de police), etc... Mais cela suppose de la ténacité + savoir précisément ce qu'on dit et ce qu'on ne dit pas (jouer la carte de la population)... enfin, il y a la recherche-interventio : vendre ses compétences pour pouvoir observer sur le terrain.
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Autres pistes : Neutralisation par l'outil. Porte d'entrée par la formation : suivre une formation des agents du CG Entrée locales CNFPT par Pierre Fressoz Quelle formation par les structures privées=volet externalisation. Résistance dans CG où personnels fortement syndiqués : 13
Poser les limites de notre observation : pas de perspective évaluative (aux yeux des syndicats) + jouer sur donnant-donnant (mémoire institution).
Méthodologie nécessairement mixte : monographie préalable grille d'entrée reproductible rapidement utilisable
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