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1 Association des Conseils d'Etats et des Juridictions administratives suprêmes de l'Union européenne Rapport du stage réalisé auprès du Conseil d'Etat d'Italie Du 3 au 14 octobre 2011 Valérie Michiels, Auditeur au Conseil d'Etat de Belgique
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Publié le : mercredi 28 mars 2012
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Association des Conseils d’Etats et des
Juridictions administratives suprêmes de
l’Union européenne


Rapport du stage réalisé auprès du
Conseil d’Etat d’Italie
Du 3 au 14 octobre 2011


Valérie Michiels,
Auditeur au Conseil d’Etat de Belgique





1
I. Introduction

Avec le soutien financier de la Commission Européenne, l’Association des
Conseils d’Etat et des Juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne
(ACA Europe) organise des échanges, sous forme de stage d’une durée de deux
semaines, entre les juges appartenant aux différentes juridictions suprêmes de
l’Union Européenne, membres de cette Association.

Auditeur au Conseil d’Etat belge depuis 2007, c’est dans ce cadre que m’a été
offerte l’occasion de réaliser un stage au Consiglio di Stato de la République italienne,
situé à Rome, Palazzo Spada, Piazza Capo di Ferro, n° 13, du 3 au 14 octobre 2011.

Madame Fernanda Xavier e Nunes, juge à la Cour administrative suprême du
Portugal a également choisi le Consiglio di Stato comme destination de stage, de
sorte que nous avons décidé de nous regrouper et de réaliser notre visite de travail à
la même période.

II. Programme

L’organisation du stage a été prise en charge d’une main de maître par le
Président de section Giuseppe Barbagallo, efficacement secondé par les Consiglieri di
Stato(Conseillers d’Etat) Rosanna De Nictolis, Roberto Giovagnoli et Diego Sabatino.

L’italien fut la langue véhiculaire durant tout le stage, ce qui a permis une
véritable immersion au sein du Consiglio di Stato.

Dans une phase préalable, des contacts ont été pris avec l’institution d’accueil
1afin de choisir une date de stage optimale . Outre une aide logistique pour les
possibilités d’hébergement, nos hôtes ont pris le soin de nous demander quelles
étaient nos matières de prédilection et ont établi un programme de stage en
2conséquence. Ce programme , précis quant aux différents rendez-vous prévus et
varié, nous a été envoyé anticipativement.

Sur place, l’accueil du Président Barbagallo et des différents Consiglieri
rencontrés au cours du stage fût chaleureux et amical. D’emblée nous avons été
considérées comme de véritables collègues et leur souci de nous savoir dans de
bonnes conditions de stage fut constant, de même que leur disponibilité à répondre à
nos différentes questions.

1 C’est ainsi que le mois d’octobre a été privilégié afin de bénéficier d’une pleine période d’activité au sein du
Consiglio di Stato, en ce compris une séance plénière ( Adunanza Plenaria).
2 Le programme est joint au présent rapport.
2

Un spacieux bureau ainsi qu’un ordinateur avec accès personnalisé aux
3différentes banques de données furent mis à notre disposition. De plus, deux
membres du personnel administratif étaient joignables pour le support administratif
et informatique.

Outre l’accès illimité à la bibliothèque du Conseil d’Etat et aux banques de
données Intranet, une farde de documentation incluant notamment le Codice del
Processo Amministrativo (Code de justice administrative) et la Constitution de la
République italienne nous fut procurée, en guise de soutien théorique. Cette farde
contenait également 4 dossiers de documentation, correspondant à chacune des 4
audiences auxquelles j’ai assisté pendant mon stage.

Concrètement, les journées de travail se sont partagées entre d’une part le
suivi d’audiences et d’autre part la participation à des encadrements plus théoriques,
dispensés par différents consiglieri.

Lors de chaque audience, ma collègue portugaise et moi-même étions
chacune confiée à un consigliere, chargé de nous guider et de répondre à nos
questions sur les affaires appelées. Il nous a été permis de prendre place parmi la
formation de jugement et même d’assister au délibéré dans certains cas. Pour
chacune d’entre nous, deux affaires fixées à l’audience étaient préalablement
sélectionnées parmi celles dans lesquelles le consigliere de référence était relatore
(rapporteur). Les écrits de procédure de chacune de ces deux affaires se trouvaient
dans la farde de documentation mise à notre disposition, de manière à pouvoir se
familiariser à l’avance avec les questions soulevées et à rendre moins passive notre
4présence à l’audience . Chacune des affaires sélectionnées a par ailleurs été étudiée
avec un consigliere lors de séances théoriques préalables.

L’occasion nous a également été donnée d’assister à un colloque consacré au
nouveau Codice del processo amministrativo en vigueur depuis un an, tenu dans la
5prestigieuse salle des Assemblées générales (salla di Pompeo) . Par ailleurs, nous
avons pu nous entretenir avec différents consiglieri, greffiers ou autres responsables
lors des audiences mais aussi lors de dîners plus informels. En tout, nous avons ainsi

3 Un mot de passe et un nom d’utilisateur personnalisés et temporaires, seulement valides durant la période
de stage, nous ont été fournis sous enveloppe.
4 Pour la séance « consultative » de la première section, adunanza du 12 octobre, 4 affaires ont été
présélectionnées pour chacune d’entre nous et le Président de section Giuseppe Barbagallo nous a
particulièrement impliquées dans l’activité de la séance en nous proposant, pour une de « nos » affaires, de
faire rapport.
5 Le Consiglio di Stato organise régulièrement des colloques en son sein, environ une fois par mois.
3
rencontré une trentaine de personnes. Nous avons pu visiter des parties plus
spécifiques du Consiglio di Stato tels que les greffes, différents pour chaque section.

Enfin, l’attrait culturel du Palazzo Spada et de la Ville éternelle n’ont pas été
omis dans la mesure où une journée de visite d’art a également été incluse dans le
6programme .

III. L’institution d’accueil

1) Contexte historique
Le Consiglio di Stato fut créé en 1831 par le Roi Carlo Alberto de Sardaigne
qui, le 18 août 1831, promulgua l’Editto di Racconigi afin de recréer « ne’regii Stati di
terraferma il Consiglio di Stato ». Avant de siéger à Rome (d’abord au Palazzo
Baleani et depuis la fin du dix-neuvième siècle au Palazzo Spada), le Consiglio di
Stato a eu son siège à Turin ( Palazzo Carignano) et à Florence (Palazzo Strozzi).
D’abord chargé d’une mission consultative uniquement, le Consiglio di Stato a
retrouvé une dualité fonctionnelle en 1889, lorsque la section IV « pour la justice
administrative » fut créée, avec une mission juridictionnelle.
Le 6 décembre 1971, les Tribunaux administratifs régionaux (TAR) ont
complété ce paysage, en application du système constitutionnel de la Justice
Administrative.
èmeCette année 2011, le Consiglio di Stato a donc fêté son 180 anniversaire, en
7 èmemême temps que le 150 ème anniversaire de l’Unité de l’Italie et du 40
anniversaire des Tribunaux administratifs régionaux.
2) Contexte constitutionnel et légal
La Constitution de la République italienne consacre l’existence du Consiglio di
Stato en son article 100, le présentant comme un « organe consultatif en matière
juridique et administrative et un organe protecteur de la justice dans
l’administration ».
L’article 103 de la Constitution règle ses compétences en précisant que « le
Conseil d’Etat et les autres organes de justice administrative ont juridiction pour
assurer la protection à l’encontre de l’administration publique des intérêts légitimes
et également, dans des matières particulières déterminées par la loi, des droits
subjectifs ».

6 Visite guidée de la Galleria Spada, des musées du Capitole et de la Chapelle Sixtine.
7 Le 17 mars 1861, à la suite des premières élections politiques, fut promulguée la loi relative à l’Unità del
Paese nel Regno d’Italia.
4
Ainsi, en principe, le juge administratif connaît des « intérêts légitimes »
(interessi legittimi) tandis que le juge ordinaire connaît des « droits subjectifs » (diritti
8soggettivi) . A cet égard, le juge administratif s’est vu reconnaître les mêmes
pouvoirs que le juge civil, garantissant à tous les requérants une même effectivité
juridictionnelle. En réalité, lorsque le Consiglio di Stato statue sur la base des
« intérêts légitimes », c’est un contentieux de l’excès de pouvoir tandis que lorsqu’il
statue sur la base des « droits subjectifs », dans les cas limitativement énumérés par
9la loi , c’est un plein contentieux.
Même si cela paraît aller de soi, il convient de noter que la loi italienne a pris
le soin de préciser que les actes et décisions émanant du Gouvernement dans
10l’exercice du pouvoir politique échappent au contrôle du juge administratif .
Entré en vigueur le 16 septembre 2010, l’Italie vient de se doter d’un Code de
justice administrative, le Codice del processo amministrativo, approuvé par le décret-
loi du 2 juillet 2010 n° 104. Ce nouveau code représente une étape historique
importante pour la justice administrative du pays, s’agissant d’un texte unique
codifié, remplaçant de nombreux textes législatifs et réglementaires épars et faisant
11ainsi œuvre de clarification et de simplification .
3) Structure et compétences
Le Consiglio di Stato est sous la « tutelle » d’auto- régulation (auto-governo)
du Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, dont les membres sont issus
respectivement du Parlement, du Conseil d’Etat et des Tribunaux administratifs de
premier degré.
La compétence territoriale du Consiglio di Stato s’étend à toute l’Italie, hormis
la Sicile qui a son propre Conseil d’Etat, sous la dénomination Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana. En matière de compétence territoriale, une
innovation importante du Codice del processo amministrativo est la compétence
territoriale inderogabile, « indérogeable ». En effet, alors qu’avant un requérant
pouvait s’adresser au Tar (tribunal administratif régional) de son choix pour contester
un acte administratif, dorénavant, il doit impérativement porter son litige devant le
Tar dans le ressort duquel l’autorité administrative auteur de l’acte attaqué a son
12siège .

8 Les conflits d’attribution sont, comme en Belgique, tranchés par la Cour de Cassation (Corte di cassazione).
9 Article 133 du Codice del Processo amministrativo, materie di giurisdizione esclusiva.
10 7, 1° du Codice del Processo amministrativo : « non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati
dal Governo nell’esercizio del potere politico ».
11 Selon le Consigliere Rosanna De Nictolis, le Code aurait pu toutefois aller plus loin dans son oeuvre de
rassemblement, dès lors que de nombreux textes applicables se trouvent encore en dehors du Codice.
12 Pour les actes de l’Etat italien, c’est le Tar du Lazio, dont le siège est à Rome, qui est territorialement
compétent, en manière telle que ce tribunal administratif est engorgé.
5
Le Consiglio di Stato est dirigé par un Président et un Président « adjoint ».
Par ailleurs, le greffe et le personnel administratif sont « chapeautés » par un
« Administrateur » ( Segretario generale della Giustizia Amministrativa).
La haute juridiction italienne se compose actuellement d’une centaine de
Consiglieri di Stato, dont sept sont Présidents de section. Les nominations à ces
fonctions dirigeantes se font par ancienneté, y compris pour le poste de Président du
13Conseil d’Etat. Un quart des consiglieri sont recrutés sur concours , un quart d’entre
eux sont choisis parmi les professeurs d’université ou les hauts fonctionnaires (par
exemple, un ancien ambassadeur) et enfin, l’autre moitié de la haute juridiction est
14sélectionnée parmi les juges administratifs du premier degré, soit auprès des TAR .
Le Consiglio di Stato est composé de sept sections et a une double mission,
l’une consultative avec un pouvoir d’avis (trois sections) et l’autre juridictionnelle
avec le pouvoir de trancher les conflits opposant un citoyen et une administration
(quatre sections).
La mission consultative, partagée en deux sections consultativa et une section
normativa, revêt une double nature. D’une part, les deux sections consultatives
rendent un avis contraignant sur la solution à apporter aux « recours
extraordinaires » qui peuvent être introduits auprès du Président de la République à
l’encontre d’un acte administratif (voir point 5), p.9) et d’autre part, la section
15normative rend un avis non contraignant sur certains projets de lois .
La mission juridictionnelle, dont la principale compétence est de statuer en
appel des jugements des TAR ( tribunali amministrativi regionali) est confiée à quatre
sections giurisdizionale. Si chaque section juridictionnelle peut traiter de toutes les
matières de contentieux administratif, chacune d’entre elles a, historiquement, une
spécialité.
Enfin, qu’il statue en sede giurisdizionale, c'est-à-dire en tant qu’organe
juridictionnel, ou qu’il se prononce en tant qu’organe consultatif, le collège est
16composé de cinq conseillers, dont le Président de section . Il est à noter que
numériquement, il n’est pas prévu un greffier par conseiller.
Lorsqu’il statue en Assemblée plénière (Adunanza plenaria), le siège est
composé du Président du Conseil d’Etat et de 12 conseillers (avant, il s’agissait des 12
plus anciens mais depuis 2008, il s’agit de 3 conseillers par section contentieuse,

13 Le concours est réparti sur cinq jours d’épreuve : un écrit dans les matières de droit civil, droit administratif,
droit international et droit économique et enfin, un examen oral.
14 Comme en Belgique pour les auditeurs, certains consiglieri di Stato peuvent être détachés pour exercer des
fonctions temporaires au sein de cabinets ministériels, tel le Ministère de l’Intérieur.
15 La section normative correspond à la section de législation du Conseil d’Etat belge.
16 Tandis que le Tribunal administratif régional siège avec trois conseillers y compris le Président (comme en
Belgique lorsque le Conseil d’Etat statue au fond).
6
désignés chaque début d’année). L’Assemblée plénière se distingue de l’Assemblée
générale, composée de tous les magistrats du Conseil d’Etat, dont la présence est
obligatoire, et qui se réunit une fois par mois avec un but de consultation.
Le renvoi à l’Assemblée plénière est régi par l’article 99 du Codice del Processo
amministrativo. La cause principale d’un renvoi en Assemblée plénière est la
nécessité de rendre cohérente la jurisprudence sur un point de droit controversé,
notamment au sein des différentes sections. Le Président du Conseil d’Etat peut
demander ce renvoi d’office lorsque la question est de première importance. Un
principe dégagé en Assemblée plénière a valeur de précédent (precedente vincolante)
et ne peut être modifié que par une nouvelle décision de l’Assemblée plénière. La
décision prise en plénière se fait par vote à la majorité, à cet égard, le Président du
Conseil d’Etat, même s’il est un interpares peut exercer une certaine influence. Il est
à noter que lorsque la question est d’une importance particulière, le principe de droit
peut être prononcé dans l’intérêt de la loi, c'est-à-dire même en cas de recours
irrecevable ou inadmissible.
Comme j’ai pu le constater lors de l’adunanza plenaria du 10 octobre 2011, au
cours de laquelle j’ai eu l’honneur et le plaisir de rencontrer le Président du Consiglio
di Stato Pasquale de Lise, l’Assemblée plénière intervient également pour régler les
conflits de compétence (même les conflits potentiels) entre le Consiglio di Stato et le
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana.
4) Types de recours et compétences du Conseil d’Etat au contentieux (sede
giurisdizionale)
Le Codice del Processo amministrativo prévoit quatre types de recours offerts
au justiciable, d’abord en premier degré devant les tribunaux administratifs
régionaux, ensuite en appel devant le Consiglio di Stato :
- L’Azione di annulamento (recours en annulation, art.29) : pour violation de la loi,
incompétence et excès de pouvoir. Le délai de recours est de 60 jours.
- L’Azione di condamna (recours en condamnation, art.30) : pour réparer un
préjudice injuste né de l’exercice illégitime de l’activité administrative et
également du retard de l’administration. La condamnation à la réparation des
dommages causés par la violation de droits subjectifs par l’administration peut
également être prononcée par le juge administratif dans les cas énumérés de sa
juridiction exclusive. Depuis l’entrée en vigueur du Codice, cette action en
indemnité est autonome et n’est plus nécessairement l’accessoire d’un recours
en annulation. Le délai de recours est de 120 jours à partir de la réalisation du
dommage.
- L’Azione avverso il silenzio dell’amministrazione (recours contre le silence de
l’administration, art.31.1-3) : pour obliger l’administration à prendre un acte
7
administratif, seulement quand cette dernière a une compétence liée (attività
vincolata), qui ne lui laisse aucune marge d’appréciation et quand elle ne doit
plus accomplir aucun devoir complémentaire d’instruction.
- L’Azione declaratoria di nullità (recours en nullité, art.30.4) : pour déclarer nul un
acte administratif entaché d’une grave illégalité. Le délai de recours est de 180
jours mais lorsque la nullité d’un acte est invoquée à titre d’exception ou d’office
par le juge, ce délai n’est pas applicable.

Deux autres types de requêtes complètent ce panel d’actions et assurent au
justiciable une réelle effectivité du recours auprès du juge administratif. Il s’agit de
l’azione cautelare et de l’azione di ottemperanza.

L’azione cautelare (art.55 à 62), introduite en 2000, vise à obtenir d’urgence
des mesures conservatoires avant le jugement au fond. Il s’agit pour le requérant
d’obtenir des mesures provisoires telles que la suspension de l’exécution de l’acte
administratif attaqué, le versement d’une provision et de manière générale toute
mesure visant à assurer l’effectivité du jugement au fond. Pour ce type de requête
correspondant à la demande de suspension belge, le requérant doit démontrer le
« fumus » et le « periculum », c’est-à-dire le « sérieux des moyens » et l’existence
d’un « risque de préjudice grave et difficilement réparable ». La procédure en
cautelare, dont l’audience se déroule en camera di consiglio (chambre du conseil) est
17simplifiée et accélérée .

En cas d’extrême urgence (estrema gravità ed urgenza), il existe également un
recours autonome ou accessoire à la demande cautelare. Dans ce cas, le Président,
sans nécessairement entendre les parties, rend un arrêt « à juge unique », le decreto
cautelare, pour prendre des mesures conservatoires d’urgence dans l’attente de
l’ordonnance de référé.

L’azione di ottemperanza (art.112) vise à obtenir l’exécution de jugements par
la voie de l’injonction. Dans le cadre de ce recours, le juge administratif peut
contraindre une administration à se conformer à un jugement, même un jugement
ordinaire par lequel une administration publique serait condamnée. Les pouvoirs du
juge sont étendus dans la mesure où il peut se substituer à l’administration
défaillante et même nommer un commissaire ad acta chargé d’exécuter lui-même un
jugement. A titre d’exemple, un commissaire ad acta peut se substituer au Ministère
de la Justice condamné par le juge civil à payer des dommages et intérêts à un
requérant pour procès inéquitable et payer cette indemnité directement au
requérant en lieu et place du Ministère demeuré en défaut.


17 Voy. le point 5) relatif à la méthode travail et à la prise de décision.
8

5) Compétences du Conseil d’Etat dans sa mission consultative
Les deux sections consultatives du Consiglio di Stato sont chargées de donner
un avis écrit et contraignant dans le cadre du recours extraordinaire que peut
adresser un requérant au Président de la République, contre toute décision
administrative, tous niveaux de pouvoirs confondus. Ce recours extraordinaire,
contrairement au recours juridictionnel auprès de la justice administrative, peut être
introduit sans le ministère d’un avocat, dans un délai de 120 jours à partir de la
notification de l’acte attaqué. Il s’agit d’une procédure qui permet également la
demande de suspension et qui se rapproche du recours en annulation auprès du
Consiglio di Stato, si bien que certains requérants qui ont laissé passer le délai de 60
jours pour agir devant le Conseil d’Etat agissent par voie détournée et introduisent
un recours extraordinaire auprès du Président de la République.
La section normative donne des avis non contraignants, à la demande du
Gouvernement, sur des projets de loi ou des projets de transposition de directives
européennes.
La séance (adunanza) du 12 octobre 2011 de la section I, à laquelle j’ai pu
assister, était une séance d’une section consultativa. J’ai pu constater que les
matières abordées étaient très variées (législation antimafia, circulation routière,
normes relatives aux primes d’allaitement, détention d’armes, fonction publique,
urbanisme, etc). La teneur des débats (des questions telles que l’inadmissibilité pour
tardiveté ou l’erreur manifeste d’appréciation) de même que la procédure en vigueur
(mémoire transmis par la partie adverse, pouvoir d’instruction auprès des
administrations concernées, annulation qui absorbe la suspension) m’ont beaucoup
rappelé le recours en annulation/suspension que traite le Conseil d’Etat belge, même
s’il ne s’agissait pas d’une audience suivie d’un arrêt. Concrètement et assez
paradoxalement, c’est cette séance qui m’a le plus rappelé mon propre travail
d’auditeur.
6) Méthode de travail et prise de décision

Lors de mon séjour, j’ai pu assister à deux audiences en cautelare (référé), à
une audience in merito (au fond), à une adunanza plenaria (assemblée plénière) et à
une adunanza consultativa .Dans le cadre limité de ce rapport, je présente ci-après la
manière dont se sont déroulées l’audience en cautelare et l’audience in merito, tel
que j’ai pu le constater et le comprendre.

a)L’audience en cautelare se déroule en camera di consiglio (chambre du
conseil). Cela signifie que l’audience n’est pas publique et que la toge n’est pas de
mise, ni pour le collège ni pour les avocats. Le débat avec les avocats est davantage
9
18informel et interactif . La procédure est simplifiée et rapide, même si la formation
de jugement est composée de cinq conseillers comme au fond. L’arrêt rendu en
référé est une ordinanza (ordonnance). Dans les cas les plus manifestes, elle peut
adopter une forma semplificata.

J’ai pu constater que lors de chaque audience cautelare, une centaine
d’affaires sont appelées une à une, les avocats concernés n’entrant dans la salle
d’audience que sur appel du Président qui utilise un « bouton-sonnette » mis à sa
disposition sur son pupitre. Avant de « faire entrer une affaire », le collège écoute le
bref rapport et l’avis du consigliere relatore (conseiller rapporteur), chacun des
quatre consiglieri faisant partie de la formation de jugement s’étant préalablement
vu attribuer un nombre d’affaires à traiter. Ensuite, lorsque les avocats concernés
entrent pour plaider, le Président leur donne directement la parole sans rapport
d’audience préalable et sans « présentation » des parties par le greffier. Après une
plaidoirie dont la longueur est variable et dont l’orientation peut être modifiée par le
Président, les avocats sortent et la cause est aussitôt délibérée avant d’appeler la
suivante.

Dans la mesure où l’ordinanza est notifiée aux parties le lendemain de
l’audience, tout est mis en œuvre pour accélérer l’organisation du travail. Ainsi,
hormis le Président, chaque conseiller dispose de son ordinateur portable à
l’audience et peut, dans la mesure du possible et tout en participant à chaque
délibéré, s’avancer dans la rédaction de son arrêt. Le greffier, également muni de son
ordinateur portable, rédige sur place le procès-verbal de l’audience. Celui-ci est
instantanément intégré dans la banque de données interne du Consiglio di Stato où
19chaque dossier a son équivalent informatique . Dans ce souci de rapidité et
d’efficacité, les audiences en cautelare qui se déroulent bien souvent durant une
journée entière représentent un travail intensif pour les Consiglieri concernés.

S’agissant des avocats, dont le nombre s’élève à environ 40.000 rien que pour
le barreau de Rome, il est à noter que seuls les avocats autorisés à plaider devant les
juridictions supérieures peuvent plaider devant le Consiglio di Stato. A part quelques
exceptions prévues par le Codice, un requérant au Conseil d’Etat est par ailleurs
obligé de se faire représenter par un avocat. Les administrations qui dépendent de
l’Etat (ministères, entreprises publiques, etc) se font obligatoirement représenter par

18 Par exemple, si l’affaire doit être remise, l’avocat sort son agenda et la date est directement fixée en
audience, sans que le greffier doive encore envoyer un courrier.
19 L’équivalent italien du « Proadmin » du Conseil d’Etat belge est le « NSIGA ». Tout le processus juridictionnel
de chaque dossier est ainsi informatisé. De plus en plus de dossiers sont introduits sous forme digitale et non
sous format papier. Le Consiglio di Stato a la volonté de faire appel à une entreprise privée, via marché public,
pour scanner tous les anciens dossiers.
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