L’urgence sociale : Porte d’entrée dans un processus d’insertion ou fin en soi ?

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Si l’on considère que l’urgence sociale est de répondre aux besoins primaires d’un individu en détresse, c’est-à-dire de lui donner, dans l’urgence, de la nourriture, un toit, des vêtements…, alors l’urgence sociale a toujours existé.
L’urgence sociale a donc traversé le temps. Elle est pourtant aujourd’hui au cœur de l’actualité. Pourquoi aujourd’hui plus qu’hier ? Est-ce parce qu’elle est devenue plus systématique et mieux organisée ? Mais est-elle réellement plus efficace, quand on sait que bon nombre de personnes hébergées quelques jours se retrouvent à nouveau dans la rue peu de temps après ? Pourquoi certains séparent-ils catégoriquement le fonctionnement de l’accueil d’urgence de celui de l’insertion alors que d’autres s’évertuent à vouloir lier les deux ? Pourquoi tant de questions et de luttes aujourd’hui autour d’une action qui vraisemblablement existe depuis toujours ?
En fait, la notion d’urgence sociale est un sujet vaste non encore complètement délimité, non seulement en termes de définition mais aussi d’action. Notre question fondamentale sera alors de comprendre si l’urgence sociale est juste une porte d’entrée dans un processus d’insertion ou si elle est devenue un outil distinct, une fin en soi ? Pour cela, nous retracerons la genèse de la notion d’urgence sociale, qui n’est finalement pas aussi simple que nous pouvons le penser ; puis nous essaierons de comprendre le mécanisme de l’urgence sociale et du processus d’insertion, pour enfin déterminer les enjeux de l’urgence sociale actuellement.
Publié le : mardi 28 avril 2015
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Université Paris I Panthéon Sorbonne
DESS Cadres des organismes du secteur social
L’urgence sociale
Porte d’entrée dans un processus d’insertion ou fin en soi ?
Mémoire de
NATHALIE DE LACOSTE LAREYMONDIE
Sous la direction de M. Jean-Luc Outin
Année universitaire 2004-2005Nathalie de Lacoste L’urgence sociale 2
Sommaire
Sommaire....................................................................................................2
Introduction................................................................................................4
I. La genèse de la notion d’urgence sociale..........................................6
A. Une montée en puissance de la notion d’urgence sociale..............................6
1. L’hiver 54 : une action d’urgence non institutionnalisée dans le temps........................6
2. Les années 1980 : une prise de conscience progressive d’une « pauvreté durable » au
sein de la population française...........................................................................................7
3. 1993 : la création du Samu social de Paris...................................................................10
4. La loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions............13
B. Quelques données économiques qui révèlent la précarité des situations...15
1. Montée du taux de chômage et emploi précaire............................................................15
2. Évolution du taux de pauvreté.....................................................................................18
3. Surendettement des ménages et précarité des situations..............................................21
C. Un contexte sociologique qui évolue...............................................................22
1. Moins de pauvres mais on les voit davantage..............................................................22
2. La transformation du lien familial...............................................................................23
3. Des structures d’hébergement saturées........................................................................25
II. L’organisation de l’urgence sociale et le processus d’insertion 27
A. Les 4 piliers de l’urgence sociale......................................................................27
1. Les CHU et les places d’urgence en CHRS : dispositif d’hébergement d’urgence
généraliste........................................................................................................................27
2. Le 115..........................................................................................................................31
3. Le Samu Social.............................................................................................................31
4. Les lieux d’accueil de jour............................................................................................33
B. Le processus d’insertion ou de réinsertion......................................................33
1. Définition de l’insertion...............................................................................................33
2. Le processus d’insertion...............................................................................................34
3. Le temps et l’argent.....................................................................................................37
C. Les logements d’insertion ou de réinsertion...................................................38
1. Les CHRS....................................................................................................................38
2. Les résidences sociales et les hôtels sociaux..................................................................39
3. Les « pensions de famille » ou les « maisons relais »...................................................40
III. Les enjeux actuels de l’urgence sociale........................................43
A. Le manque cruel de structures..........................................................................43
1. Données chiffrées.........................................................................................................43
2. Le plan de cohésion sociale et le volet de l’hébergement...............................................44Nathalie de Lacoste L’urgence sociale 3
3. Le manque cruel de structures.....................................................................................45
B. L’évolution des crédits et la volonté politique................................................46
1. Données chiffrées.........................................................................................................46
2. Qu’en est-il de la volonté politique ?...........................................................................47
3. La cohésion sociale en danger.......................................................................................49
C. Les difficultés de pilotage et d’évaluation.......................................................49
1. Qui pilote ?..................................................................................................................49
2. Comment évaluer ?......................................................................................................51
3. Une rénovation du travail social ?...............................................................................52
Conclusion................................................................................................54
Annexe 1....................................................................................................55
Annexe 2............56
Annexe 3............57
Interview du docteur Xavier Emmanuelli, Président du Samu Social de Paris
....................................................................................................................................57
Bibliographie............................................................................................63
Ouvrages.........................................................................................................................63
Lois et documents gouvernementaux...............................................................................63
Rapports publics..............................................................................................................63
Revues.............................................................................................................................64
Articles de presse.............................................................................................................64
Sites.................................................................................................................................64Nathalie de Lacoste L’urgence sociale 4
Introduction
Si l’on considère que l’urgence sociale est de répondre aux besoins primaires
d’un individu en détresse, c’est-à-dire de lui donner, dans l’urgence, de la
nourriture, un toit, des vêtements…, alors l’urgence sociale a toujours existé.
eAinsi au XII siècle, saint Bernard aidait déjà dans l’urgence les miséreux.
Comme nous l’explique Michel Aubrun, professeur à l’université Clermont II :
« De graves pénuries pouvaient transformer d’ailleurs ces abbayes
[cisterciennes] nouvelles, dotées de fermes-modèles exploitées directement par
des convers, en asiles de la dernière chance où venaient se rassembler
d’impressionnantes foules de mendiants et de paysans affamés. En 1124 et 1126,
saint Bernard nourrit à Clairvaux de nombreux pauvres, et les cohues qui se
1pressaient aux portes d’Obazine ont quelque chose d’hallucinant . »
Le secours immédiat aux pauvres est, pour ainsi dire, de toutes les époques.
Plus récemment, en 1954, au moment de la reconstruction, l’abbé Pierre est
venu lui aussi au secours, dans l’urgence, des personnes sans abris : « L’urgence
en 1954 ? ce sont quelque 10 000 personnes à la rue ! La France traversait alors
une crise du logement sans précédent », nous explique Henri Camus, technicien
en bâtiment engagé par l’abbé Pierre en 1953 pour mener à bien la construction
2« en dur » des cités des compagnons . L’abbé Pierre cherchait à faire prendre
conscience que « les “crève-dehors” qui se serrent la nuit sur les bouches de
métro, ne sont pas des “crève-la-soif” mais des travailleurs jetés à la rue faute
de trouver un logement ou de pouvoir s’offrir une chambre d’hôtel ». Il
combattra, forcera les portes de radio Luxembourg, lancera son appel de
demande d’aide à la population et obtiendra le 7 février « l’annonce par le
Ministre, Maurice Lemaire, de la construction de plusieurs cités d’urgence ».
« Les pouvoirs publics prennent enfin conscience de leur responsabilité et un
3processus de développement de la construction se met en place . »
L’urgence sociale a donc traversé le temps. Elle est pourtant aujourd’hui au
cœur de l’actualité. Pourquoi aujourd’hui plus qu’hier ? Est-ce parce qu’elle est
1 André GUESLIN et Pierre GUILLAUME (dir.), De la charité médiévale à la sécurité sociale, Les éditions
ouvrières, 1992.
2 er « Il était une fois… L’hiver 54. Récit et témoignages », le Pélerin magazine, 1 janvier 2000
(www.pelerin.info).
3 « Hiver 54 », Les Assises sociales du logement en Isère, vendredi 6 février 2004.Nathalie de Lacoste L’urgence sociale 5
devenue plus systématique et mieux organisée ? Mais est-elle réellement plus
efficace, quand on sait que bon nombre de personnes hébergées quelques jours
se retrouvent à nouveau dans la rue peu de temps après ? Pourquoi certains
séparent-ils catégoriquement le fonctionnement de l’accueil d’urgence de celui
de l’insertion alors que d’autres s’évertuent à vouloir lier les deux ? Pourquoi
tant de questions et de luttes aujourd’hui autour d’une action qui
vraisemblablement existe depuis toujours ?
En fait, la notion d’urgence sociale est un sujet vaste non encore
complètement délimité, non seulement en termes de définition mais aussi
d’action. Notre question fondamentale sera alors de comprendre si l’urgence
sociale est juste une porte d’entrée dans un processus d’insertion ou si elle est
devenue un outil distinct, une fin en soi ? Pour cela, nous retracerons la genèse
de la notion d’urgence sociale, qui n’est finalement pas aussi simple que nous
pouvons le penser ; puis nous essaierons de comprendre le mécanisme de
l’urgence sociale et du processus d’insertion, pour enfin déterminer les enjeux
de l’urgence sociale actuellement.Nathalie de Lacoste L’urgence sociale 6
I. La genèse de la notion d’urgence
sociale
A. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DE LA NOTION D’URGENCE
SOCIALE
1. L’hiver 54 : une action d’urgence non
institutionnalisée dans le temps
Dans la nuit du 3 au 4 janvier 1954, un bébé de trois mois meurt de froid dans
un vieux car, entre son papa et sa maman. Révolté par la situation contre
laquelle il essaie de lutter, l’ancien député démocrate chrétien Henry Grouès,
dit l’abbé Pierre, écrit au Ministre pour lui faire part de la situation des 10 000
personnes à la rue cet hiver-là. Dans cette même nuit de janvier 1954,
l’Assemblée nationale refuse le milliard demandé sur les crédits HLM pour
l’édification de cités d’urgence. Le projet de l’abbé Pierre est annulé du même
coup : remplacer les tentes et les carcasses de voitures dans les camps que les
compagnons d’Emmaüs ont dressés pour mettre à l’abri les familles en détresse,
par des maisons de parpaings.
La France traversait à cette époque une grave crise du logement. Depuis la
fin de la guerre, la reconstruction des infrastructures était prioritaire. Le pays
subissait sa première grosse poussée démographique depuis le début du siècle,
à laquelle s’ajoutait un exode massif de la population des campagnes vers les
villes. Les logements à faible loyer manquaient cruellement. Dans la capitale,
plus de 60 000 personnes étaient inscrites sur les listes d’attente.
Maurice Lemaire, ministre de la Reconstruction, assiste à l’enterrement du
petit garçon mort de froid, et promet alors de faire construire rapidement
plusieurs cités d’urgence, mais personne ne voit rien venir. Les asiles, les
hospices, les hôpitaux et même les commissariats sont pleins de réfugiés du
froid. L’abbé Pierre veut donc donner l’exemple. Dans un premier temps, les
compagnons bâtissent « le toit de toile des sans-espoirs », une tente est montée
sur un terrain vague de la montagne Sainte-Geneviève, au cœur de Paris. Puis Nathalie de Lacoste L’urgence sociale 7
l’abbé Pierre, du haut de sa chaire de l’église Saint-Pierre-Saint-Paul à
Courbevoie, convainc ses fidèles d’agir pour les sans-abri. Un « comité
d’urgence de secours aux sans-logis » est crée, 750 000 francs sont réunis et des
vivres sont donnés le soir même aux miséreux.
L’abbé Pierre n’en reste pas là et veut développer son action à l’échelle
nationale. Il force les portes de radio Luxembourg et lance son appel : « Mes
amis ! Au secours ! » Une foule compacte apporte vêtements, nourriture,
couvertures… Les bonnes volontés affluent. Très vite, le Secours catholique
décide de planter des tentes d’une « cité secours », les étudiants de l’Institut
catholique ouvrent un centre d’accueil dans leur établissement, quatre stations
de métro désaffectées sont rouvertes par la Préfecture. Le soir, plus d’un millier
de volontaires sillonnent les rues de Paris à la recherche des sans-abri. Chez les
particuliers, quelques 350 chambres de bonnes sont libérées au profit des
déshérités. En quelques jours, plus de 120 millions de francs et 120 tonnes de
matériel sont collectés. C’est l’« insurrection de la bonté ».
Le 4 février, l’État cède à la pression populaire. Le Gouvernement et le
Parlement conviennent de l’« urgence » des cités d’urgence et, le 7 février,
4Maurice Lemaire annonce la construction de plusieurs d’entre elles . Le
processus est lancé. Des cités vont être construites. Comme l’explique l’abbé
Pierre :« Ce qui s’est passé en 1954 tient aux circonstances et l’Histoire ne se
répète jamais. Il faut se souvenir que nous étions alors au sortir de la guerre et
5de la débâcle. Le pays restait à reconstruire . »
Ainsi, l’hiver 54 a déclenché une intervention sociale d’urgence : on a donné
de la nourriture, des vêtements et surtout un toit aux déshérités. Mais pourtant
les autorités n’ont pas parlé de la notion d’urgence sociale à cette époque-là. Les
constructions de logement ont été faites, la résorption des bidonvilles s’est
organisée, mais l’action d’urgence de l’hiver 54 ne s’est pas institutionnalisée.
La période de croissance des « trente glorieuses » et l’évolution du niveau de
vie des Français ont effacé l’idée de pauvreté dans les esprits. On pensait faire
disparaître la pauvreté. Mais devant les faits contraires, on a recommencé à
penser la misère à la fin des années 1970.
4 « Il était une fois… L’hiver 54. Récit et témoignages », loc. cit.
5 « Il était une fois… L’hiver 54. Récit et témoignages », interview par René Poujol, loc. cit.Nathalie de Lacoste L’urgence sociale 8
2. Les années 1980 : une prise de conscience
progressive d’une « pauvreté durable » au sein de la
population française
« Déjà en 1978, le rapport du professeur Henri Péquignot consacré à la “lutte
contre la pauvreté” avait brossé un tableau détaillé des approches historiques et
sociologiques de la pauvreté. Il avait établi un bilan des principales mesures
administratives en la matière. Il constatait la disparition d’une illusion, selon
laquelle la pauvreté devait cesser grâce à l’augmentation du niveau de vie et de
la prospérité économique, grâce au perfectionnement des services sociaux, ou
grâce à des réformes de structures. » Ainsi le rapport du Conseil économique et
social de 1987, présenté par le Père Joseph Wresinski, alors président de
l’association ATD Quart-Monde, nous montre bien en citant le rapport du
professeur Henri Péquignot que la fin des années 1970 marque la fin d’une
illusion : celle d’éradiquer la misère. Et le Conseil d’ajouter : « À travers ces
travaux, le Conseil rappelait que des situations de précarité extrême n’avaient
pas disparu de notre pays. Elles avaient certainement été réduites, elles s’étaient
faites moins visibles, notamment après la lutte nationale concertée, dans les
6années soixante, pour la résorption des bidonvilles . » Et ailleurs dans le
rapport : « La conjoncture actuelle fait apparaître au grand jour des situations
de précarité extrême. On voit des individus et des familles “à la rue”, sans
logement, avec des ressources extrêmement faibles, ou même aucune ressource,
contraints, pour survivre, à la mendicité ou à des expédients plus ou moins
7licites ou dangereux . »
Ainsi le constat est fait : la pauvreté n’a pas disparue. Pour aider les plus
pauvres, le rapport du Conseil propose davantage d’actions sur le long terme.
Ce rapport de 1987 a été à l’origine de bon nombre de mesures fort utiles aux
plus démunis aujourd’hui, et nous verrons par la suite qu’il est encore
d’actualité. Dans le chapitre concernant les mesures significatives de la lutte
globale contre la pauvreté et le rôle de l’accompagnement social, le Conseil
propose un programme de lutte contre les situations de pauvreté, dont les plans
d’urgence font partie. Il explique qu’« il s’agit d’identifier à travers le pays tous
6 Rapport présenté par le Père Joseph WRESINSKI au nom du Conseil économique et social, « Grande
Pauvreté et Précarité Économique et Sociale », Journal Officiel, séances des 10 et 11 février 1987,
Introduction générale, 2°) Le contexte général du présent rapport.
7 Ibid. Introduction générale.Nathalie de Lacoste L’urgence sociale 9
ceux qui échappent encore à la protection, de régulariser leur accès à des droits
8et de leur ouvrir des voies vers l’insertion ». Il précise en outre que « le
Gouvernement a été conduit à mettre en œuvre des “plans d’urgence” chaque
année depuis l’hiver 1984-1985. Ont été ainsi mieux assurés : l’hébergement
d’urgence (places supplémentaires dans des centres et des asiles improvisés), le
maintien dans leur logement des personnes en danger d’expulsion, l’aide
alimentaire, la coordination par une instance mise en place dans chaque
département ».
On remarque bien dans ce cadre que l’aide d’urgence est juste un moyen
ponctuel et saisonnier d’aide aux plus démunis. Ce n’est en aucun cas une aide
structurée et systématique pendant toute l’année. Les instances de l’époque
cherchaient davantage à orienter l’action et donc les moyens financiers sur des
dispositifs de plus long terme, ce qui se justifie évidemment par la volonté de
mettre en place des structures qui stabilisent les plus pauvres. Le rapport le
précise bien : « En août 1985, la direction de l’action sociale met en avant la
souplesse de ce dispositif [d’urgence] qui a permis de s’adapter aux besoins
locaux. » Mais elle préconise de « mettre l’accent sur des actions plus
structurelles permettant une véritable réinsertion, par une intensification des
actions en faveur du logement, par le développement de mesures de réinsertion
par l’économie (travaux d’utilité collective, travaux d’intérêt général…) ». Et le
Conseil de préciser encore que « le bilan, dressé en juin 1985 par l’Union
nationale des institutions et œuvres privées sanitaires et sociales (UNIOPSS) va
dans le même sens. Selon l’UNIOPSS des plans d’urgence de ce type
manifestent la nécessité de plans à plus long terme : donner un toit pour
quelques nuits à ceux qui n’en ont pas mais aussi leur permettre de disposer
d’un véritable domicile pour faire valoir leur droit ; héberger en urgence des
personnes isolées et des familles, mais aussi réviser les mécanismes
d’attribution des logements, les procédures contentieuses entre locataires et
propriétaires ou prestataires de services essentiels (EDF) pour éviter que
demain s’imposent de nouveaux hébergements d’urgence ».
Le rapport précise donc que des actions d’urgence à caractère saisonnier sont
nécessaires mais qu’elles appellent des actions plus structurelles afin de donner
un logement aux plus démunis et leur permettre de subvenir à leurs besoins et
à ceux qui sont à leur charge. Cependant le rapport pose le problème que
8 Ibid. III Mesures significatives de la lutte globale contre la pauvreté et rôle de l’accompagnement social. B)
Le programme de lutte contre les situations de pauvreté et les plans d’urgence.Nathalie de Lacoste L’urgence sociale 10
certains demeurent encore très éloignés de ces mesures structurelles mises en
œuvre. Le Conseil compte alors sur l’action des travailleurs sociaux qui doivent,
pour certains, se spécialiser dans une offre d’aide plus personnalisée. Et c’est en
ce sens que l’action du Samu Social de Paris, créé en 1993 par le docteur Xavier
Emmanuelli, est fondamentalement novatrice. Elle permet de sortir de
l’impasse dans laquelle se trouvaient les autorités, qui développaient des
actions de long terme qui ne touchaient finalement pas ceux qui en avaient le
plus besoin.
Il est à noter également, dans cette perspective de prise de conscience de la
pauvreté en France dans les années 1980, l’initiative de l’artiste Coluche. Devant
cette pauvreté, il a eu l’idée de créer les « Restos du Cœur » qui ont pour
activité principale de fournir une aide alimentaire pendant l’hiver aux plus
démunis. Cette action d’urgence hivernale s’est pérennisée mais elle demeure
principalement saisonnière.
Coluche, comme l’abbé Pierre avant lui, a utilisé les médias pour sensibiliser
les citoyens français à sa cause. C’est sur les ondes de radio Luxembourg que
l’abbé Pierre avait lancé son appel ; c’est sur celles d’Europe 1 que Coluche a
sollicité les Français. L’utilisation des médias dans ces contextes de soutien aux
plus démunis est utile, voire nécessaire, pour mobiliser la population.
Aujourd’hui la plupart des Français prennent conscience de la gravité des
situations par le biais des images ou par les explications des journalistes à la
radio, mais pas par la réalité des faits qu’ils côtoient au quotidien. Cette
« immatérialité des relations » laisse perplexe. On passe dans la rue à côté du
plus pauvre sans le regarder, et on pleure sur le sort de ce malheureux devant
son poste de télévision…
Pour conclure, les « Restos du Cœur, c’étaient 5 000 bénévoles et 8,5 millions
de repas pendant l’hiver de 1985 ; pendant celui de 1999, c’était 40 000
bénévoles et 55 millions de repas. L’action des « Restos du Cœur » est
aujourd’hui un élément essentiel de l’aide d’urgence hivernale dans notre pays.
3. 1993 : la création du Samu social de Paris
Comme nous l’avons montré précédemment, les autorités de l’action sociale en
France, dans le milieu des années 1980, cherchaient à développer les actions
d’insertion de long terme au détriment des actions d’urgence plus saisonnières
et plus ponctuelles. Mais le rapport du Conseil économique et social explique

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